“十三五”水利發(fā)展方向、布局與重點(diǎn)研究

楊曉茹，李原園，黃火鍵，康立蕓

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

“十三五”水利發(fā)展方向、布局與重點(diǎn)研究

楊曉茹，李原園，黃火鍵，康立蕓

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

為切實(shí)做好水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制工作，提高水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制的科學(xué)性和針對(duì)性，在深入研究水利改革發(fā)展面臨的新形勢(shì)和新要求基礎(chǔ)上，分析水利改革發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，提出“十三五”水利改革發(fā)展方向、布局和重點(diǎn)，為全國(guó)水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制提供了技術(shù)支撐。

水利發(fā)展；形勢(shì)；布局；重點(diǎn)

“十三五”時(shí)期是決勝全面建成小康社會(huì)的五年，是全黨全社會(huì)加快推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵五年，是全面深化改革要取得決定性成果的五年，也是有效破解新老水問(wèn)題、根本扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)滯后局面、構(gòu)建國(guó)家水安全保障體系、加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新的形勢(shì)和要求，如何全面提升水利保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，需要從分析水利發(fā)展面臨的內(nèi)、外部形勢(shì)著手，提出“十三五”水利發(fā)展方向、布局與重點(diǎn)。

一、水利發(fā)展面臨的形勢(shì)

“十三五”時(shí)期水利發(fā)展面臨的形勢(shì)與以往相比發(fā)生了很大變化。從外部因素分析，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)；二是發(fā)展過(guò)程的“綠色化”，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》等一系列文件明確提出，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程；三是全面深化改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，目前正處于克難攻堅(jiān)、爬坡過(guò)坎的關(guān)鍵期，轉(zhuǎn)型的陣痛和成長(zhǎng)的煩惱交織疊加。從水利內(nèi)部因素分析，其自身發(fā)展的內(nèi)在需求也更加迫切，表現(xiàn)在水資源與土地、能源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等之間的關(guān)聯(lián)性不斷增強(qiáng)；在水資源時(shí)空分布不均、水旱災(zāi)害頻發(fā)等老問(wèn)題仍未根本解決的同時(shí)，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問(wèn)題更加凸顯，新老水問(wèn)題相互交織，不同水問(wèn)題相互作用趨于復(fù)雜，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

1.外部形勢(shì)變化，對(duì)水利發(fā)展提出了新的要求

一是全面建成小康社會(huì)，對(duì)進(jìn)一步提高水利保障能力和公共服務(wù)水平提出了新挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，迫切需要加快推進(jìn)水利現(xiàn)代化建設(shè)，需要以高標(biāo)準(zhǔn)提供安全保障，高質(zhì)量建設(shè)水利工程，高要求實(shí)現(xiàn)良性水生態(tài)，高效益提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，高科技提升發(fā)展能力，全方位發(fā)展帶動(dòng)民生改善。新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模水利建設(shè)，為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展和民生改善作出了重大貢獻(xiàn)，但在保障城鄉(xiāng)供水安全、防洪安全、糧食安全、生態(tài)安全等方面仍存在不少薄弱環(huán)節(jié)，須著力解決好水利發(fā)展中不協(xié)調(diào)、不平衡、不可持續(xù)的問(wèn)題，加快推進(jìn)水利公共服務(wù)均等化，全面提高水利支撐和保障能力。

二是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)，樹(shù)立新的發(fā)展理念，對(duì)水利發(fā)展方式提出了新要求。黨的十八屆五中全會(huì)提出了全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求，闡述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，同時(shí)提出了50多項(xiàng)重大戰(zhàn)略、工程、計(jì)劃、制度、行動(dòng)。實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平，加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，亟待加快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，更加精準(zhǔn)有力地發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資拉動(dòng)作用及對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的先行引導(dǎo)作用，全面提升水利保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力?！笆濉睍r(shí)期，水利發(fā)展必須有新理念、新思路、新舉措，凸顯民生性、生態(tài)性、市場(chǎng)性、科技性。

