寧夏引黃灌區(qū)供水價格改革框架探討

孫學(xué)平，唐 蓮（.寧夏回族自治區(qū)水資源管理局，75000，銀川；.寧夏大學(xué)，750004，銀川）

寧夏引黃灌區(qū)供水價格改革框架探討

孫學(xué)平1，唐 蓮2
（1.寧夏回族自治區(qū)水資源管理局，750002，銀川；2.寧夏大學(xué)，750004，銀川）

由于諸多原因，長期以來寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價總體偏低，不利于促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌區(qū)水利工程良性運行，亟須實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革。在闡述寧夏引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革重要意義的基礎(chǔ)上，分析引黃灌區(qū)供水成本與農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水費的承受能力，對農(nóng)業(yè)水價調(diào)整的基本框架進行探討，提出了農(nóng)業(yè)水價改革的配套措施建議。

農(nóng)業(yè)水價；改革；引黃灌區(qū)；寧夏

一、寧夏引黃灌區(qū)供水價格改革意義

農(nóng)業(yè)是寧夏回族自治區(qū)的用水大戶，農(nóng)業(yè)用水占全區(qū)用水總量的90%左右。長期以來，由于引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價總體偏低，水利工程運行維護經(jīng)費不足，農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力也未能得到充分發(fā)揮，嚴重制約著灌區(qū)的良性發(fā)展。2016年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），明確要求開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立健全農(nóng)業(yè)水價形成機制。在此之前，2014年，國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2271號），明確要求各省、自治區(qū)、直轄市建立合理反映農(nóng)業(yè)供水成本、有利于節(jié)約用水的農(nóng)業(yè)水價形成機制；核算農(nóng)業(yè)供水成本，合理制定農(nóng)業(yè)用水價格。2015年自治區(qū)黨委、政府印發(fā)的《關(guān)于深化改革保障水安全的意見》（寧黨辦 〔2015〕3號）明確提出，引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水實行“干支渠水價+末級渠系水價”，2017年力爭按實際運行成本收費?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）要求，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，合理確定農(nóng)業(yè)水價，建立節(jié)水獎勵和精準補貼機制，提高農(nóng)業(yè)用水效率。因此，實施引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，是貫徹落實中央和地方精神的具體體現(xiàn)。

近年，自治區(qū)大力推進節(jié)水型社會建設(shè)，節(jié)水灌溉工程建設(shè)成效顯著，引黃灌區(qū)已建成180多萬畝(1畝=1/15 hm2，下同)高效節(jié)水灌溉面積，農(nóng)業(yè)供水水價也有所調(diào)增。但是客觀而言，當前引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價總體偏低，自流灌區(qū)定額內(nèi)水價為3.05分/m3，臨近的內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為10.3分/m3；揚水灌區(qū)定額內(nèi)水價為13.5～15.7分/m3，臨近的甘肅省景泰揚水灌區(qū)為30.08分/m3。由于水價偏低，價格杠桿促進節(jié)水的作用不能充分發(fā)揮，農(nóng)戶節(jié)水增效不顯著，導(dǎo)致灌區(qū)農(nóng)戶節(jié)水積極性不高，灌溉方式粗放，用水效率不高。另外寧夏水資源短缺，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標準未能客觀反映水資源稀缺程度，與自治區(qū)區(qū)情、水情不相適應(yīng)。通過合理提高農(nóng)業(yè)水價標準，有利于加快推進節(jié)水型社會建設(shè)，進一步加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度。

寧夏水資源嚴重短缺，供需矛盾突出。當?shù)氐叵滤Y源可利用量僅為1.5億m3，加上國家分配的40.0億m3黃河地表水量，人均可利用水量僅為627 m3，不足全國平均水平的1/3，經(jīng)濟社會發(fā)展主要依賴國家限量分配的過境黃河水。今后一個時期內(nèi)隨著國家“一帶一路”戰(zhàn)略深入實施，國家能源“金三角”、沿黃經(jīng)濟區(qū)、國家西部生態(tài)屏障、六盤山集中連片特殊困難區(qū)扶貧解困等重大項目陸續(xù)開展建設(shè)，加上人口不斷增加，全區(qū)用水需求將呈剛性增長，缺水瓶頸制約將日益凸顯。與當前全國農(nóng)業(yè)平均用水水平相比，全區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大，在相應(yīng)設(shè)施配套到位的情況下農(nóng)業(yè)節(jié)水量十分可觀。通過合理的農(nóng)業(yè)水價杠桿促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，可有效緩解生活、工業(yè)、生態(tài)等新增供水壓力，破解全區(qū)供需水矛盾。

