河北鄉(xiāng)村治理中的基層協(xié)商民主制度化研究

楊東曙

摘 要：鄉(xiāng)村協(xié)商民主就是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，利益攸關(guān)方的村民通過(guò)平等的對(duì)話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以合法性的過(guò)程。河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主獲得了快速的發(fā)展，探索出了月協(xié)商制度和搭建三個(gè)平臺(tái)等形式。公共問(wèn)題意識(shí)不足、組織化程度不高等因素阻礙了河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展，因此，發(fā)展鄉(xiāng)村組織和培育協(xié)商文化是解決該問(wèn)題的必由之路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村協(xié)商民主;月協(xié)商制度;協(xié)商民主文化

中圖分類(lèi)號(hào)：D628 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）12-0071-02

20世紀(jì)90年代，協(xié)商民主理論成為西方學(xué)術(shù)界關(guān)注的新領(lǐng)域。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)參與討論和協(xié)商主體的平等性，以及不同利益主體對(duì)共識(shí)的追求，這使得很多西方學(xué)者將協(xié)商民主視為選舉民主的補(bǔ)充，更有甚者認(rèn)為協(xié)商民主最終會(huì)替代選舉民主。正如達(dá)爾所言，“協(xié)商民主的目的是達(dá)成共識(shí)，各種利益在博弈中取得最大公約數(shù)，是一個(gè)利益相互妥協(xié)的過(guò)程”[1]1。這種古典式的公民參與和協(xié)商在公共領(lǐng)域中得到充分體現(xiàn)，有效克服了選舉民主的不足。事實(shí)上，早在古希臘的雅典就已出現(xiàn)了協(xié)商民主制度。應(yīng)該說(shuō)，協(xié)商民主作為民主的一種范式得到了復(fù)興。

雖然協(xié)商民主理論興起于西方，但是協(xié)商民主在中國(guó)早已得到了廣泛的實(shí)踐。黨的十八大報(bào)告中明確提出，社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容提出來(lái)[2]22。農(nóng)村是探索協(xié)商民主發(fā)展的基礎(chǔ)，如何充分保障農(nóng)民的參與權(quán)，如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民有序地參與協(xié)商民主，如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主制度化，是我們首先必須考慮的問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)村協(xié)商民主的含義

簡(jiǎn)單地說(shuō)，鄉(xiāng)村協(xié)商民主就是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，利益攸關(guān)方的村民通過(guò)平等的對(duì)話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以合法性的過(guò)程。在協(xié)商民主框架下，村民之間、村民與政府之間、村與村之間的協(xié)商地位是平等的。

鄉(xiāng)村協(xié)商民主最早的實(shí)踐形式是浙江溫嶺的民主懇談，隨后在我國(guó)中西部地區(qū)，協(xié)商民主得到了廣泛的發(fā)展。在河北地區(qū)，鄉(xiāng)村協(xié)商民主呈現(xiàn)了多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，主要包括咨詢會(huì)、議事會(huì)、談心會(huì)等多種協(xié)商形式。正如馬克思對(duì)民主給予的高度評(píng)價(jià)：“民主制是一切形式的國(guó)家制度的已經(jīng)解開(kāi)的謎。在這里，國(guó)家制度不僅自在地，不僅就其本質(zhì)來(lái)說(shuō)，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性來(lái)說(shuō)，也在不斷地被引回到自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并被設(shè)定為人民自己的作品?！盵3]39-40作為民主形式的協(xié)商民主同樣是人民的作品，鄉(xiāng)村協(xié)商民主是村民在實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利過(guò)程中不斷探索出來(lái)的。

二、河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主

（一）鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的探索

由于中國(guó)地區(qū)之間發(fā)展不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡會(huì)在一定程度上制約政治發(fā)展。例如，江浙地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平相對(duì)較高，公民組織發(fā)展迅速，這些因素使得公民政治參與得以有效進(jìn)行。不可否認(rèn)的是，在一些貧困地區(qū)，村民的參與意識(shí)和參與能力也較高，但是從整個(gè)民主運(yùn)行環(huán)節(jié)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)民主參與起到了更為基礎(chǔ)性的作用。