三是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，要求加強(qiáng)水利發(fā)展加強(qiáng)約束和支撐作用。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的核心組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)中具有重要地位，黨的十八屆三中全會(huì)將水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水價(jià)改革、水權(quán)交易等納入生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水生態(tài)的影響與日俱增，水生態(tài)問(wèn)題逐漸從局部向全局演變，日益成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。一些地區(qū)水生態(tài)涵養(yǎng)空間和能力退化，河湖水沙循環(huán)條件變化顯著，水資源環(huán)境承載能力接近上限，水體污染、河道斷流、湖泊萎縮、生態(tài)退化等問(wèn)題日益凸顯，迫切要求不斷提升水利的管理職能，加快水利自身的綠色化轉(zhuǎn)變。

四是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)深化水利改革提出了新的要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，明確到2020年要在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，強(qiáng)調(diào)要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整和社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制，深化水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革，強(qiáng)化依法治水管水，構(gòu)建充滿活力、富有效率、創(chuàng)新引領(lǐng)、法治保障的水利體制機(jī)制，推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

五是全球氣候變化和人類活動(dòng)影響加劇，水資源基礎(chǔ)條件有可能朝著不利的方向演變。近年我國(guó)極端氣候現(xiàn)象增多，洪澇干旱等自然災(zāi)害出現(xiàn)的頻率與強(qiáng)度明顯上升，進(jìn)一步加劇了我國(guó)水問(wèn)題的嚴(yán)重性，且隨著全球氣候變化影響加劇，水資源時(shí)空分布不均更加突出。同時(shí)，一些地方工業(yè)污染水源重大事件時(shí)有發(fā)生，水資源安全風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。因此，迫切需要增強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施體系對(duì)氣候變化影響的適應(yīng)性，提高復(fù)雜條件下防洪抗旱減災(zāi)能力，加強(qiáng)水資源安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，最大限度降低水安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。

2.新老水問(wèn)題交織，對(duì)水利發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家自產(chǎn)業(yè)革命以來(lái)工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展超過(guò)100年甚至接近200年，水利發(fā)展大致可以分為4個(gè)階段：在低收入階段，水利面臨的問(wèn)題主要是防洪減災(zāi)；在中下收入階段，主要通過(guò)水資源綜合利用改善生活生產(chǎn)條件；在中上收入階段，隨著資源環(huán)境壓力加大，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)水資源節(jié)約與水環(huán)境治理；在高收入階段，人們對(duì)生存環(huán)境提出了更高要求，強(qiáng)調(diào)低影響開(kāi)發(fā)、水生態(tài)修復(fù)、河流再自然化。預(yù)計(jì)2020年我國(guó)人均GDP將達(dá)到1.2萬(wàn)美元，進(jìn)入中上收入階段，對(duì)照發(fā)達(dá)國(guó)家水利發(fā)展歷程來(lái)看，“十三五”時(shí)期我國(guó)水利發(fā)展處于第三階段。但是我國(guó)區(qū)域差異大、發(fā)展歷程短，既有發(fā)達(dá)國(guó)家第一、二階段已解決的防洪、灌溉、供水問(wèn)題，也面臨著第三階段才出現(xiàn)的水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，新老水問(wèn)題相互交織，給水利發(fā)展賦予了全新的內(nèi)涵，也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一是洪澇干旱災(zāi)害仍是心腹之患。通過(guò)建設(shè)長(zhǎng)江三峽等一大批重大骨干工程，我國(guó)防洪形勢(shì)有所改善，但受極端天氣事件影響，近年來(lái)水旱災(zāi)害呈多發(fā)頻發(fā)重發(fā)趨勢(shì)，每年有數(shù)千萬(wàn)人口受到影響，造成嚴(yán)重?fù)p失。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，人口財(cái)富日益聚集，洪澇干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)加大，防汛抗旱仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