寧夏引黃灌區(qū)現(xiàn)行水價于2009年開始執(zhí)行，由于近年物價上漲、國家工資改革等因素，供水成本逐年增大，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價不足運行成本的50%。為維持供水工程的正常運行，自治區(qū)自2013年開始實行區(qū)屬水管單位經(jīng)費“收支兩條線”政策，區(qū)屬水管單位水費收入足額上繳自治區(qū)財政，支出部分由自治區(qū)財政全額核撥，并納入預(yù)算管理。據(jù)統(tǒng)計，財政補助額度已由 2013年度 2.0億元增加到2015年度2.5億元。但是同屬寧夏引黃灌區(qū)的美利渠、南山臺子揚水灌區(qū)由沙坡頭區(qū)水務(wù)局實行 “自收自支”管理，躍進渠、西夏渠由寧西供水有限公司實行“企業(yè)化”管理，執(zhí)行水價與區(qū)屬水管單位相同。由于缺少必要的財政補貼，工程運行維護成本逐年加大，嚴重制約工程的良性運行?？梢灶A(yù)見，隨著工程運行管理水平和渠道建設(shè)標準逐步提升，工程運行管護費用還將持續(xù)增加，財政補貼的壓力將不斷加大。合理調(diào)整農(nóng)業(yè)供水價格，也是彌補工程運行費用不足、促進工程良性運行的客觀需要。

二、引黃灌區(qū)供水成本與農(nóng)民承受能力分析

1.供水成本分析

①自流灌區(qū)骨干工程供水成本。根據(jù)2015年供水成本和供水量分析，區(qū)屬七大干渠（唐徠渠、西干渠、惠農(nóng)渠、漢延渠、渠首、秦漢渠和七星渠）加權(quán)平均供水成本7.79分/m3，加權(quán)平均運行成本6.0分/m3。由寧西公司管理的躍進渠供水成本7.80分/m3，運行成本4.90分/m3；由沙坡頭區(qū)管理的美利渠、羚羊角渠、羚羊壽渠（不含南山臺子揚水，以下簡稱沙坡頭區(qū)各渠）運行成本5.70分/m3。

②揚水灌區(qū)骨干工程供水成本。根據(jù)2015年供水成本和供水量分析，若考慮電價補貼，揚水灌區(qū)區(qū)屬水管單位管理的骨干渠道現(xiàn)狀加權(quán)平均供水成本60.05分/m3，其中固海工程60.93分/m3，鹽環(huán)定工程68.94分/m3，紅寺堡工程54.79分/m3；加權(quán)平均運行成本40.27分/m3，其中固海39.51分/m3，鹽環(huán)定62.37分/m3，紅寺堡31.95分/m3。若不考慮電價補貼，加權(quán)平均供水成本62.34分/m3，其中固海63.04分/m3，鹽環(huán)定71.81分/m3，紅寺堡57.11分/m3；加權(quán)平均運行成本42.55分/m3，其中固海41.62分/m3，鹽環(huán)定65.24分/m3，紅寺堡34.27分/m3。

③引黃灌區(qū)干渠以下供水成本。干渠以下供水成本主要由國家財政投入、村委籌資籌勞以及農(nóng)民用水戶協(xié)會等三方負擔。根據(jù)對引黃灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會典型抽樣調(diào)查結(jié)果和各縣（市、區(qū)）上報基本情況統(tǒng)計資料，灌區(qū)支斗渠管理與維護成本10～20元/畝。自流灌區(qū)綜合灌溉定額按810m3/畝計，支渠以下供水成本0.98～2.47分/m3；揚水灌區(qū)綜合灌溉定額按350m3/畝計，支渠以下供水成本2.28～5.71分/m3。

2.農(nóng)民水費承受能力分析

根據(jù)中國灌溉排水發(fā)展研究中心的相關(guān)研究結(jié)果，農(nóng)民能夠承受的水費一般不超過農(nóng)業(yè)總投入的10%～12%，或是不超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的8%～10%。寧夏引黃灌區(qū)基本屬于沒有灌溉就沒有農(nóng)業(yè)的純灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)業(yè)對灌溉的依賴程度極高，農(nóng)民繳納水費的意愿要好于全國平均水平。根據(jù)上述調(diào)查研究成果，引黃灌區(qū)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水費的承受能力取全國平均值，即按照農(nóng)業(yè)總投入的11%或者農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出的9%計算。依據(jù)引黃灌區(qū)作物灌溉用水統(tǒng)計數(shù)據(jù)，參照寧夏價格成本調(diào)查監(jiān)督局對典型縣（市、區(qū)）主要農(nóng)產(chǎn)品成本收益調(diào)查成果，引黃灌區(qū)農(nóng)民能夠承受的農(nóng)業(yè)水費上限：自流灌區(qū)旱作物為82元/畝，水稻為184元/畝；揚水灌區(qū)為94元/畝。

