論我國(guó)水資源用途管制制度體系構(gòu)建

陳金木，汪貽飛，王曉娟

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

論我國(guó)水資源用途管制制度體系構(gòu)建

陳金木，汪貽飛，王曉娟

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

用途管制理念雖貫穿于現(xiàn)行水法規(guī)中，但現(xiàn)行水法規(guī)體系關(guān)于水資源用途管制相關(guān)制度較為分散、宏觀，缺乏系統(tǒng)性、全面性和可操作性。從水資源用途管制的概念和特征出發(fā)，分析了我國(guó)水資源用途管制的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，在借鑒土地用途管制制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮水資源的特殊性，提出了水資源用途管制的思路，重點(diǎn)要建立健全水資源用途確定、生態(tài)用水保障、可開(kāi)發(fā)利用水資源用途分類管制、水資源用途變更管制等制度。

水資源；用途管制；特殊性；制度體系構(gòu)建

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》均提出健全自然資源用途管制制度。水資源是自然資源的重要組成，水資源用途管制制度是健全自然資源用途管制制度的應(yīng)有之義。現(xiàn)行水資源用途管制制度較為分散，缺乏系統(tǒng)性，如何進(jìn)一步健全水資源用途管制制度體系亟待研究。

一、水資源用途管制的概念和特征

水資源用途管制是指通過(guò)水資源規(guī)劃、用水總量控制、水功能區(qū)劃、取水許可、水權(quán)交易等環(huán)節(jié)的管理措施，明確水資源用途，管控水資源用途變更，確保按照規(guī)定的用途開(kāi)發(fā)利用水資源，促進(jìn)水資源公平、高效、永續(xù)利用的一系列管理制度。水資源用途管制是一種水資源利用約束機(jī)制，是對(duì)水資源使用權(quán)的進(jìn)一步限制。水資源用途管制可以從以下幾方面進(jìn)行理解。

第一，水資源用途管制的根本目的是促進(jìn)水資源公平、高效、永續(xù)利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)。通過(guò)對(duì)水資源的用途管制，充分協(xié)調(diào)人與自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境等關(guān)系，逐步創(chuàng)造一個(gè)良性、高效的生態(tài)環(huán)境，滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。

第二，水資源用途管制以水資源規(guī)劃為依據(jù)，規(guī)劃以遵循水資源特性為前提。依據(jù)水資源利用規(guī)劃配置水資源，以行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段來(lái)規(guī)范用水行為，引導(dǎo)合理利用水資源，能夠強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控水資源的職能，避免水資源管制中的政府失靈。

第三，通過(guò)對(duì)水資源用途的嚴(yán)格管制，使水資源利用結(jié)構(gòu)與布局得以最優(yōu)化配置，在優(yōu)先保障生活用水的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水得到有效保護(hù)，工業(yè)用水得到有效控制，水資源利用率和產(chǎn)出率逐步得到提高，水資源得以可持續(xù)利用。

第四，水資源用途管制是對(duì)水資源的利用方式、利用程度以及用途變更實(shí)施管制的強(qiáng)制性措施，是由法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)范保障實(shí)施的。

二、我國(guó)水資源用途管制現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

1.水法規(guī)中有關(guān)用途管制的規(guī)定

現(xiàn)有水法律法規(guī)有關(guān)水資源用途管制的規(guī)定散見(jiàn)于水法、水污染防治法、水土保持法、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例中。

根據(jù)水資源管理的過(guò)程，可以對(duì)現(xiàn)有水法律法規(guī)中與用途管制有關(guān)的規(guī)定梳理如下：一是對(duì)開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源提出了總體要求，如水法第4條等。二是在水資源宏觀配置環(huán)節(jié)，確立了五個(gè)層級(jí)的水資源宏觀配置要求，包括全國(guó)水資源綜合規(guī)劃、流域和區(qū)域的綜合規(guī)劃及專業(yè)規(guī)劃、江河水量分配方案、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃、年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃等。三是在水資源開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)，對(duì)水資源用途提出很多要求，如用水順序、綜合利用、水工程規(guī)劃同意書(shū)、取水審批、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、地下水超采限制等制度。四是在水資源使用環(huán)節(jié)，提出了一些宏觀管制要求，如用水總量控制、定額管理、節(jié)約用水、高污染和高耗水用水控制等制度。五是在水資源保護(hù)環(huán)節(jié)，規(guī)定了水功能區(qū)劃、飲用水水源保護(hù)區(qū)、水質(zhì)保護(hù)、水污染防治等制度。六是在水資源載體保護(hù)環(huán)節(jié)，對(duì)河湖水域岸線管理、禁止圍墾、占用補(bǔ)償?shù)忍岢隽斯苤埔蟆?/p>

