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    簡政放權(quán)亟須解決的法律問題
    ——專訪中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授 應(yīng)松年

    2017-01-20 05:51:20盧敬春
    中國法治文化 2016年8期
    關(guān)鍵詞:組織法職權(quán)簡政放權(quán)

    文/盧敬春

    簡政放權(quán)亟須解決的法律問題
    ——專訪中國行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授 應(yīng)松年

    文/盧敬春

    “以敬民之心,行簡政之道?!?016年“兩會”期間,國務(wù)院總理李克強(qiáng)提到的這句話成為諸多媒體醒目的標(biāo)題。有專家認(rèn)為,“以敬民之心,行簡政之道”已成為本屆政府的施政要義。這句話的核心在于,推動簡政放權(quán),使人民有更平等機(jī)會、更大創(chuàng)造空間。對于2016年的具體工作來說,主要有兩點:一是大力削減行政審批事項;二是全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單,在部分地區(qū)試行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

    簡政放權(quán)、放管結(jié)合一直是本屆政府改革的重頭戲。目前,本屆政府的簡政放權(quán)仍“在路上”。然而,“簡政”和“放權(quán)”改革,既是深化行政體制改革的“深水區(qū)”,也是碰觸既得利益者的“禁區(qū)”。在依法治國建設(shè)法治政府的大背景下,我們不能單靠政府部門改革的主動、自覺,更需要強(qiáng)化相關(guān)改革的法治保障和剛性約束,以法治思維和法治方式去推動政府的簡權(quán)放權(quán)。那么,如何以法治思維推動政府放權(quán)?行政許可行政審批以及權(quán)力清單的來源是什么?我國組織法不完善造成了哪些問題?下一步我國該如何完善組織法?針對這些問題,《中國法治文化》編輯部訪談了中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長、中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年。

    《中國法治文化》:請您談?wù)労喺艡?quán)與我國法治政府建設(shè)的關(guān)系。

    應(yīng)松年:法治政府的任務(wù)是明確的,要求在市場經(jīng)濟(jì)條件下,保護(hù)公民的權(quán)利,防止侵害,促進(jìn)發(fā)展。簡政放權(quán)是政府的任務(wù),法治政府要依法完成職責(zé)。

    2015年李克強(qiáng)總理力推的一件事就是簡政放權(quán),在作政府工作報告時他提出“大道至簡,有權(quán)不可任性”,引起大家的共鳴。在這方面2016年又有了新提法,3月5日,李克強(qiáng)總理在作政府工作報告時提出,大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”,實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享,讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛,禁察非法,使人民群眾有更平等的機(jī)會和更大的創(chuàng)造空間。

    這句話是李克強(qiáng)總理親自加上去的?!昂喅裏┛?,禁察非法”源自《后漢書》。意思是,要去掉影響老百姓辦事的那些煩瑣的規(guī)章制度;特別是,政府官員不要輕易去擾民。

    從目前的情況來看,政府的權(quán)限有些是多余的、有些是擾民的,還有一些影響了市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,在法治政府建設(shè)過程中,需要減掉。

    對于已經(jīng)實施的權(quán)力,不管是行政許可審批,還是權(quán)力清單,都需要作進(jìn)一步檢查梳理,重新作一個審視。比如,一個機(jī)構(gòu)應(yīng)該有多少權(quán)力,現(xiàn)在行使的權(quán)限有法律依據(jù)嗎?是否符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定?權(quán)力清單中有沒有規(guī)章規(guī)定的權(quán)限?部門和地方政府制定的一些規(guī)章必須要有法律依據(jù),否則就不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利,增加公民義務(wù)。對行政許可審批制度做一個什么樣的全面審查?在市場經(jīng)濟(jì)條件下,做什么事要經(jīng)過政府同意,哪些是不需要的?是不是把應(yīng)該減的都減完了?或者是否應(yīng)該建立新的審批制度?現(xiàn)在行政審批已經(jīng)減少了很多事項,但總的來說“減”仍然是今后的趨勢。

    《中國法治文化》:行政許可行政審批和權(quán)力清單的來源,或者說依據(jù)是什么?