三、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整框架分析

1.水價調(diào)整原則

①促進節(jié)水和工程良性運行的原則。通過調(diào)整水利工程供水價格，發(fā)揮價格杠桿對節(jié)水的促進作用，進一步提高農(nóng)戶節(jié)水積極性和農(nóng)業(yè)用水效率；合理提高水價標準，確保水費收入、財政補貼等費用之和能夠達到工程運行維護成本水平，確保供水工程正常運行的經(jīng)費需要。

②用水戶可承受與財政補貼相結(jié)合的原則。在有效促進農(nóng)戶自愿節(jié)水的基礎(chǔ)上充分考慮用水戶水費承受能力；繼續(xù)執(zhí)行自治區(qū)直屬水管單位經(jīng)費收支兩條線管理政策，公益性、準公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護費用由農(nóng)民合理負擔，財政適度補貼。同時做到農(nóng)業(yè)水價調(diào)整與財政補貼相銜接，確保水價改革不能對低收入群體生活水平造成較大影響。

③超定額累進加價與分類定價的原則。干渠水價實行超定額累進加價政策，保持定額內(nèi)水價基本穩(wěn)定，對超定額用水的，制定懲罰性價格政策；干渠以下實行分類定價政策，分不同作物實行差別化水價。

④分級管理的原則。干渠由自治區(qū)定價，自治區(qū)物價部門負責水價政策執(zhí)行情況的監(jiān)管；干渠以下水價按屬地管理原則，由縣（市、區(qū)）根據(jù)支渠實際運行成本、財政補貼能力、農(nóng)民水費承受能力定價，縣（市、區(qū)）物價部門負責水價政策執(zhí)行情況的監(jiān)管；農(nóng)墾及其他用水大戶干渠以下水價按屬地管理原則，由當?shù)乜h （市、區(qū)）物價部門定價。

2.水價調(diào)整方案

①骨干渠道定額內(nèi)水價。方案一：按照自治區(qū)“2017年力爭按實際運行成本收費”的要求，骨干渠道水價本次一步調(diào)整到位,達到運行成本水平。城鎮(zhèn)、生態(tài)用水價格以農(nóng)業(yè)用水價格為基礎(chǔ)，參照灌區(qū)原各行業(yè)用水價差幅度定價。方案二：考慮到引黃灌區(qū)是一個純灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)，畝均用水定額大。盡管農(nóng)業(yè)水價相對較低，但農(nóng)民繳納水費的負擔較其他省區(qū)重。按照逐步調(diào)整到位的原則，分年度進行調(diào)整，2020年農(nóng)業(yè)水價達到運行維護成本水平，之前經(jīng)費不足部分由財政繼續(xù)補貼。

②超定額用水價格。為提高用水效率和效益，促進農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)約用水，凡超定額用水一律實行加價收費。加價幅度統(tǒng)一按照標準執(zhí)行：超定額用水20%以內(nèi)（含20%）部分，按照同類定額內(nèi)水價標準1.5倍收?。怀~用水20%以上部分，按照同類定額內(nèi)水價標準3倍收取。

③用水定額。自流灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水定額執(zhí)行《寧夏回族自治區(qū)有關(guān)行業(yè)用水定額的通知》（寧政辦發(fā)〔2014〕182號）標準，考慮支渠以下及田間水利用系數(shù)后，統(tǒng)一按照0.65的水利用系數(shù)折算到支渠口，作為干渠直開口配水定額執(zhí)行；揚水灌區(qū)以自治區(qū)分配的用水紅線指標為依據(jù)，實行超指標累進加價政策。

④超定額（指標）部分的水資源費。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超定額（指標）用水同時執(zhí)行自治區(qū)物價局、財政廳和水利廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整水資源費征收標準的通知》（寧價商發(fā)〔2013〕71號）標準，對超定額（指標）部分水量隨干渠水費一起征收水資源費，按0.2分/m3計征。

⑤支渠水價。支渠和縣（市、區(qū)）管理的中小型水利工程以及山區(qū)庫井灌區(qū)，按屬地管理原則，由縣（市、區(qū)）定價，或者由管理單位和用水戶協(xié)商定價，各縣（市、區(qū)）可以綜合考慮財政補貼能力、支渠實際運行成本以及農(nóng)民水費承受能力等因素，制定支渠水價。水價政策執(zhí)行情況由縣（市、區(qū)）物價部門監(jiān)管。支渠水價按照作物種類實行分類定價政策。自流灌區(qū)可以按畝計費，計量條件較好的灌域可以按實際用水量計征水費；揚水灌區(qū)可以制定單方水價，計量征收。為便于縣（市、區(qū)）操作執(zhí)行，由自治區(qū)政府提供灌區(qū)各類作物支渠最高限價標準。