二是水短缺矛盾加劇。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水資源供需矛盾日益突出，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源水環(huán)境承載能力不協(xié)調(diào)，用水結(jié)構(gòu)不合理，水資源總體利用效率和效益不高。全國(guó)21個(gè)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和18個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)區(qū)和城市群中，有11個(gè)位于資源性缺水地區(qū)，許多中小城鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定可靠的水源保障。華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期依靠超采地下水，地下水超采面積達(dá)12萬(wàn)km2；西北地區(qū)生態(tài)用水被嚴(yán)重?cái)D占，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重退化；西南地區(qū)工程性缺水問(wèn)題突出，人均供水能力僅為全國(guó)平均水平的2/3；東部發(fā)達(dá)地區(qū)和南方水網(wǎng)地區(qū)水污染嚴(yán)重，水質(zhì)性缺水問(wèn)題十分普遍。今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)用水需求還將增長(zhǎng)，水資源供需矛盾愈加突出，保障供水安全的壓力越來(lái)越大。

三是水污染問(wèn)題突出。全國(guó)廢污水排放量居高不下，不少河湖污染物入河量超過(guò)其納污能力。監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的河道、湖泊和地下水水質(zhì)，其中有33%河道長(zhǎng)度、55%湖泊面積、61%平原區(qū)淺層地下水水質(zhì)劣于Ⅲ類，海河、淮河、滇池等河湖水質(zhì)尤為差。一些地方重大水污染事件頻繁發(fā)生，農(nóng)業(yè)面源污染加重，水質(zhì)存在安全隱患?？傮w上看，水污染從城市向農(nóng)村、從局部向全河、從地表向地下、從陸地向海洋擴(kuò)散的威脅正在加劇。

四是水生態(tài)退化嚴(yán)重。海河、黃河、遼河及西北內(nèi)陸流域大部分地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用已接近甚至超出水資源承載能力，導(dǎo)致河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化，河湖生態(tài)功能明顯下降，生物多樣性受到嚴(yán)重影響。全國(guó)地下水超采區(qū)面積近30萬(wàn)km2，引發(fā)植被退化、地面沉降、海水入侵等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。開(kāi)發(fā)建設(shè)水土流失、南方石漠化等問(wèn)題突出，黃河上游、長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)、東北黑土地等地區(qū)的水土保持任務(wù)仍然十分艱巨。

二、“十三五”水利發(fā)展特征與方向

1.“十三五”水利發(fā)展特征

“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期向好基本面沒(méi)有改變，但同時(shí)，發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題仍然突出；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡；資源約束趨緊，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)尚未得到根本扭轉(zhuǎn)；基本公共服務(wù)供給不足，收入差距較大，人口老齡化加快，消除貧困任務(wù)艱巨，需要在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)動(dòng)力、化解矛盾、補(bǔ)齊短板上取得突破性進(jìn)展。水利作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要支撐，是兩個(gè)百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)保障，“十三五”時(shí)期水利仍處于補(bǔ)短板、破瓶頸、增后勁、上水平的發(fā)展階段，為體現(xiàn)治水管水的先進(jìn)性、創(chuàng)新發(fā)展的可持續(xù)性、規(guī)劃布局的協(xié)調(diào)性、水事服務(wù)的公平性、目標(biāo)指標(biāo)的可達(dá)性等特征，必須堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，才能推動(dòng)水利發(fā)展再上新臺(tái)階。

一是在創(chuàng)新發(fā)展方面，全面推進(jìn)治水思路理念創(chuàng)新、治水方式方法創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，加快構(gòu)建有利于提高水資源配置效率、水利發(fā)展質(zhì)量和效益的機(jī)制，構(gòu)建有利于充分調(diào)動(dòng)各方面治水興水積極性的機(jī)制，以機(jī)制的落地推動(dòng)發(fā)展理念的落實(shí)。二是在協(xié)調(diào)發(fā)展方面，緊緊圍繞“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)三大戰(zhàn)略和“四大板塊”協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動(dòng)以及圍繞精準(zhǔn)扶貧要求，著力提高水資源要素與其他經(jīng)濟(jì)要素的適配性、水利發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。三是在綠色發(fā)展方面，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，以水定產(chǎn)、以水定城，充分發(fā)揮水資源管理紅線的剛性約束作用，以用水方式轉(zhuǎn)變倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，著力提升河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四是在開(kāi)放發(fā)展方面，堅(jiān)持互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，深化雙邊多邊務(wù)實(shí)合作，積極發(fā)揮我國(guó)在國(guó)際涉水事務(wù)中的建設(shè)性作用，維護(hù)好我國(guó)水資源權(quán)益和國(guó)家水安全。五是在共享發(fā)展方面，圍繞協(xié)調(diào)發(fā)展補(bǔ)短板，加快解決直接關(guān)系民生的水利問(wèn)題，聚焦中西部貧困地區(qū)，補(bǔ)強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)，破除水利瓶頸制約。