    應(yīng)松年:無論是行政審批還是權(quán)力清單,最終的根子都是組織法。組織法最主要的作用之一,就是實現(xiàn)職權(quán)法定原則。組織法確定國家機(jī)關(guān)成立的緣由、權(quán)力來源、法定權(quán)限,進(jìn)而規(guī)定該國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備。簡單說,部門有哪些權(quán)力,其依據(jù)應(yīng)該是部門組織法的設(shè)定,以及根據(jù)組織法的設(shè)定再由單行法律具體規(guī)定的清單,這是權(quán)力行使是否合法的依據(jù)。當(dāng)然,在此基礎(chǔ)上,還有是否合理、適當(dāng)?shù)膯栴}。可以說,完善組織法是實現(xiàn)簡政放權(quán)的根本。

    新中國最早的組織法是《中央人民政府組織法》(1949 年9 月27 日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過),其中第三章政務(wù)院,是專門規(guī)定最高行政機(jī)關(guān)——政務(wù)院的組成、職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置(并一一列舉)和活動原則的行政機(jī)關(guān)組織法規(guī)范。由于體制的改變,原在《中央人民政府組織法》中規(guī)定的政務(wù)院組織,現(xiàn)需單獨制定《國務(wù)院組織法》。1954 年,根據(jù)《憲法》,通過了《國務(wù)院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。此后,《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》曾作過幾次修改。

    在《國務(wù)院組織法》修改過以后,到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了幾次機(jī)構(gòu)改革,但是《國務(wù)院組織法》卻沒有相應(yīng)的變動,修改落后于現(xiàn)實。部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制,都要有法定的方式規(guī)定下來。

    黨的十七大、十八大以及十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)都強(qiáng)調(diào),完善組織法制和程序規(guī)則?!稕Q定》指出,“完善國家機(jī)構(gòu)組織法”,“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權(quán)威……都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)”。

    《中國法治文化》:目前來看,我國組織法不完善造成了哪些問題?

    應(yīng)松年:我國基本還沒有部門組織法,目前中央部委的職權(quán),是由國務(wù)院制定的“三定”規(guī)定授予。

    “三定”規(guī)定是中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室(簡稱中央編辦)為深化行政管理體制改革而對國務(wù)院所屬各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。該規(guī)定是國務(wù)院規(guī)范性的基礎(chǔ),是各職能部門履行職責(zé)的重要依據(jù)。“三定”主要指定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制。職權(quán)是“三定”規(guī)定的主要內(nèi)容之一。而中央各部門的職權(quán)的設(shè)定,又受到很多因素的影響。

    一是部門設(shè)置的影響。我國中央政府各部門設(shè)置,改革開放前是從蘇聯(lián)學(xué)來的一事一部模式。能源,有煤炭、石油、水利等,各成一部;交通,有航空、水路、公路、鐵路等,也各成一部,或者說實際上是一事數(shù)部。這樣,職權(quán)就非常分散且交叉或重復(fù)。改革開放后,不斷變革,所謂大部制就是把一事數(shù)部合并為一部。但大部制改革尚未完成。比如,在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面,國務(wù)院應(yīng)該有多少部門?各個部委應(yīng)該有多少個司局?部里頭有幾十個司局,是不是多了?司局長多少,有沒有相對的控制?司局下應(yīng)該設(shè)有多少處?常見的,有的部里司局非常多,有的司局處很少,有的沒有處;有時出現(xiàn)了一個處里三個處長一個兵,這說明處劃分得太小了。組織法應(yīng)該有規(guī)定。

    二是職權(quán)設(shè)置尚未跟上經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求,也就是上層建筑不能完全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。最重要的是不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要求,有些部門還在行使阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力。此外,已合并的部門在職權(quán)上有時也是各行其是。一件事情由幾個部門管理的情況也還沒有完全解決。職權(quán)分散、交叉、重復(fù)的現(xiàn)象仍然存在。

    三是職權(quán)設(shè)置沒有適應(yīng)建立國家治理體系的要求,缺乏社會協(xié)同和公眾參與,行政機(jī)關(guān)什么都管。社會組織、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)等大都是行政機(jī)關(guān)的一部分或是變相的一部分,沒有行使自律的權(quán)力。

    四是將許多不該管、管不好的事情,把公民、法人或其他組織自己可以決定的事情也都納入管理范圍。

    就我國的體制特點而言,組織法關(guān)于職權(quán)的設(shè)定,重點是在中央各部門的職權(quán)。地方各級政府可能略有不同,但還是以中央各部門的職權(quán)為根據(jù)和基礎(chǔ)。各級政府、各個部門都應(yīng)該有組織法,但目前我國在這方面還沒有建立起來。關(guān)于地方各級政府組織法,1949 年曾制定了大區(qū)、省、市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)等組織通則,1954年合并統(tǒng)一為《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。經(jīng)幾次修改,沿用至今。將各個不同層級的政府組織合并在半個法律中規(guī)范,雖然簡潔,但肯定非常原則,線條很粗。該法關(guān)于地方各級政府的職權(quán)規(guī)定都相當(dāng)簡略,且沒有各層級政府職權(quán)的區(qū)分。法律的生命在于實施,要實施,就必須規(guī)定明確,過于原則的規(guī)范,甚至很多方面都沒有規(guī)定,自由裁量權(quán)過大,就很難起到規(guī)范政府組織和行為的作用。

    《中國法治文化》:您認(rèn)為,下一步我國該如何完善組織法?