2.存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)行水法規(guī)中盡管未明確出現(xiàn)“用途管制”表述，但對(duì)水資源用途進(jìn)行管制的理念卻貫穿于整個(gè)水法規(guī)體系?，F(xiàn)行水資源用途管制相關(guān)制度較為分散、宏觀，缺乏系統(tǒng)性、全面性和可操作性。具體來(lái)講，現(xiàn)行水資源用途管制制度存在的主要問(wèn)題如下。

第一，水資源規(guī)劃尚不能有效滿足用途管制需要。水資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是對(duì)生活、生產(chǎn)、生態(tài)等各種不同用途水資源進(jìn)行用途管制的基本依據(jù)（“天花板”）；但是從實(shí)際編制的技術(shù)路線和內(nèi)容來(lái)看，目前的水資源規(guī)劃側(cè)重于通過(guò)工程手段實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡，尚不能有效滿足用途管制的需要。

第二，水資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)管制制度可操作性不強(qiáng)。從水資源用途管制的要求上看，目前水資源開(kāi)發(fā)利用和使用環(huán)節(jié)的一些管制制度還比較宏觀。例如，規(guī)劃水資源論證制度缺乏操作規(guī)定；用水順序制度缺乏明確的抓手，未明確水源的具體用途。

第三，水資源及其載體保護(hù)相關(guān)制度還不夠健全。在水資源保護(hù)方面，現(xiàn)行水資源保護(hù)制度對(duì)生態(tài)用水保障的規(guī)定還比較欠缺；水功能區(qū)管理等規(guī)定還有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。在水資源載體保護(hù)方面，一些制度還不夠健全，如岸線利用缺乏分區(qū)制度，岸線開(kāi)發(fā)利用和水功能區(qū)管理之間的關(guān)系尚不清晰等。

第四，現(xiàn)行水資源用途管制相關(guān)制度過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政手段對(duì)水資源用途的管制，從產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)管理層面對(duì)水資源用途進(jìn)行管制的制度設(shè)計(jì)仍非常欠缺。例如，對(duì)于水資源使用權(quán)確權(quán)登記后如何開(kāi)展用途管制；水權(quán)交易過(guò)程中如何進(jìn)行用途管制；水權(quán)轉(zhuǎn)讓后如何進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，防止買方“囤水”等，現(xiàn)行水法規(guī)尚缺乏明確規(guī)定。

三、加強(qiáng)水資源用途管制的必要性

1.落實(shí)中央決策部署的重要舉措

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求健全自然資源用途管制制度?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求完善自然資源資產(chǎn)用途管制制度，明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源、礦產(chǎn)資源按質(zhì)量分級(jí)、梯級(jí)利用?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院生態(tài)文明體制改革總體方案》要求將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，嚴(yán)禁任意改變用途。近年，各級(jí)水行政主管部門通過(guò)制定水資源規(guī)劃、嚴(yán)格用水總量控制和水功能區(qū)管理、加強(qiáng)水資源論證和取水許可等措施，初步形成了水資源用途管制框架體系。但是水資源用途管制的頂層設(shè)計(jì)還不夠清晰，管理制度尚不健全，管理能力亟待提高，迫切需要加快落實(shí)中央決策部署，加強(qiáng)水資源用途管制。

2.建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手

水資源是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，保障生態(tài)需水是建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)支撐。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價(jià)過(guò)大，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)河道斷流、地下水超采、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。須按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，加強(qiáng)水資源用途管制，嚴(yán)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水總量，倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，確保生態(tài)基本需水，保護(hù)和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境。

