南寧城市保障性住房供給有效性分析

高 潔肖 印

（1.廣西大學，廣西 南寧，530004；2.南寧市區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社，廣西 南寧，530022）

南寧城市保障性住房供給有效性分析

高 潔1肖 印2

（1.廣西大學，廣西 南寧，530004；2.南寧市區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社，廣西 南寧，530022）

南寧是廣西最早開展保障性安居工程建設(shè)項目的城市，現(xiàn)已形成以公租房、廉租房、經(jīng)濟適用住房和兩線商品住房等為主的多層次社會保障性住房供應體系。該文分析了南寧保障性住房存在資金獲取渠道單一、土地供給有限、供給類型最先側(cè)重經(jīng)濟適用房、供給數(shù)量不足等問題，從財政資金和土地供給兩方面,提出實現(xiàn)南寧市保障性住房有效供給的方法。

南寧；保障性住房；供給有效性

廣西首府南寧是全區(qū)最早開展保障性安居工程建設(shè)項目的城市，南寧市目前已建立起一個包括直管公房、經(jīng)適房、廉租住房、公共租賃住房、限價商品住房、拆遷安置房、棚戶區(qū)改造、危舊房改住房改造在內(nèi)的多層次住房供應體系，全市已累計建成各類保障性住房11萬多套，分配入住和租賃補貼17萬多套（戶）[1]。

1 南寧市保障性住房供給現(xiàn)狀分析

1.1 城市保障性住房資金獲取渠道單一

保障性住房的建設(shè)離不開雄厚資金的支持，南寧市保障性住房資金的主要來源有以下四種：一是政府財政資金，這是現(xiàn)階段保障性住房的主要資金來源，由中央和地方財政組成，而地方財政資金補助占了絕大部分。

二是利用住房公積金增值收益來建設(shè)廉租房，在確保繳存職工住房公積金提取、發(fā)放貸款等日常業(yè)務所需資金正常備付的前提下，南寧市將超額儲備存款進行資金運作和增值收益管理，如定期存款利息收入、國債利息收入等，獲得的增值收益在扣除貸款風險準備金和相關(guān)管理費用后的余額，計提作為城市廉租住房建設(shè)補充資金。南寧市2014年該項補充資金有23080.72萬元，占當年公積金資金運作增值總收入（61187.62萬元）的37.72%[2]。由圖1可知，南寧市近幾年住房公積金取得各項業(yè)務收入情況良好，該項收入不斷增加，從而充分保證了計提給廉租住房建設(shè)資金的可持續(xù)性。

三是土地出讓所獲得的收益，根據(jù)財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部規(guī)定，要求各地每年用于建設(shè)保障性住房的支出不得低于當年本地土地出讓凈收益的10%。2011年南寧市市政府就承諾每年拿10%土地出讓金建設(shè)保障性住房[3]。到2012年，南寧市將此比例提高至15%[4]。四是保障性住房通過出售與出租獲得一定的收入，但遠低于市場價的售價與租金是不能滿足保障性住房龐大的資金需求量。

正因為保障性住房資金來源過于單一，融資渠道較窄，其建設(shè)資金供給與需求之間的嚴重缺口大大影響了保障性住房建設(shè)的發(fā)展與進步。

圖1 南寧市近幾年住房公積金取得各項業(yè)務收入情況

1.2 城市保障性住房土地供給有限

為了促進城市保障性住房的發(fā)展，政府會根據(jù)計劃與實際情況制定年度土地供給計劃，但由于城市化進程加快、土地供給結(jié)構(gòu)失衡和土地閑置等問題，導致保障性住房的土地數(shù)量供給不足。