    應(yīng)松年:要有一個共同的組織法,規(guī)定共同性的問題。在有了國務(wù)院組織法后,還需要有國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)的組織法,因為國務(wù)院所屬各行政機(jī)構(gòu)很多,對內(nèi),代表國務(wù)院在全國對某一領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會、文化事務(wù)進(jìn)行管理;對外,代表國家行使行政權(quán)力。因此,必須通過法律授予權(quán)力,職權(quán)法定。這是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。

    另外,還要有地方政府組織法,即省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法?,F(xiàn)在省一級政府沒有問題,直轄市和省屬于同一個級別,但很顯然,直轄市和省完全不一樣。省下有市、縣、鄉(xiāng),直轄市的設(shè)置就不一樣了。比如,北京市下設(shè)區(qū),區(qū)下就沒有了,區(qū)相當(dāng)于地市級,這樣很多事情都壓到了街道辦事處。街道辦事處是一個派出機(jī)構(gòu),很難承擔(dān)這樣的任務(wù),這也涉及到憲法問題。如果有直轄市、省級政府組織法,就能說清不同的機(jī)制。

    省級政府下設(shè)機(jī)構(gòu)也有問題,省下是市,市下有的有區(qū),有的沒有區(qū),設(shè)區(qū)的市有立法權(quán)。還有縣的問題,以后試行“省縣直管”,縣和市之間的區(qū)別是什么?縣和市是兩級還是一級?也需要說清楚。

    還有一個重要的問題是,隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,中央和地方政府事權(quán)的劃分也發(fā)生了變化,中央和地方之間的關(guān)系是什么樣的?哪些是中央,哪些是地方的權(quán)限?哪些是共有的權(quán)限?地方管的,中央該如何管理,如何盡到監(jiān)督職責(zé)?應(yīng)該有一部中央和地方關(guān)系法。

    此外,單行法律法規(guī)在規(guī)定部門的具體職權(quán)時,不同層級的法律規(guī)范在作出規(guī)定時是否有區(qū)別、有限制,是否具有同樣的效力?我國已制定了《立法法》,對此已作了規(guī)定,但還須進(jìn)一步細(xì)化。非法律規(guī)范的其他規(guī)范性文件,在實踐中起的作用很大,但缺乏具體規(guī)范。這是在規(guī)范政府職權(quán)方面要解決的也是目前現(xiàn)實存在的重大問題之一。

    各級政府、各個部門都應(yīng)有組織法,對于各個部委的建制、權(quán)限和職責(zé),組織法都要寫清楚。權(quán)力清單,是各部門、各級政府按照不同層級法規(guī)范關(guān)于其職權(quán)列舉出來的可以行使的權(quán)力。用組織法審查權(quán)力清單的合法性,一方面審查權(quán)力清單是不是有根據(jù);另一方面也可以檢查組織法是否存在缺陷,涉及到具體問題要通過單行的法律法規(guī)來檢查。規(guī)章規(guī)定的,要用立法法的要求來審查。

    簡政放權(quán)首先涉及的是組織法關(guān)于職權(quán)的設(shè)定,而職權(quán)設(shè)定又與機(jī)構(gòu)設(shè)置相連。這一改革的影響就很大。建議從調(diào)查研究著手,根據(jù)實際情況,確定基本原則和改革進(jìn)程。

    《中國法治文化》:下一步,我國該如何以法治思維深入推進(jìn)簡政放權(quán)?

    應(yīng)松年:法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式,是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式。簡言之,就是要有法律意識,做事前首先要想這事有法律依據(jù)嗎?合法嗎?進(jìn)行中要時刻注意是否合法,重大問題做完后還要按法律要求作評估。當(dāng)然,有時候領(lǐng)導(dǎo)干部可能對具體的法的規(guī)定不一定非常清楚,自己確定不了的,可以咨詢法制辦、法律顧問等專業(yè)人員。相關(guān)部門做任何事都應(yīng)該有這樣的意識,就像遵守交通規(guī)則一樣,不能違反。同時,還要進(jìn)一步考慮這樣規(guī)定合適嗎?即要研究不僅要合法,而且還要合理,要在每件事情中貫徹公平正義原則。

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