2.“十三五”水利發(fā)展方向

黨的十八屆五中全會(huì)全面分析了國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，研究了“十三五”時(shí)期我國(guó)發(fā)展的一系列重大問(wèn)題，提出“十三五”時(shí)期十大重點(diǎn)任務(wù)為：保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐、改革體制機(jī)制、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、保障和改善民生、推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)。圍繞這十大任務(wù)，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，水利發(fā)展方向應(yīng)從以下幾方面把握：

一是在水利宏觀布局方面，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度，生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。

二是在水資源管理方面，要著力落實(shí)水資源消耗和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加快推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，積極開(kāi)展水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，大幅度降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。

三是在水生態(tài)文明建設(shè)方面，要全面推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，著力落實(shí)水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地面積，強(qiáng)化水污染綜合防治，加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)、水土流失防治、地下水保護(hù)。

四是在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要強(qiáng)化完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，研究一批對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整全局帶動(dòng)性強(qiáng)的重大工程，對(duì)推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、改善民生作用顯著的重大項(xiàng)目，對(duì)解決突出矛盾、增進(jìn)公平效率有力有效的重大政策，為補(bǔ)短板、增后勁、促均衡、上水平提供支撐。

五是在水利改革創(chuàng)新方面，要強(qiáng)調(diào)完善最嚴(yán)格水資源管理制度，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，積極開(kāi)展排污權(quán)、水權(quán)交易試點(diǎn)。

六是在依法治水管水興水方面，要更加重視依法治水、科技興水、創(chuàng)新水行政執(zhí)法體制，完善水法規(guī)體系；要更加重視水資源管理，加強(qiáng)河湖空間用途管制，加強(qiáng)源頭控制和隱患排查化解，建立健全應(yīng)急信息共享和快速處置機(jī)制，完善水資源監(jiān)測(cè)、用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)等管理制度，開(kāi)展水法治宣傳教育。

七是在加強(qiáng)水安全風(fēng)險(xiǎn)防范方面，要健全水資源安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)水資源安全風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)測(cè)預(yù)警，建立水資源安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制。完善防汛抗旱防臺(tái)風(fēng)預(yù)案體系、應(yīng)急機(jī)制和督察制度，規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和群體個(gè)體行為，切實(shí)把防汛抗旱減災(zāi)全面納入法治化軌道。實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

八是在扶貧方面，要大力推進(jìn)水利扶貧攻堅(jiān)。加強(qiáng)貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在集中連片特困地區(qū)，規(guī)劃實(shí)施一批重點(diǎn)水利骨干工程，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題；瞄準(zhǔn)貧困村、貧困戶水利需求，按照“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求，選擇一批解決貧困地區(qū)脫貧致富的水利建設(shè)項(xiàng)目，加大政策扶持力度，解決貧困地區(qū)通水、通電、灌溉、防洪、生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題，確保貧困群眾小康路上“不掉隊(duì)”。