3.統(tǒng)籌各行業(yè)用水、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的必然要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，在嚴(yán)格用水總量控制的條件下，各行業(yè)對(duì)水資源各種用途間的競(jìng)爭(zhēng)將日趨激烈。須加強(qiáng)水資源用途管制，統(tǒng)籌考慮各行業(yè)用水需求，保證生活用水，保障糧食生產(chǎn)合理需水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水，充分發(fā)揮水資源的多重功能，以水資源節(jié)約集約利用和可持續(xù)利用，保障糧食安全和供水安全，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康發(fā)展。

4.建立水權(quán)制度的重要基礎(chǔ)

開(kāi)展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，必須加強(qiáng)水資源用途管制，在水資源總量中厘清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水和生態(tài)用水的用途邊界，并在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水中進(jìn)一步厘清生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等不同行業(yè)用水的用途邊界，以此為基礎(chǔ)確認(rèn)取用水戶的水資源使用權(quán)，明確取用水用途。開(kāi)展多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，必須嚴(yán)格管控水資源用途變更，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)和居民生活用水被擠占。

四、土地用途管制制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

土地用途管制起步較早，目前已形成了較為系統(tǒng)的制度體系。在水資源用途管制制度研究中，既要合理借鑒土地的做法，也要看到水資源和土地的特性差異。

1.土地用途管制制度的主要內(nèi)容

土地用途管制制度是指國(guó)家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃劃定土地利用區(qū)，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者必須嚴(yán)格按照國(guó)家確定的用途利用土地，違者將受到嚴(yán)厲處罰的制度。土地用途管制制度是由一系列的具體制度和規(guī)范組成的。

歸納起來(lái)，土地用途管制制度的主要內(nèi)容包括：第一，按用途將土地進(jìn)行分類，作為用途管制的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第4條將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，作為實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)。第二，嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃，作為用途管制的依據(jù)，包括全國(guó)和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃、縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃等。第三，建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批和補(bǔ)償、基本農(nóng)田保護(hù)等制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，有效保護(hù)農(nóng)用地，并對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。第四，通過(guò)建設(shè)用地總量控制、土地利用年度計(jì)劃等制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量。第五，嚴(yán)格建設(shè)用地的具體用途管制，要求建設(shè)單位按照約定或規(guī)定使用土地，嚴(yán)格建設(shè)用地變更用途審批等，確保按照規(guī)定的用途使用土地。第六，確立土地垂直管理體制，健全土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)、國(guó)家土地督察等配套制度，為實(shí)施用途管制提供強(qiáng)有力的措施保障。

2.水資源與土地的特性比較及用途管制的異同分析

水資源和土地既有相同或類似之處，也存在明顯的差別。兩者的相同或類似之處使得水資源用途管制可以借鑒土地用途管制中的部分經(jīng)驗(yàn)；而兩者的差異之處則要求實(shí)行有差別的用途管制方式和措施，并在相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)予以體現(xiàn)。

（1）水資源與土地的共性及可供借鑒的用途管制經(jīng)驗(yàn)

水資源與土地都屬于自然資源，都具有數(shù)量的有限性、分布的不平衡性、質(zhì)量的差異性、資源間的聯(lián)系性等特征，為了實(shí)現(xiàn)資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，都應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行用途管制。這也是生態(tài)文明制度建設(shè)的內(nèi)在要求。

為此，對(duì)于土地用途管制制度的基本經(jīng)驗(yàn)，如明確用途管制制度在我國(guó)土地管理中的核心地位、強(qiáng)調(diào)土地利用規(guī)劃在土地用途管制中的基礎(chǔ)性作用、實(shí)行嚴(yán)格的土地利用總量控制、嚴(yán)格限制土地用途變更、健全土地用途管制的法制保障體系、創(chuàng)新相關(guān)技術(shù)管理手段等，可以在健全水資源用途管制制度時(shí)予以借鑒。