根據(jù)《2011年度南寧市保障性安居工程建設(shè)實施方案》的要求，南寧市廉租住房、經(jīng)濟適用住房和公共租賃住房建設(shè)用地應不低于住房建設(shè)用地供應總量的18%，加上限價普通商品房、棚戶區(qū)改造以及危舊房改住房改造應不低于30%，加上拆遷安置房應不低于40%，再加上中小套型商品住房不低于70%。由表1可知，2013-2015年南寧市保障性安居工程和中小套型商品房用地占比均高于規(guī)定的70%，但是保障性安居工程用地占當年住房供應總量卻在8.33%-29.83%。可以看出正是由于利益的導向，土地供給結(jié)構(gòu)偏向于商品住房用地以獲得更多的土地出讓金，這必然導致保障性住房土地供給有限，使建設(shè)陷入瓶頸。

表1 南寧市2013-2015年住房供地計劃表（單位：公頃）

1.3 城市保障性住房供給類型最先側(cè)重經(jīng)濟適用房

南寧市作為廣西最早實施建設(shè)保障性住房的城市，從1994年開始建設(shè)經(jīng)濟適用住房，但在之后長達9年的時間里都只存在經(jīng)濟適用住房一枝獨秀的模式，直至2003年才逐漸開始建設(shè)包含廉租房、限價普通商品住房等在內(nèi)的保障性住房供應體系。即使這樣在體系建設(shè)的最初幾年仍呈現(xiàn)出保障性住房建設(shè)數(shù)量不均衡，供應結(jié)構(gòu)不合理的情況。由表2可知，截至2011年底經(jīng)濟適用住房建設(shè)數(shù)量在南寧市保障性住房體系里占據(jù)絕對優(yōu)勢，就連2003年開始建設(shè)了8年的廉租房也僅占有6.8%份額。

表2 截至2011年底南寧市保障性住房供應情況

究其原因，一方面，在保障性住房系統(tǒng)的長期運行中，經(jīng)濟適用住房的運作已形成“政府低價提供土地——開發(fā)商開發(fā)建房——售賣給符合條件的居民”這種政府用最少資金建更多保障性住房的成熟模式。另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商出于經(jīng)濟利益的考慮，周期長、低回報率成為他們不愿意投身廉租房建設(shè)開發(fā)工作的原因。

1.4 城市保障性住房供給數(shù)量不足

短缺的保障性住房供給與市場上旺盛的需求已經(jīng)成為一對尖銳的供需矛盾。依靠退出機制得到的舊有公房，以及建造速度緩慢的新房已經(jīng)不足以滿足亟待解決住房問題家庭的迫切需求。南寧市為緩解這一矛盾，廉租住房保障實行貨幣補貼、實物配租和租金核減相結(jié)合的方式，對于獲得廉租住房保障實物配租但還處于輪候狀態(tài)的家庭給以適當貨幣補貼[5][6]。

數(shù)據(jù)顯示，截止2014年12月30日，南寧市已累計建成各類保障性住房147016套，累計實施廉租住房貨幣補貼32900戶，正在續(xù)建各類保障房70166套。目前，南寧市經(jīng)適房輪候戶數(shù)為12353戶，廉租住房實物配租輪候戶數(shù)為12198戶，保障房項目整體上供不應求。

2 南寧市保障性住房供給有效性分析

2.1 南寧市保障性住房財政資金供給有效性分析

2.1.1 提高財政運營方式

要使有限的資金獲得更高使用效率，相應配套的財政運營方案必不可少。南寧市政府在建設(shè)保障性住房過程中，施行“以商養(yǎng)房”的政策，即將占據(jù)建設(shè)總面積10%-15%的保障性安居工程改造成商業(yè)性用房，采取只租不售方式，通過商業(yè)運作賺取租金和轉(zhuǎn)讓金，最后將收益用于保障性住房運營管理，這在一定程度上解決了經(jīng)費不足的問題。

縱觀香港保障性住房建設(shè)成功經(jīng)驗可知，香港房委會能做到既沒有虧損，反倒還存在盈利的現(xiàn)象，其重要收入來源就是依賴公屋附近的房屋出租、停車場租金、商場租金和從股市中籌措出大量資金的房地產(chǎn)基金等。南寧的保障房財政政策也慢慢走向香港這種成熟的財政運營方式，以謀求資金使用高效率[7]。