三、“十三五”水利發(fā)展布局

1.對(duì)“十三五”水利發(fā)展布局的要求

水利發(fā)展規(guī)劃一般以流域規(guī)劃為基礎(chǔ)，并結(jié)合時(shí)代特征按照區(qū)域提出規(guī)劃布局。水利發(fā)展“十五”規(guī)劃是根據(jù)我國(guó)自然特點(diǎn)和東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以長(zhǎng)江、黃河等七大江河流域?yàn)橹攸c(diǎn)，結(jié)合東北、黃淮海平原、長(zhǎng)江中下游地區(qū)和東南沿海四個(gè)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行水利發(fā)展布局；“十一五”規(guī)劃以推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，按照華北、東北、華中、西南、西北、東部沿海地區(qū)六大板塊進(jìn)行布局；“十二五”規(guī)劃按照國(guó)家實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略部署，結(jié)合流域和區(qū)域?qū)嶋H，按照東、中、西、東北四大片區(qū)和七大流域布局?！笆濉睍r(shí)期，國(guó)家將更加重視對(duì)國(guó)土空間的管控，2011年國(guó)務(wù)院印發(fā)了國(guó)家《主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，未來(lái)一個(gè)時(shí)期將進(jìn)一步加快主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。因此，將更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面積極培育新的增長(zhǎng)帶，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展；另一方面進(jìn)一步拓展區(qū)域發(fā)展新空間，實(shí)施東中西部及東北“四大板塊”戰(zhàn)略與“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略相結(jié)合的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，最終形成“四大板塊”和“三個(gè)支撐帶”即“4+3”的戰(zhàn)略大布局。同時(shí)，“十三五”時(shí)期是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝階段，這意味著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略將是“十三五”期間工作的重中之重。

2.“十三五”水利發(fā)展布局要點(diǎn)

一是突出水的流動(dòng)性屬性，按七大流域進(jìn)行布局，提出七大流域水利特點(diǎn)以及流域發(fā)展的思路與重點(diǎn)。二是強(qiáng)化三大戰(zhàn)略支撐，按國(guó)家制定的“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行布局。三是按照主體功能區(qū)規(guī)劃，突出區(qū)域功能，提出優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū)布局，并結(jié)合京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或總體方案適當(dāng)細(xì)化分區(qū)。四是著力推進(jìn)水利脫貧攻堅(jiān)，對(duì)十四個(gè)集中連片特困地區(qū)和四省藏區(qū)、南疆片區(qū)、西藏自治區(qū)進(jìn)行水利重點(diǎn)布局，解決區(qū)域性脫貧解困面臨的水利問(wèn)題。

四、“十三五”水利發(fā)展重點(diǎn)

1.全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

“十三五”時(shí)期要按照節(jié)水優(yōu)先的方針把節(jié)水作為重中之重來(lái)抓，從節(jié)水行動(dòng)、制度和激勵(lì)機(jī)制三方面全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。節(jié)水行動(dòng)方面，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)作為主攻方向?qū)嵤┲卮筠r(nóng)業(yè)節(jié)水行動(dòng)，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活節(jié)水。節(jié)水制度方面，通過(guò)完善用水總量控制指標(biāo)體系、節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、節(jié)水政績(jī)考核等措施，形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。節(jié)水激勵(lì)機(jī)制方面，通過(guò)合理制定水價(jià)、完善財(cái)稅優(yōu)惠政策、推行合同節(jié)水管理等，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水。

2.加速推進(jìn)重大水利工程，助力穩(wěn)增長(zhǎng)

“十三五”時(shí)期，我國(guó)將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，對(duì)水資源支撐保障能力提出了更高要求，但水利設(shè)施薄弱仍是明顯掣肘。一方面防洪減災(zāi)體系仍不完善，需進(jìn)一步加強(qiáng)防洪骨干工程建設(shè)，另一方面水資源時(shí)空分布不均，調(diào)控能力仍顯不足，迫切需要進(jìn)一步完善水資源配置格局。因此，在繼續(xù)抓好中小型水利設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，集中力量有序推進(jìn)一批全局性、戰(zhàn)略性節(jié)水供水重大水利工程，特別是在中西部嚴(yán)重缺水地區(qū)建設(shè)一批重大引調(diào)水和飲水安全工程、大型水庫(kù)和節(jié)水灌溉骨干渠網(wǎng)非常必要。這對(duì)夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食安全，提高水資源利用效率、改善水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)集中連片特困地區(qū)脫貧、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，將起到積極作用。同時(shí)，也可以增加有效投資需求，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更加精準(zhǔn)有力地發(fā)揮水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資拉動(dòng)作用及對(duì)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的先行引導(dǎo)作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，提高現(xiàn)代化水平