（2）水資源與土地的差異及用途管制的特殊性

也要看到，水資源具有與土地明顯不同的特性，這決定了水資源用途管制與土地用途管制存在很大的差別。在開(kāi)展具體的制度設(shè)計(jì)時(shí)，需要從水資源的特殊性出發(fā)，構(gòu)建符合水資源特性的用途管制制度。

第一，土地用途具有易確定性，可以通過(guò)土地利用總體規(guī)劃明確每一塊土地的用途。但水資源具有流動(dòng)性、多功能性、綜合利用性等特性，水資源用途很難由某個(gè)單一的規(guī)劃進(jìn)行確定，需要依據(jù)“三條紅線”控制指標(biāo)、水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、江河水量分配方案、各行業(yè)水量分配等，從水量、水質(zhì)、水能、水域、水體等多個(gè)角度統(tǒng)籌確定水資源用途。

第二，土地用途具有排他性和唯一性，分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。但水資源具有多功能性、綜合利用性，往往需要同時(shí)統(tǒng)籌考慮供水、發(fā)電、航運(yùn)、漁業(yè)、濕地、生態(tài)、納污等多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生態(tài)環(huán)境用水，充分發(fā)揮水資源的綜合效益。

第三，土地的位置具有固定性，水資源具有流動(dòng)性、區(qū)域關(guān)聯(lián)性，水資源的開(kāi)發(fā)利用和用途管制需要兼顧上下游、左右岸和有關(guān)地區(qū)之間的利益。

第四，土地的數(shù)量具有確定性，水資源數(shù)量具有不確定性，水資源用途管制需要明確用水優(yōu)先序，并實(shí)行水量統(tǒng)一調(diào)度和年度取用水計(jì)劃管理。

第五，水資源具有利害兩重性，水資源的用途要實(shí)現(xiàn)興利和除害相結(jié)合，服從防洪的總體安排。土地的利用不具有此特性。

第六，土地功能的發(fā)揮具有相對(duì)獨(dú)立性，但水資源與作為載體的江河湖泊水域岸線不可分割，水資源開(kāi)發(fā)利用與水利工程的功能不可分割，因此水資源用途管制需要與河湖水域岸線的用途管制以及水利工程的功能發(fā)揮進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

五、水資源用途管制制度建設(shè)的思路和重點(diǎn)

參考土地用途管制的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情水情和水資源的特殊性，擬將水資源用途管制的基本思路表述為以下四方面：一是依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度和水資源相關(guān)規(guī)劃，明確水資源用途，控制水資源開(kāi)發(fā)利用總量；二是優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，嚴(yán)格保護(hù)基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水；三是嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)利用河湖水域岸線空間，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息；四是嚴(yán)格水資源用途變更管制，確保按照確定的用途開(kāi)發(fā)利用和使用水資源。這四個(gè)方面分別表示水資源用途管制的四個(gè)層面：第一層面是水資源用途確定制度，這是用途管制的前提和基礎(chǔ)；第二層面是從生活、生態(tài)、生產(chǎn)“三生”用水角度，明確水資源用途管制的各自側(cè)重點(diǎn)；第三層面是從水和盆的關(guān)系角度，提出對(duì)河湖水域岸線空間的用途管制要求；第四層面是對(duì)取用水戶的要求。

1.依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度和水資源相關(guān)規(guī)劃，明確水資源用途，控制水資源開(kāi)發(fā)利用總量

明確水資源用途和控制水資源開(kāi)發(fā)利用總量是用途管制的前提和基礎(chǔ)。基于水資源的流動(dòng)性、多功能性、綜合利用性、利害兩重性等特性，需要按照各流域和各區(qū)域的水資源和水環(huán)境承載能力，依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度中的“三條紅線”控制指標(biāo)、水資源綜合規(guī)劃、各種專項(xiàng)水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、水量分配方案、水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃等，從水量、水質(zhì)、水能、水域、水體等多個(gè)角度統(tǒng)籌確定水資源的用途，控制可開(kāi)發(fā)利用水資源的總量。水量方面，需要從區(qū)域取用水總量、分類取用水總量（生活、生產(chǎn)、生態(tài)）、分行業(yè)取用水總量（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)）、取用水戶取用水總量等方面確定水資源用途和控制總量；水質(zhì)方面，需要從水功能區(qū)和水功能區(qū)限制納污能力等方面確定水資源用途和控制納污總量；水能方面，需要按照水資源綜合規(guī)劃、水能資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃等確定水資源用途和控制水能開(kāi)發(fā)利用總量；水域方面，需要依據(jù)水域利用規(guī)劃、水功能區(qū)劃等確定水資源用途和控制總量；水體方面，需要按照水生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要確定水資源用途。

