基于國家戰(zhàn)略背景下的援疆規(guī)劃編制思考以江蘇對口支援新疆伊犁州規(guī)劃為例

程同升

援疆，新中國成立之初就已開展，當(dāng)時是為了解決區(qū)域發(fā)展和資源分布不平衡的問題。1996年，國家啟動了第一輪援疆工作，由北京、天津等8省市對口支援新疆；到了2010年范圍擴大到19省市；2016年又上升為長期堅持的國家戰(zhàn)略，援疆工作持續(xù)走向深入。在援疆工作中，各對口支援省市根據(jù)受援地實際情況編制了援疆規(guī)劃，以五年為一個周期，中期進(jìn)行評估，是援疆工作開展的重要依據(jù)。

本文以江蘇對口支援新疆伊犁州為例，對江蘇援疆規(guī)劃的目標(biāo)、思路、項目安排和實施方式進(jìn)行介紹，同時也對明確規(guī)劃定位、加強組織保障、調(diào)動雙方積極性等方面提出了相應(yīng)的建議。

一、江蘇對口支援新疆伊犁州規(guī)劃實踐

伊犁哈薩克自治州位于新疆維吾爾自治區(qū)西北部，下轄伊犁州直、塔城地區(qū)和阿勒泰地區(qū)，素有“塞外江南”的美譽，是古絲綢之路北道要沖，同時也是多民族聚集地（有哈薩克、漢、維吾爾等47個民族）。截至2015年底，總?cè)丝?66.2萬人，城鎮(zhèn)人口259.67萬人，城鎮(zhèn)化水平55.7% 。江蘇對口支援伊犁州，以州直地區(qū)為主。本輪規(guī)劃的主要內(nèi)容如下：

1.緊扣時代發(fā)展背景的規(guī)劃目標(biāo)

圍繞推進(jìn)社會穩(wěn)定和長治久安的根本目標(biāo)，搶抓絲綢之路和霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的重大機遇，通過經(jīng)濟、干部、人才、教育、科技、文化、衛(wèi)生援疆等多種舉措，進(jìn)一步推動伊犁地區(qū)能源、礦產(chǎn)、土地等資源優(yōu)勢充分發(fā)揮，充分利用向西開放的區(qū)位優(yōu)勢，充分挖掘歷史文化、風(fēng)情旅游等人文優(yōu)勢，使伊犁地區(qū)經(jīng)濟實力進(jìn)一步提升、各族群眾生活進(jìn)一步改善、城鄉(xiāng)面貌進(jìn)一步改觀、公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高、基層組織和反恐維穩(wěn)能力建設(shè)進(jìn)一步加強、可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強，幫助伊犁地區(qū)發(fā)展成為天山北坡經(jīng)濟強區(qū)、中心城市、向西開放橋頭堡、世界級旅游精品和絲綢之路經(jīng)濟帶核心支點，確保伊犁地區(qū)與全國同步實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)，確保受援地區(qū)保持社會穩(wěn)定和長治久安。

2.體現(xiàn)保障民生、促進(jìn)團結(jié)的規(guī)劃思路

（1）堅持以保障民生為重點，凝聚民心民力

民生連著民心、民心激聚民力，提高各族群眾的生活水平，是伊犁長治久安的根本所在，也是援疆工作的首要任務(wù)。以滿足受援地群眾實際需求為出發(fā)點，集中力量辦成一批群眾看得見、用得上、有成效的民生項目。堅持就業(yè)第一，重點突出“80、90、00”后年輕人、未就業(yè)高校畢業(yè)生、農(nóng)村富余勞動力就業(yè)，加大培訓(xùn)、轉(zhuǎn)變觀念、掌握技能，幫助引導(dǎo)他們有能力用勤勞雙手創(chuàng)造幸福生活。充分發(fā)揮江蘇先進(jìn)教育理念，重點抓好雙語教育和基礎(chǔ)教育，全力推進(jìn)職業(yè)教育，扎實推進(jìn)特殊教育，強化思想政治教育，使學(xué)校成為培養(yǎng)合格人才的堅強陣地。持續(xù)實施安居工程，切實解決好安居與富民問題，讓各族群眾住得方便舒心，生計有保障，致富有希望。

（2）堅持以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展

發(fā)展是解決一切問題的總鑰匙，也是改善民生、實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)性工作。增強伊犁造血功能和自我發(fā)展能力，必須以產(chǎn)業(yè)培植、園區(qū)聚集來提升構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，以群眾能參與、能上手、能掙錢、能就業(yè)、能致富作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展前提和工作重點。搶抓絲綢之路和霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)的重大機遇，積極助推受援地現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、紡織業(yè)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞旅游、商貿(mào)物流、能源開發(fā)利用、少數(shù)民族傳統(tǒng)手工藝和農(nóng)副特色產(chǎn)品加工等重點領(lǐng)域，培植產(chǎn)業(yè)、拓展就業(yè)，提升技能、實現(xiàn)價值，真正讓各族群眾直接享受產(chǎn)業(yè)援疆成果。