2.1.2 完善住房公積金制度

新加坡出色的中央公積金制度為公屋的發(fā)展和社會的穩(wěn)定發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，新加坡居民可以動用自己繳納的公積金部分存款作為買房首付，這既能減少國家財政壓力，還能有效地為部分中低收入公民解決購房困難[8]。

為了保障南寧市住房公積金用于建設(shè)廉租房時有更多的增值收益補充資金，加大發(fā)揮住房公積金制度住房保障作用，改善住房公積金普及率低的事實，南寧市政府正逐漸完善住房公積金制度，將住房公積金結(jié)余資金定向用于建設(shè)保障性住房。早在2013年，經(jīng)南寧市政府同意，《南寧市利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作實施方案》得以施行，根據(jù)此方案，在保障南寧市繳存職工提取和貸款等常規(guī)業(yè)務，留足備付準備金的前提下，將30%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于支持符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，使其可以獲得住房公積金貸款來建設(shè)經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房等。而獲得住房公積金項目貸款建設(shè)的保障性住房也需按相關(guān)規(guī)定確定供應對象，在同等條件下，繳存住房公積金職工可優(yōu)先購買和租賃[9]。據(jù)資料顯示，2013年南寧市住房公積金管理中心發(fā)放利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)項目貸款0.6億元，2014年向利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)項目“中房碧翠園B組團”發(fā)放貸款0.5億元，截至2014年12月31日，南寧市累計發(fā)放住房公積金支持項目貸款1.1億元[10]。

2.2 南寧市保障性住房土地供給有效性分析

2.2.1 保障性住房的土地選址策略

每年南寧市政府對于土地使用都有一個詳細規(guī)劃，經(jīng)過綜合考慮，保障性住房建設(shè)基本不會占用貴重地皮，而是將這些黃金地段高價賣給私人商業(yè)或是建設(shè)高端住宅的開發(fā)商以獲得更高土地出讓金，之后又會有一部分土地出讓金用于保障性住房的建設(shè)。

由圖2可知，保障性住房近幾年的選址跟隨城市發(fā)展趨勢，被重點安排在五象新區(qū)等南寧市著重發(fā)展的區(qū)域。南寧市政府還出臺有關(guān)方案，明確用于保障性安居工程的土地須選在成熟區(qū)域內(nèi)，即擁有便利的交通、基本的配套公共設(shè)施。在作者看來，相較于高收入群體，中低收入群體對公共交通、學校、醫(yī)療等城市公共服務基礎(chǔ)的依賴性更高。因此政府在規(guī)劃保障性住房選址上，盡量將保障性安居工程項目與教育、衛(wèi)生、文體、物業(yè)管理、社區(qū)服務等公共服務設(shè)施和配套商業(yè)設(shè)施相同步，這使得享受保障性福利家庭不會因為住房周邊交通配套、商業(yè)配套、教育配套等不完善而增加時間、經(jīng)濟成本從而扼殺居民就業(yè)機會，這有利于居民的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 南寧市近年保障性住房區(qū)域分布圖

2.2.2 發(fā)展以公共租賃住房為主

在深化改革和經(jīng)濟社會快速發(fā)展的大背景下，不論是中央政府還是地方政府都已將民生問題放到一個更重要位置，切實為公眾提供所需住房迫在眉睫。南寧市出臺《保障性住房建設(shè)規(guī)劃》，意圖從多個渠道解決城市低收入群體住房問題，提供以廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房和限價商品房為供給結(jié)構(gòu)的保障性住房，試圖實現(xiàn)低收入群體“居有定所”的目標。

南寧市政府已意識到在保障性住房實際供給過程中，真正能切實解決低收入群體住房問題的，不是以售賣產(chǎn)權(quán)為主，而是讓低收入家庭以擁有居住權(quán)為主。通過出租房屋形式就能滿足低收入群體住房需求，這不需要低收入群體拿出大量資金用于支付產(chǎn)權(quán)就能住上房屋，同時還能遏制以投機為主的中高收入群體炒房賣房的腐敗現(xiàn)象，提高了住房的有效性。在土地供給有限的情況下，經(jīng)濟適用房一旦售出，會使得政府手中持有的公共保障性住房的數(shù)量減少，從而降低了土地使用效率。因此，南寧市政府2011年以后開始調(diào)整保障性住房的供給結(jié)構(gòu)，建立以“只租不售”為主的保障性住房供給體系，大力發(fā)展公共租賃房。