在河北，協(xié)商民主形式是隨著河北社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷豐富起來(lái)的。與江浙地區(qū)相比，河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于中速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，河北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)村大量的青壯年流入城市，或者外出到北上廣等大城市打工，農(nóng)村空心化比較嚴(yán)重。這些現(xiàn)狀導(dǎo)致河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主的發(fā)展依然處于一種探索的狀態(tài)，但是在黨的十八大之后，河北鄉(xiāng)村協(xié)商民主獲得了快速的發(fā)展，探索出了許多形式。比較典型的鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理形式主要有以下兩種。

1.月協(xié)商制度

月協(xié)商制度是河北基層協(xié)商民主的一種形式，主要通過(guò)月協(xié)商座談會(huì)形式開(kāi)展，每個(gè)月舉行一次。大名縣和寧晉縣在探索月協(xié)商制度上取得了有益成果。大名縣和寧晉縣政協(xié)為了進(jìn)一步發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商民主中的作用，搭建了政協(xié)委員常態(tài)化履職平臺(tái)，建立了月協(xié)商制度。特別是大名縣政協(xié)正式出臺(tái)了《關(guān)于建立月協(xié)商座談會(huì)制度的意見(jiàn)》，這是大名縣政協(xié)拓展人民政協(xié)協(xié)商民主形式、增加協(xié)商深度、提高協(xié)商成效的有益探索。

一般來(lái)說(shuō)，月協(xié)商制度主要是每月上旬，以專(zhuān)題協(xié)商座談會(huì)的形式，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商，每次就一個(gè)專(zhuān)題達(dá)成共識(shí)，最終形成科學(xué)決策。月協(xié)商制度在河北各縣得到了很好的發(fā)展，并且月協(xié)商制度已經(jīng)擴(kuò)展到鄉(xiāng)村一級(jí)。月協(xié)商制度類(lèi)似于農(nóng)村一事一議制度，同樣是圍繞農(nóng)村治理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題展開(kāi)的，“作為農(nóng)村基層社會(huì)的一種民主實(shí)踐形式，一事一議制度也是一種農(nóng)村基層民主決策和民主治理的形式，它主要采用協(xié)商、討論、對(duì)話的方式來(lái)決定農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，‘注重的是討論而不是投票。”[4]二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是協(xié)商的議題，月協(xié)商制度的議題主要是農(nóng)村中重要經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題，是農(nóng)民當(dāng)前關(guān)注的主要問(wèn)題;二是協(xié)商的主體，月協(xié)商制度是基層政協(xié)探索出來(lái)的協(xié)商形式，在向農(nóng)村開(kāi)展過(guò)程中縣級(jí)政協(xié)及政協(xié)委員發(fā)揮著帶頭作用。

2.搭建三個(gè)平臺(tái)

隆化縣政協(xié)為了更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主功能，充分搭建獻(xiàn)諍言、出良策的三個(gè)平臺(tái)，為全縣改革發(fā)展穩(wěn)定獻(xiàn)計(jì)出力。具體來(lái)說(shuō)，搭建了協(xié)商議政平臺(tái)、建言獻(xiàn)策平臺(tái)、履職盡責(zé)平臺(tái)，這三個(gè)平臺(tái)有效地將協(xié)商民主從縣級(jí)擴(kuò)展到村級(jí)。

搭建協(xié)商議政平臺(tái)，主要是從縣級(jí)政府層面對(duì)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題開(kāi)展協(xié)商，進(jìn)一步完善、深化專(zhuān)題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商和基層民主協(xié)商，進(jìn)一步完善各項(xiàng)協(xié)商工作機(jī)制;深入開(kāi)展以專(zhuān)委會(huì)議、常委會(huì)議、主席會(huì)議為平臺(tái)的協(xié)商議政活動(dòng)。搭建建言獻(xiàn)策平臺(tái)，主要是圍繞教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等問(wèn)題，以專(zhuān)題形式開(kāi)展調(diào)研，政協(xié)委員充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，深入鄉(xiāng)村與群眾建立聯(lián)系，通過(guò)撰寫(xiě)調(diào)研報(bào)告、提案和社情民意信息等形式，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。搭建履職盡責(zé)平臺(tái)，主要是完善政協(xié)聯(lián)絡(luò)工作制度，表現(xiàn)為橫向和縱向兩個(gè)維度進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通。從橫向上看，加強(qiáng)政協(xié)常委成員與政協(xié)委員之間、專(zhuān)委會(huì)與政協(xié)各個(gè)界別委員之間、政協(xié)委員與政協(xié)委員相互之間的聯(lián)系;從縱向上看，加強(qiáng)政協(xié)委員與人民群眾之間的聯(lián)系。通過(guò)三個(gè)平臺(tái)的搭建與建設(shè)，有效地搭建了鄉(xiāng)村與政府、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的溝通平臺(tái)，充分發(fā)揮了隆化縣政協(xié)的協(xié)商民主功能。