以適應(yīng)伊犁生產(chǎn)力水平、各族群眾專業(yè)化知識能力、生態(tài)可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)為重點，合力提升招商引資工作水平，形成以江蘇為主戰(zhàn)場，拓展長三角、珠三角的廣闊招商格局，加快打造“日月星珠”企業(yè)集群，壯大經(jīng)濟實力、促進(jìn)民生改善。

（3）堅持以智力援疆為支撐，提高自生能力

人才資源是第一資源，人才資源短缺是制約受援地發(fā)展的瓶頸問題。以能力提升為目標(biāo)，充分發(fā)揮江蘇“人才大省”優(yōu)勢，積極采取請進(jìn)來、走出去等方式，加強州直人才隊伍建設(shè)，加大伊犁本土人才培養(yǎng)力度。創(chuàng)新推動長治久安“六大人才培養(yǎng)工程”，確保智力援疆更貼實際、更有成效。

依托援疆渠道，加強各類高層次緊缺人才的培養(yǎng)，既要突出經(jīng)濟領(lǐng)域、教育衛(wèi)生領(lǐng)域，也要圍繞實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，加大公安干警、維穩(wěn)專業(yè)人才以及城市管理、社會管理、對外開放等領(lǐng)域人才的引進(jìn)力度。注重加強各民族人才尤其是少數(shù)民族人才的培養(yǎng)，強化知識，提升能力，加快培養(yǎng)一支帶不走的高素質(zhì)當(dāng)?shù)厝瞬抨犖?，有效提高受援地自我發(fā)展能力。

（4）堅持以“嵌入式”援疆為特色，促進(jìn)民族團結(jié)

穩(wěn)定是新疆的大局，是最大的民生，民族團結(jié)是最大的政治、也是維穩(wěn)的根基。堅持把擴大交流交往作為促進(jìn)民族團結(jié)的有效舉措，深入拓展“小援疆”模式，放大“嵌入式”特色，積極引導(dǎo)各族群眾特別是少數(shù)民族群眾到內(nèi)地求學(xué)、務(wù)工、經(jīng)商、居住，有組織有計劃地做好勞務(wù)輸出，統(tǒng)籌開展文化交流、群眾聯(lián)誼、考察學(xué)習(xí)活動，拓寬蘇伊兩地交流交往，讓各族群眾切身感受祖國大家庭的溫暖。

堅持將“去極端化”作為緊迫任務(wù)，將援疆項目的實施過程融入宣傳群眾、引導(dǎo)群眾，助推各族群眾牢記恩情、懂得感恩、擦亮眼睛、明辨是非。充分發(fā)揮江蘇文化大省優(yōu)勢，進(jìn)一步加強蘇伊兩地文化交流，加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)，加大文化精品創(chuàng)作力度，實施好文化惠民活動，引導(dǎo)各族群眾在精神上遠(yuǎn)離宗教極端，崇尚現(xiàn)代文明。

3.符合政策、滿足需求的項目安排

根據(jù)第二次中央新疆工作座談會精神、第四次全國對口支援新疆工作會議精神和國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于開展“十三五”對口支援新疆經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃前期研究和編制工作的通知》，在確定援疆項目時，重點考慮以下幾個方面：一是符合中央關(guān)于新時期對口援疆工作各項方針政策和重點支持領(lǐng)域，不安排樓堂館所以及《對口支援新疆項目管理暫行辦法》第五條規(guī)定的各類項目；二是優(yōu)先安排中央明確要求、受援地區(qū)迫切需求的項目，重點向就業(yè)、教育、人才、產(chǎn)業(yè)、反恐維穩(wěn)、交往交流交融等有利于改善民生、爭取人心、促進(jìn)穩(wěn)定的領(lǐng)域傾斜；三是優(yōu)先保證“十二五”續(xù)建項目資金需要，確保援疆工作平穩(wěn)有序推進(jìn)；四是優(yōu)先安排前期工作達(dá)到一定深度、建設(shè)條件較好、受援地區(qū)配套資金籌措方案落實的項目；五是對于涉及伊犁地區(qū)的普惠性援疆項目，由援伊指揮部統(tǒng)籌安排，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一實施，進(jìn)一步提高援疆資金的使用效率。