從表3和圖3看出，2011年至2015年南寧市不斷調(diào)整保障性住房供給結(jié)構(gòu)，從數(shù)量上來看，政府有意減少經(jīng)濟適用房這類保障性住房的供給數(shù)量，增加公共租賃住房建設(shè)數(shù)量，優(yōu)化保障性住房供給結(jié)構(gòu)，使住房資源得到更合理的配置。雖然保障性住房的建設(shè)總量呈現(xiàn)先下降后增長趨勢，但是其中公共租賃房的建設(shè)數(shù)量不減反增，說明政府正在加快構(gòu)建以公共租賃房為主的供給體系，通過讓低收入人群享有公共租賃房的居住權(quán)而非房屋的所有權(quán)，來解決低收入人群的住房問題。

表3 2011-2015年自治區(qū)下達南寧市住房保障工作目標任務（單位：套）

圖3 2010年——2013年南寧市保障性住房數(shù)量變化趨勢圖

2.2.3 大力推行混搭建設(shè)模式

為了滿足近幾年保障性安居工程項目用地的需要，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，南寧市在大力發(fā)展各種形式保障性住房的同時，還新增了混搭各種保障房土地供應渠道，即將經(jīng)濟適用房、限價商品住房、公共租賃住房、廉租住房等不同類型的保障性住房混搭建設(shè)模式。同時，南寧市政府也鼓勵社會力量參與建設(shè)保障性住房項目，在土地供給價格方面給予開發(fā)商一定政策性支持，鼓勵開發(fā)商在新建商品住房項目同時配建公共租賃住房等保障性住房，進而有效促使社會參與到保障性住房建設(shè)隊伍中來。

根據(jù)南寧市公布的2015年保障性住房項目列表可知[11]，同一保障性住房項目列表中存在著不同類型的保障性住房，例如昊壯上賢灣（上水灣）項目建有公共租賃住房、限價房和經(jīng)濟適用住房，康嶺花城項目建有公共租賃住房和經(jīng)濟適用住房，西鄉(xiāng)塘區(qū)北湖北路廉租房項目建有公共租賃住房、廉租住房和限價房。除了保障性住房項目自身的互搭之外，還有一些商品住宅區(qū)如云星·錢隆御景和保利·愛琴海也混搭了部分保障性住房。南寧市保障性住房的混搭建設(shè)模式還處在初步發(fā)展階段，將來會有更多項目以這種模式健康地發(fā)展下去。

據(jù)有關(guān)社會學研究表明，混搭社區(qū)采用“社區(qū)混合”的新布局理念，是基于社會和諧理想，這有利于促進各個社會階層居民不斷交往，從而消除階層隔離問題，提高小區(qū)周邊配套設(shè)施生源和力量，同時還可以利用“互補性”增加中低收入人群的就業(yè)機會。

2.2.4 提高并規(guī)范建房質(zhì)量，延長使用時間

在土地供給有限，短時間內(nèi)不能迅速增加保障性住房數(shù)量以滿足供不應求的情況下，為了住房可持續(xù)發(fā)展，在土地資源保持不變的情況下，通過提高建設(shè)住房質(zhì)量能適當延長居住年限，縮小各方面人力、物力和財力的支出，提高土地使用效率。在南寧乃至廣西的保障性住房建設(shè)中，政府要求在確保按時達到住房的開工率、竣工率和入住率目標的同時，還要加大對保障性住房質(zhì)量的安全監(jiān)督力度，保證100%的完成逐套驗收、落實質(zhì)量隱患整改、嚴把工程竣工驗收關(guān)等任務，實行“零容忍”，杜絕工程質(zhì)量不合格的保障性住房交付使用，若有發(fā)現(xiàn)從嚴處理[12]。2015年南寧市住房保障部門為協(xié)調(diào)推進項目建設(shè)過程中遇到的問題，成立了14個督查工作組，對所有保障房項目進行常規(guī)性督促檢查，使項目得到了較快推進。