3.水費征收和使用管理

水費征收和使用實行統(tǒng)一收取、分級使用的管理政策。干渠水費由農(nóng)民用水戶協(xié)會按照水管單位計量、協(xié)會確認的用水量收費到戶，支渠水費由農(nóng)民用水戶協(xié)會按照縣（市、區(qū)）物價部門制定的支渠水價標準向農(nóng)戶收取，農(nóng)民用水戶協(xié)會向農(nóng)戶收取水費后要開票到戶。其中干渠水費交水管單位，水管單位向協(xié)會開具收費票據(jù)。區(qū)屬水管單位收取水費后全額上繳財政專戶，具體管理程序與調(diào)價之前相同;實行自收自支管理的水管單位，干渠水費按照有關(guān)規(guī)定自主管理使用，支渠水費由協(xié)會管理使用。

水價上調(diào)后增收的水費全部用于供水工程的運行管理和維修。超計劃加價水費，按照《寧夏回族自治區(qū)節(jié)約用水獎懲暫行辦法》規(guī)定，用于節(jié)約用水獎勵。

四、配套措施建議

一是抓緊核定支渠水價。各縣（市、區(qū)）物價部門要會同水利部門，抓緊做好支渠水價供水成本測算監(jiān)審工作。農(nóng)墾系統(tǒng)各農(nóng)場支渠水價按照屬地管理原則，由農(nóng)場會同當?shù)匚飪r、水利部門核定支渠水價，報自治區(qū)農(nóng)墾事業(yè)管理局審定后執(zhí)行。農(nóng)墾系統(tǒng)和各縣（市、區(qū)）管理的中、小揚水水價，由當?shù)匚飪r、水利部門核算；中型揚水水價按照一灌區(qū)（場）一核算，小型揚水水價按分類核算的原則進行。

二是建立水費計收監(jiān)督機制。地方各級價格主管部門要按照分級定價、分級監(jiān)管原則，會同水利、農(nóng)牧、監(jiān)察、農(nóng)經(jīng)等部門，加強對水費征收全過程的監(jiān)管，要把農(nóng)村水價執(zhí)行情況作為重點檢查項目，凡違反規(guī)定的要嚴肅處理。土地流轉(zhuǎn)種植戶和種植大戶負責運行管理的末級渠系，其運行成本由種植大戶負擔，任何組織不得再以支渠水費名義向種植大戶收取費用；種植大戶和鄉(xiāng)村共用、由農(nóng)民用水戶協(xié)會或鄉(xiāng)村負責管理的支渠，種植大戶按照支渠實際運行狀況分攤部分支渠運行管理費用，具體分攤比例由雙方協(xié)商確定。

三是規(guī)范計量收費，加強信息公開。各有關(guān)部門要認真落實計劃用水制度，規(guī)范和提高用水計量精度，逐步細化分水、配水和計費單元。水費實行賬務(wù)公開到村組，水管單位以支渠為單位，農(nóng)民用水戶協(xié)會以用水戶為單位，分別將水量、水價、水費等信息公布到村組，接受群眾監(jiān)督。水管單位要向受水鄉(xiāng)村公布處、所（站）監(jiān)督電話號碼，便于群眾查詢水費，做到讓農(nóng)民用放心水、交明白費。

四是強化管理，約束供水成本。水管單位要深化自身改革，加強內(nèi)部管理，開源節(jié)流，嚴格控制經(jīng)費支出，約束供水成本；各縣（市、區(qū)）人民政府要積極爭取國家投資，大力實施灌區(qū)節(jié)水改造，提高用水效率，引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣集中連片規(guī)?；N植，推行田間高效節(jié)水技術(shù)，大力開展平地縮塊，降低畝均用水量，切實減少農(nóng)民不合理的水費負擔。 ■參考文獻：

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責任編輯 董明銳

Framework of water pricing reform in irrigation districts with diverted water from Yellow River in Ningxia

Sun Xueping,Tang Lian

Due to varied reasons,water tariffs in irrigation districts with diverted water from Yellow River in Ningxia have been low in general that cannot cover the cost of normal operation of water facilities.Therefore reform of water pricing is necessary so as to save water in agriculture.In addition to discuss the great significance of water pricing reform,the paper also evaluates the cost of water supply in irrigation district with diverted water from Yellow River and affordability of farmers.Measures for water pricing reform are proposed based on discussions on basic framework of making adjustment.

agricultural water tariff;reform;irrigation districts diverted water from Yellow River;Ningxia

S274

B

1000-1123（2017）04-0027-03

2016-11-24

孫學(xué)平，高級工程師。