4.靈活多樣的項目實施方式

根據(jù)《對口支援新疆項目管理暫行辦法》，結(jié)合伊犁州的實際情況，確定援疆項目實施方式為：援疆項目按援建方式分為交鑰匙項目、交支票項目和聯(lián)合共建項目，由支援方、受援方協(xié)商確定。交鑰匙項目由支援方組建項目法人或作為項目建設(shè)責(zé)任主體（以下統(tǒng)稱項目法人）；交支票項目由受援方組建項目法人；聯(lián)合共建項目由援受雙方聯(lián)合組建項目法人。援疆項目建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行項目法人、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、合同管理、竣工驗收等基本建設(shè)制度。援疆項目建設(shè)實行項目長制，以受援方縣（市）為單位，由援受雙方各確定一名相關(guān)負(fù)責(zé)人作為項目長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和及時解決本區(qū)域內(nèi)各類援疆項目在前期工作、工程建設(shè)過程中出現(xiàn)的困難和難題，對項目實行全過程督辦，確保項目順利實施。援疆項目的征地拆遷、場地整理、市政配套等工程建設(shè)所必須的基礎(chǔ)性工作由受援方負(fù)責(zé)組織實施，所需投資應(yīng)按規(guī)定納入項目工程概算，資金來源原則上由受援方負(fù)責(zé)，特殊情況由援受雙方協(xié)商解決。援受雙方建立溝通協(xié)調(diào)機制，明確各自責(zé)任，各司其職，及時通報項目前期準(zhǔn)備、項目報批、資金撥付、工程建設(shè)進(jìn)展及監(jiān)督檢查等情況，共同推進(jìn)援疆項目順利實施。交鑰匙項目由支援方負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，交支票項目由受援方負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，聯(lián)合共建項目由支援方會同受援方共同負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。

二、對援疆規(guī)劃的幾點思考

1.進(jìn)一步明確規(guī)劃定位

從規(guī)劃體系上來看，援疆規(guī)劃不在法定規(guī)劃序列之內(nèi)，但從內(nèi)容上應(yīng)屬于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的專項規(guī)劃，規(guī)劃必須與受援地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接，是受援地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，但不能代替當(dāng)?shù)氐膰窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，是為受援地的發(fā)展起“助推、幫助、促進(jìn)”作用，而不是主體作用。援疆規(guī)劃的重心是指導(dǎo)援疆工作順利、有序開展，目的在于完成好援疆工作各項任務(wù)。

2.加強規(guī)劃組織保障

援疆工作需要援受雙方緊密配合共同完成，援受雙方要加強援疆工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大工作推進(jìn)力度，確保援疆規(guī)劃的實施。援疆省市指揮機構(gòu)要在受援地黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時要發(fā)揮受援地在援疆工作中的主體作用，援受雙方要建立和完善援疆工作溝通協(xié)調(diào)機制，形成工作合力，共同做好援疆工作。

同時，援疆規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，各級、各部門不得隨意修改、調(diào)整。確需修訂的，需要嚴(yán)格按照程序辦理。援疆省市在編制援疆項目年度計劃和工作計劃時，必須以援疆規(guī)劃為依據(jù)，并與之相銜接。

3.建立與援疆干部任期相結(jié)合的規(guī)劃評估機制

要圍繞援疆規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，完善中期評估和后期評估機制，強化跟蹤監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時糾正，為中期調(diào)整和今后編制規(guī)劃提供依據(jù)，使援疆規(guī)劃更加科學(xué)合理。援疆規(guī)劃中期評估應(yīng)與援疆干部的任期相結(jié)合，將規(guī)劃中期評估與修編作為援疆干部壓茬交接的重要內(nèi)容，由新一批援疆干部組織規(guī)劃修編工作，努力使援疆干部工作任期目標(biāo)與規(guī)劃目標(biāo)一致，這樣更有利于規(guī)劃的組織實施，也便于對援疆工作的考核。

4.充分調(diào)動援受雙方積極性

援疆工作必須要由援受雙方共同努力、相互合作，才能有力有序有效推進(jìn)。要做好援疆工作，必須調(diào)動援受雙方的積極性。為充分發(fā)揮支援方的積極性，使援疆工作更加符合受援地的實際情況，貼近老百姓的需求，建議在編制援疆規(guī)劃時，既要有國家確定的規(guī)定動作，又要有自選動作，自選動作要根據(jù)受援地不同情況，包括不同的優(yōu)勢、不同的需求確定援疆工作內(nèi)容，也要發(fā)揮支援方的優(yōu)勢，增加自選內(nèi)容。

三、結(jié)語

隨著援疆工作上升為長期堅持的國家戰(zhàn)略，援疆規(guī)劃也應(yīng)成為新疆各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，具有相應(yīng)的法律地位；同時還需要進(jìn)一步完善規(guī)劃實施保障機制，建立援受雙方統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織編制方法，以及與援疆干部任期相結(jié)合的規(guī)劃評估調(diào)整機制，使援疆規(guī)劃得到有效的實施，真正的成為援疆工作的行動綱領(lǐng)。