（二）鄉(xiāng)村協(xié)商民主存在的問(wèn)題

河北省在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了有益的探索，但是從前文分析的兩種典型協(xié)商民主形式看，我們認(rèn)為，月協(xié)商制度和搭建三個(gè)平臺(tái)主要體現(xiàn)了一種自上而下的推動(dòng)，這在一定程度上反映著村民主動(dòng)參與或參與協(xié)商過(guò)程中主動(dòng)性與積極性不足。主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.公共問(wèn)題意識(shí)不足

協(xié)商民主是利益攸關(guān)方的村民通過(guò)平等的對(duì)話、討論等方式，圍繞鄉(xiāng)村社會(huì)中的公共問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，從而賦予決策以合法性的過(guò)程。公共問(wèn)題是協(xié)商的關(guān)鍵因素，它背后體現(xiàn)著村民的公共意識(shí)問(wèn)題。如果村民僅僅圍繞一些家長(zhǎng)里短式的問(wèn)題提出自身的利益訴求，那么這些訴求并沒(méi)有進(jìn)入公共問(wèn)題范圍。例如生活垃圾問(wèn)題，這是農(nóng)村社會(huì)一個(gè)重要的公共問(wèn)題，即針對(duì)村民的生活垃圾亂扔、亂倒現(xiàn)象，村民與干部、村民與村委會(huì)就如何治理該問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。但是，如果村民僅僅因?yàn)樽陨砝?，就如何治理自己門(mén)前垃圾問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，那么這有悖于協(xié)商民主精神。在一些鄉(xiāng)村，村民自身利益問(wèn)題時(shí)常超過(guò)鄉(xiāng)村公共利益問(wèn)題，使得一些問(wèn)題在公共協(xié)商的框架內(nèi)無(wú)法展開(kāi)，這種公共問(wèn)題意識(shí)的不足最終會(huì)損害村民自身的利益。

2.組織化程度不高

在河北鄉(xiāng)村協(xié)商治理過(guò)程中，組織化程度不高主要體現(xiàn)在缺乏必要的組織將相關(guān)利益整合起來(lái)。在一些農(nóng)村，村民的利益訴求始終處于一種碎片化形式進(jìn)行表達(dá)，而這種碎片化的訴求會(huì)同時(shí)發(fā)生在不同的農(nóng)村，那么這種碎片化的利益訴求如何整合到公共問(wèn)題中？有的學(xué)者提出，可以通過(guò)村委會(huì)之間必要的協(xié)商進(jìn)行整合;也有的學(xué)者認(rèn)為，需要建立專(zhuān)門(mén)組織對(duì)某一公共問(wèn)題展開(kāi)協(xié)商。針對(duì)第一種解決方式，我們知道在村民自治過(guò)程中，少數(shù)村委會(huì)成員有時(shí)會(huì)追求自身利益，特別是政治精英掌控著很多資源，很難與村民進(jìn)行有效的協(xié)商，這是影響協(xié)商民主開(kāi)展的重要因素。因此，通過(guò)建立一些專(zhuān)門(mén)組織將村民利益整合起來(lái)，同時(shí)該組織又能與政協(xié)委員建立聯(lián)系溝通機(jī)制，這有助于發(fā)展鄉(xiāng)村協(xié)商民主。

三、完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主治理的路徑分析

鄉(xiāng)村協(xié)商民主是我國(guó)基層民主的重要組成部分，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的有效途徑。針對(duì)河北鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主問(wèn)題，為了進(jìn)一步促進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，需要通過(guò)以下路徑解決。

（一）發(fā)展鄉(xiāng)村組織

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)村民出現(xiàn)分化，形成了不同的利益群體，例如私營(yíng)企業(yè)主、互聯(lián)網(wǎng)商戶等，這種結(jié)構(gòu)性分化造成村民針對(duì)公共問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生不同的利益訴求。在這三十多年的改革開(kāi)放過(guò)程中，河北鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)也發(fā)生巨大的變化，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、農(nóng)村務(wù)工人員增加、農(nóng)村大學(xué)生流入城市。一方面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高;另一方面，河北農(nóng)村老齡化、空心化不斷加劇。如何在農(nóng)村開(kāi)展有效的協(xié)商？如何在協(xié)商過(guò)程中保護(hù)老年人、婦女和兒童的利益？這是協(xié)商民主在河北鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的重要課題。