“十三五”時(shí)期要系統(tǒng)研究水利發(fā)展中亟待解決的水旱災(zāi)害、水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問(wèn)題，尋求有效的治理之策，努力在提高水利發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性上有新突破，在保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中有新舉措，在改善和保障民生上有新發(fā)展，在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中有新貢獻(xiàn)?！笆濉逼陂g迫切需要增強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施體系對(duì)氣候變化影響的適應(yīng)性，提高復(fù)雜條件下防洪抗旱減災(zāi)能力，加強(qiáng)水資源安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，最大限度降低水安全風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，進(jìn)一步提高現(xiàn)代化水平。

4.大力推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)

經(jīng)過(guò)“十一五”以來(lái)逐步開(kāi)展的大規(guī)模生態(tài)環(huán)境投資建設(shè)，“十三五”時(shí)期，環(huán)境保護(hù)綜合效益將逐步顯現(xiàn)，主要資源環(huán)境指標(biāo)變化明顯向好，人居環(huán)境質(zhì)量普遍提升，生態(tài)盈余存量增加顯著，但總體上仍處于環(huán)境破壞與保護(hù)、污染與治理相持時(shí)期。黨和國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，習(xí)近平總書(shū)記先后60次就加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)作出重要批示，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的文件，生態(tài)文明建設(shè)的概念內(nèi)涵、政策制度等內(nèi)容不斷豐富完善。水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的核心組成部分，“十三五”期間，要在水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新，把水生態(tài)文明建設(shè)作為水利工作的重要內(nèi)容，強(qiáng)化水資源保護(hù)，健全水生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，著力緩解水資源水環(huán)境約束趨緊的矛盾，確保水生態(tài)文明建設(shè)取得實(shí)在成效。

5.切實(shí)加大水利扶貧攻堅(jiān)力度，全面建成小康社會(huì)

“十三五”期間要擴(kuò)大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋面，加強(qiáng)直接惠及民生的農(nóng)村水利工程建設(shè)，因地制宜解決飲水、灌溉、防洪、用電、生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)水利保障能力，著力擴(kuò)大和增強(qiáng)水利的服務(wù)范圍、服務(wù)功能和保障水平，保障飲水安全、糧食安全，改善農(nóng)村地區(qū)生活生產(chǎn)條件和人居環(huán)境。讓水利發(fā)展成果惠及全體人民，水利投入更多向貧困地區(qū)、中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，改善貧困群眾生活和生產(chǎn)條件，為促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧脫貧、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供水利保障，為全體人民共同邁入全面小康社會(huì)作出水利貢獻(xiàn)。

6.把深化改革擺在突出位置，推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化

“十三五”時(shí)期是改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的重要階段，通過(guò)全面深化改革，將著力解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題，不斷推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷推進(jìn)依法治國(guó)。因此，“十三五”要把深化水利改革擺在突出位置，用改革的思路和辦法創(chuàng)新河湖管理、水資源管理、工程管理體制機(jī)制。在河湖管理方面，要全面推行“河長(zhǎng)制”，強(qiáng)化地方政府在水域岸線管理、水資源保護(hù)、水污染防治等方面的責(zé)任。在水資源管理方面，按照中央的要求完成水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，從水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)和水資源確權(quán)兩方面開(kāi)展工作，著力解決權(quán)屬不清、監(jiān)管不力的問(wèn)題。在工程管理方面，主要考慮積極推進(jìn)水利工程管養(yǎng)分離，深化小型水利工程管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，明確工程所有權(quán)和使用權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)工程良性運(yùn)行。 ■

責(zé)任編輯 董明銳

Study on water development goal and layout of 13th Five-Year Plan

//Yang Xiaoru,Li Yuanyuan,Huang Huojian,

Kang Liyun

Challenges faced by water development and reform have been evaluated during the preparation of 13th Five-Year Plan.In-depth analysis has been conducted to new requirements for water development reform in the new age. Water development goal and layout of 13th Five-Year Plan and key research contents are proposed,so as to provide technical based for planning.

water development;situation;layout;key point

TV212

：B文章編號(hào)：1000-1123（2017）01-0011-04

2016－12－28

楊曉茹，高級(jí)工程師。

注：本文所屬課題為全國(guó)水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃重大研究重點(diǎn)專題之一。