基于水資源用途管制的需要，要在現(xiàn)有的水資源規(guī)劃和配置制度基礎(chǔ)上，調(diào)整或增加以下內(nèi)容：一是調(diào)整水資源規(guī)劃編制思路，補(bǔ)充水資源可開(kāi)發(fā)利用總量、分類分行業(yè)用水總量、生態(tài)環(huán)境用水保障等內(nèi)容，以此作為水資源用途管制的依據(jù)；二是調(diào)整水功能區(qū)劃編制思路，除了考慮水質(zhì)要求之外，進(jìn)一步統(tǒng)籌考慮水量、水質(zhì)、水生態(tài)的管理目標(biāo)要求；三是實(shí)行規(guī)劃水資源論證制度，根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力合理確定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的空間均衡理念；四是明確區(qū)域內(nèi)各水源的具體用途；五是水權(quán)確權(quán)過(guò)程中要區(qū)分生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)等用水類型，明確水資源用途，并在相關(guān)權(quán)屬證書(shū)中予以記載。

2.優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水，嚴(yán)格保護(hù)基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水

區(qū)分各種水資源用途，實(shí)行各有側(cè)重的管制，這是水資源用途管制的核心內(nèi)容?；谒Y源的不確定性、多功能性、綜合利用性等特性，需要從居民生活用水、基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水等方面實(shí)行不同的用途管制。

（1）優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水

優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水在用途管制制度里具有優(yōu)先性。優(yōu)先保障城鄉(xiāng)居民生活用水需要從以下幾方面考慮：一是確定飲用水水源、水源地，包括備用水源、備用水源地，既包括水法和水污染防治法中規(guī)定的飲用水水源保護(hù)區(qū)，也包括水功能區(qū)的飲用水水源區(qū)；二是對(duì)飲用水水源和水源地采取嚴(yán)格的保護(hù)措施；三是優(yōu)水優(yōu)用，確保優(yōu)質(zhì)水資源優(yōu)先用于居民生活用水；四是旱情緊急情況下的水量調(diào)度措施等。

（2）嚴(yán)格保護(hù)基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水

保障基本生態(tài)用水和農(nóng)業(yè)用水是水資源用途管制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的基本要求。

保障基本生態(tài)用水需要從以下幾方面綜合考慮：一是生態(tài)流量保障制度，包括確定重要河道斷面的生態(tài)流量、重點(diǎn)湖泊的生態(tài)水位；在調(diào)蓄徑流、調(diào)度水資源、開(kāi)展跨流域調(diào)水時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)流量或生態(tài)水位保障要求，制定水量調(diào)度方案，并按照規(guī)定權(quán)限審批后組織實(shí)施。二是特殊區(qū)域的保障制度，即在江河源頭區(qū)、海水入侵區(qū)、地下水超采區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)或者生態(tài)脆弱區(qū)開(kāi)發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮維系生態(tài)的用水需求，在保障基本生態(tài)用水需求的前提下，合理開(kāi)發(fā)利用水資源，確定水資源用途。三是深層地下水保護(hù)制度，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將深層承壓水作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備水源，除了應(yīng)急飲水外，一般不得開(kāi)采使用。有條件的地區(qū)，對(duì)已經(jīng)開(kāi)采或者應(yīng)急開(kāi)采后，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施進(jìn)行回補(bǔ)。四是生態(tài)補(bǔ)水制度。通過(guò)調(diào)水措施，對(duì)嚴(yán)重缺水影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的江河湖泊、濕地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)、地面沉降區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)水。五是生態(tài)保障監(jiān)測(cè)制度。包括建立水生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)，掌握水生態(tài)系統(tǒng)情況，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，發(fā)現(xiàn)有危及水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止危害行為，并采取相應(yīng)補(bǔ)救措施。六是生態(tài)保障考核制度。逐步建立水生態(tài)保障狀況的監(jiān)督考核機(jī)制。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核，應(yīng)當(dāng)將保障生態(tài)用水需求、水生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完整性納入考核指標(biāo)。