鄉(xiāng)村組織是發(fā)展協(xié)商民主的重要載體。從協(xié)商民主過(guò)程來(lái)看，鄉(xiāng)村組織能夠有效地將相同利益群體組織起來(lái)，從而更好地代表和表達(dá)群體的利益。針對(duì)某一公共問(wèn)題，鄉(xiāng)村組織召集利益相關(guān)群體開(kāi)展協(xié)商，在組織內(nèi)部首先達(dá)成共識(shí);同時(shí)，鄉(xiāng)村組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府進(jìn)行協(xié)商，表達(dá)該組織的利益訴求，通過(guò)有效溝通協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)協(xié)商過(guò)程中，由于農(nóng)村問(wèn)題的多樣性和復(fù)雜性，鄉(xiāng)村組織協(xié)商平臺(tái)需要進(jìn)行反復(fù)的溝通與協(xié)商才能達(dá)成共識(shí)，這可能會(huì)提高協(xié)商成本，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，鄉(xiāng)村組織能更好地發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。

（二）培育協(xié)商文化

任何一種制度的產(chǎn)生與發(fā)展都以相應(yīng)的文化為支撐。脫離文化支撐的制度是沒(méi)有靈魂的，是不能長(zhǎng)久發(fā)展的?！懊恳粴v史時(shí)代主要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和交換方式以及必然由此產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史所賴(lài)以確立的基礎(chǔ)，并且只有從這一基礎(chǔ)出發(fā)，這一歷史才能得到說(shuō)明?！盵5]14協(xié)商民主制度的完善與發(fā)展需要培育協(xié)商文化，一方面，協(xié)商民主是基于協(xié)商文化產(chǎn)生的，另一方面，培育協(xié)商文化有利于更好地發(fā)展協(xié)商民主。

從協(xié)商民主的理論淵源來(lái)看，很多學(xué)者從我國(guó)傳統(tǒng)文化中提取精華，認(rèn)為傳統(tǒng)儒家思想對(duì)協(xié)商文化產(chǎn)生重要影響，這是我國(guó)協(xié)商民主制度產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素。例如，傳統(tǒng)文化中的和合思想就是一種協(xié)商思想。和合思想的重要前提就是承認(rèn)差異的存在，協(xié)調(diào)差異達(dá)成合作成為傳統(tǒng)社會(huì)的理想追求。當(dāng)然，這種和合思想“并不是要求所有個(gè)體的單一與趨同，‘和而不同也是‘和合之道的一個(gè)重要面向，它承認(rèn)利益與價(jià)值的多元特征，支持不同意見(jiàn)的表述與競(jìng)爭(zhēng)?！蛷?qiáng)調(diào)的是不同思想觀念和利益需要之間的協(xié)調(diào);‘合強(qiáng)調(diào)的是主客體一致意義上‘天人合一或‘天人合德，二者統(tǒng)一于社會(huì)關(guān)系以及人與自然關(guān)系的雙重和諧中”。

從現(xiàn)代協(xié)商民主要求來(lái)看，傳統(tǒng)和合文化雖然強(qiáng)調(diào)差異性的協(xié)調(diào)，但是這種關(guān)系背后反映的是不平等，畢竟以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的封建帝制是一種等級(jí)關(guān)系?，F(xiàn)代民主要求的是一種政治平等，公民在協(xié)商過(guò)程中是一種平等的關(guān)系，無(wú)論是公民之間的協(xié)商，還是公民與政府之間的協(xié)商，都是建立在平等基礎(chǔ)之上的協(xié)商。這就要求協(xié)商文化的培育是一種現(xiàn)代民主精神，它擺脫了傳統(tǒng)等級(jí)關(guān)系文化，承認(rèn)公民的基本權(quán)利，強(qiáng)調(diào)公民政治上的平等。為此，政府首先要有明確的定位，與村民或村民組織協(xié)商是平等的協(xié)商，同時(shí)基層政協(xié)及政協(xié)委員要做出表率，擺脫傳統(tǒng)的官本位思想。其次，村民要在公共決策過(guò)程中形成平等協(xié)商的意識(shí)。這種協(xié)商文化的培育是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，是要在村民、村民組織、政府等各種主體互動(dòng)過(guò)程中發(fā)展而來(lái)的。

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