[1]新華網(wǎng)：南寧市保障住房建設(shè)管理服務中心正式掛牌運行[DB/OL].http://news.xinhuanet. com/house/nn/2015-11-02/c_1117004663.htm

[2]廣西政府信息公開統(tǒng)一平臺——南寧住房公積金管理中心：南寧市2014年度住房公積金制度執(zhí)行情況公告[DB/OL].http://180.141. 91.9:8080/govinfo/documentAction.do?method= toDocView&docId=fdb7e8a9-c5fc-451a-8bdb-ced 3bbcf8488&moduleId=8a8080d8308d3cdf01308d66 2f0c0101&orgId=11531

[3]南寧市長:拿10%土地出讓金建保障 性 住 房 [DB/OL].http://www.gxsky.com/ house/420/584/2011/0120/184745.html

[4]中華人民共和國財政部：南寧市五大措施籌措保障性安居工程建設(shè)資金[DB/OL]. http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/guangxic aizhengxinxilianbo/201206/t20120618_660401. html

[5]南寧市廉租房保障辦法[DB/OL].http:// www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=279145

[6]廣西南寧出臺廉租房貨幣補貼細則 補貼范圍將擴大[DB/OL].http://blog.sina.com. cn/s/blog_98a675dd01010q89.html

[7]張宏斌、賈生華.香港政府的土地供應機制及其啟示[J].中國房地產(chǎn),2002(4)

[8]郭偉偉.居者有其屋——獨具特色的新加坡住房保障制度及啟示[J].當代世界與社會主義，2008（6）：162-167.

[9]《南寧市利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作實施方案》施行[DB/OL]. http://roll.sohu.com/20130606/n378161963. shtml

[10]廣西政府信息公開統(tǒng)一平臺——南寧住房公積金管理中心：南寧市2014年度住房公積金制度執(zhí)行情況公告[DB/OL].http://180. 141.91.9:8080/govinfo/documentAction. do?method=toDocView&docId=fdb7e8-a9-c5fc-451a-8bdb-ced3bbcf8488&moduleId=8a8080d8308 d3cdf01308d662f0c0101&orgId=11531

[11]南寧市住房保障和房產(chǎn)管理局[DB/ OL].http://www.nnfcj.gov.cn/index.asp

[12]廣西新聞網(wǎng)：廣西對保障性住房質(zhì)量實行"零容忍" 保證3個100%[DB/OL].http:// news.gxnews.com.cn/staticpages/20120306/ newgx4f5541da-4781772.shtml

An Efficiency Analysis of Urban Affordable Indemnificatory Housing Supply in Nanning

Gao Jie1, Xiao Yin2
(1. Guangxi University, Nanning, Guangxi 530004; 2. Rural Credit Cooperative Association of Nanning, Nanning, Guangxi 530022)

Nanning is the first city to carry out the construction of affordable housing projects in Guangxi Province, where a multi-leveled social security housing supply system has been formed with public rental housing, low-cost housing, affordable housing and two lines of commodity housing. This paper analyzes the existing problems such as the single channel of fund obtaining, limited land supply, emphasis firstly on supporting economically affordable housing and insufficient quantity of housing. This paper also puts forward methods to realize efficient supply of Indemnificatory Housing in Nanning from the perspectives of financial funds and lands.

Nanning; indemnificatory housing ; supply efficiency

F123.6

A

1674-3083（2016）06-0086-06

2016-11-12

高潔（1989-），女，廣西南寧人，廣西大學公共管理學院土地資源管理專業(yè)研究生，研究方向：城市國土資源管理。肖?。?987-），男，廣西桂林人，碩士研究生，南寧市區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社客戶經(jīng)理，研究方向：政府公共服務。