保障基本農(nóng)業(yè)用水的重點(diǎn)是根據(jù)本地實(shí)際情況，在用水總量控制指標(biāo)中合理確定基本農(nóng)業(yè)用水總量。要通過(guò)進(jìn)一步明確灌區(qū)的用水總量指標(biāo)、開(kāi)展灌區(qū)水量分配、對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織水塘水庫(kù)中的水資源使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)等工作，明確農(nóng)戶的灌溉用水權(quán)，確?；巨r(nóng)業(yè)用水。

（3）優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水

優(yōu)化配置生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用水，既包括河道外的取用水，也包括河道內(nèi)的發(fā)電、航運(yùn)、漁業(yè)等用水。要在行業(yè)用水總量指標(biāo)范圍內(nèi)，控制工業(yè)（含服務(wù)業(yè)）企業(yè)取水許可審批總量，缺水地區(qū)要嚴(yán)格限制人造滑雪場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、高檔洗浴場(chǎng)所等高耗水項(xiàng)目發(fā)展。要進(jìn)一步規(guī)范取水許可管理，科學(xué)核定許可水量，發(fā)放取水許可證，明確工業(yè)（含服務(wù)業(yè)）企業(yè)的取水權(quán)。取水許可證中載明的取水用途，不得擅自變更調(diào)整。

3.嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)利用河湖水域岸線空間，有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息

江河湖泊是水資源的重要載體，對(duì)河湖水域岸線空間實(shí)行用途管制是水資源用途管制的應(yīng)有之義。落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“有序?qū)崿F(xiàn)河湖休養(yǎng)生息”的要求，相關(guān)用途管制的核心是嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)利用河湖水域岸線空間。一是嚴(yán)格水功能區(qū)管理，確立水功能區(qū)影響論證制度，進(jìn)行水資源開(kāi)發(fā)利用、廢污水排放、航運(yùn)、旅游以及河道管理范圍內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)等可能對(duì)水功能區(qū)有影響的涉水活動(dòng)，有關(guān)單位在提交的取水許可申請(qǐng)、入河排污口設(shè)置申請(qǐng)等行政審批申請(qǐng)文件中，應(yīng)當(dāng)就涉水活動(dòng)對(duì)水功能區(qū)水質(zhì)、水量、水生態(tài)的影響進(jìn)行論證，并提出預(yù)防、減緩、治理、補(bǔ)償?shù)却胧?。二是?shí)行岸線分區(qū)管理制度，綜合考慮水資源規(guī)劃、水功能區(qū)劃、采砂管理規(guī)劃、岸線利用管理規(guī)劃等，將岸線劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、開(kāi)發(fā)利用區(qū)，嚴(yán)格分區(qū)管理。三是健全禁止河湖圍墾制度，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用水域，防止現(xiàn)有水域面積衰減。四是建立占用水域補(bǔ)償制度。建設(shè)項(xiàng)目確需占用水域的，應(yīng)按照消除對(duì)水域功能的不利影響、等效替代的原則，實(shí)行占用補(bǔ)償。探索建設(shè)項(xiàng)目占用水域的補(bǔ)償方式，制定相應(yīng)的補(bǔ)償管理辦法。要把占用水域補(bǔ)償措施作為河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)方案審查的重要內(nèi)容，與建設(shè)項(xiàng)目同步實(shí)施。

4.嚴(yán)格水資源用途變更管制，確保按照確定的用途開(kāi)發(fā)利用和使用水資源

對(duì)水資源用途變更實(shí)行嚴(yán)格管制，是確保水資源能夠按照確定的用途進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用和使用的重要措施。一是明確禁止用途變更的情形。禁止基本生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)等生產(chǎn)用途，禁止農(nóng)業(yè)灌溉基本水量轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途。禁止嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)居民生活用水安全的水資源用途變更，以及可能對(duì)第三者或者社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害且沒(méi)有采取有效補(bǔ)救措施的水資源用途變更。二是嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整中的水資源用途變更。規(guī)劃調(diào)整涉及水資源用途變更的，應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行規(guī)劃水資源論證，確保水資源用途管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是嚴(yán)格水權(quán)交易中的水資源用途變更。取用水戶因水權(quán)交易需要變更水資源用途的，審批機(jī)關(guān)在辦理取水權(quán)變更手續(xù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)用途變更進(jìn)行嚴(yán)格審核，綜合考慮用途變更可能對(duì)水資源供需平衡、生態(tài)與環(huán)境、社會(huì)公共利益、利害關(guān)系人的利益帶來(lái)的影響，涉及社會(huì)公共利益和可能對(duì)第三方造成重大影響需要聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告并舉行聽(tīng)證，防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)或居民生活用水被擠占。

六、健全水資源用途管制制度的對(duì)策建議

2016年7月水利部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了加強(qiáng)水資源用途管制工作的重要性和緊迫性、總體要求、主要任務(wù)和保障措施，是今后一個(gè)時(shí)期水資源用途管制工作的重要指導(dǎo)性文件。在落實(shí)該指導(dǎo)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步探索和積極推進(jìn)相關(guān)法規(guī)建設(shè)和能力建設(shè)，逐步建立健全水資源用途管制制度體系。

一是積極開(kāi)展水資源用途管制工作試點(diǎn)。推動(dòng)、引導(dǎo)水權(quán)試點(diǎn)地區(qū)和一些水資源管理基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)率先開(kāi)展用途管制制度建設(shè)試點(diǎn)，抓準(zhǔn)水資源用途管制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題，為建立健全水資源用途管制制度提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐。

二是積極推進(jìn)水資源用途管制相關(guān)法規(guī)建設(shè)。一方面，在目前推動(dòng)制定的地下水管理?xiàng)l例、水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法等水法規(guī)中，從地下水管理和保護(hù)、水功能區(qū)監(jiān)督管理等各自層面規(guī)定水資源用途管制的內(nèi)容；另一方面，要適時(shí)啟動(dòng)《水法》修訂研究，從法律層面上構(gòu)建系統(tǒng)的水資源用途管制制度。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化能力建設(shè)。一方面，抓緊完善水資源監(jiān)測(cè)、用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)制度，建立取、用、供、排水計(jì)量設(shè)施，建立現(xiàn)代化水資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；另一方面，建設(shè)和完善水利信息采集、傳輸網(wǎng)絡(luò)及綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，加快水利信息化綜合體系建設(shè)，為水資源用途管制工作奠定良好的技術(shù)基礎(chǔ)。 ■

[1]李晶，王曉娟，陳金木.完善水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)法制保障探討[J].中國(guó)水利，2015（5）.

[2]馬家昱，段強(qiáng).論資源用途管制法律制度[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（2）.

[3]許敬，胡繼連.水資源用途管制制度研究[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（1）.

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責(zé)任編輯 韋鳳年

Study on building institutional system of use regulation for water resources in China//

Chen Jinmu,Wang Yifei,

Wang Xiaojuan

Although the concept of use regulation runs throughour the current water rules and laws,it is comparatively dispersed,macroscopic and lacking of systematicness,comprehensiveness and maneuverability.Current situation and problems of use regulation for water resources in China are analyzed.On the basis of experience of land use regulation institutional system,countermeasures are proposed:building institutional system of use confirmation,ecological water utilization security,object classification regulation,use variation regulation.

water resources;use regulation;particularity;building institutional system

TV213.4

：A文章編號(hào)：1000-1123（2017）01-0023-05

2016－08－15

陳金木，副處長(zhǎng)，研究員。