“一帶一路”戰(zhàn)略政治安全風(fēng)險及其化解路徑

劉玉娟

“一帶一路”戰(zhàn)略是一項長期性、戰(zhàn)略性工程，需要認真評估實施過程中的問題與風(fēng)險，切實采取措施，提前運籌化解。結(jié)合“一帶一路”沿線的地緣政治現(xiàn)狀、有關(guān)國家國情以及中國近年對外投資遇到的困難分析，“一帶一路”建設(shè)將面臨地區(qū)安全形勢、大國博弈、國家治理、市場和法律環(huán)境等方面的問題與潛在風(fēng)險。為了有效應(yīng)對，中國應(yīng)從改善外部環(huán)境與強化內(nèi)功兩方面入手，加強大國協(xié)作，妥善應(yīng)對現(xiàn)有地區(qū)力量格局，樹立科學(xué)發(fā)展理念，加強戰(zhàn)略力量建設(shè)。

“一帶一路”建設(shè)問題與風(fēng)險 化解路徑

“一帶一路”是新時期中國構(gòu)建全方位對外開放格局的戰(zhàn)略舉措，對于推動我國經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)略周邊外交具有重大意義。其建設(shè)實施是一個長期的歷史過程，涉及國家多，經(jīng)濟投入大，對地區(qū)格局影響深，既面臨經(jīng)濟發(fā)展和周邊外交合作的機遇，也可能遭遇地緣政治、安全環(huán)境、市場體系等方面的風(fēng)險。隨著“一帶一路”建設(shè)的務(wù)實推進，有必要加強對風(fēng)險因素的研判，科學(xué)運籌，有效防范化解。

一、“一帶一路”建設(shè)

是一項長期性、戰(zhàn)略性工程“一帶一路”是中央著眼國際形勢深刻變化，把握重要戰(zhàn)略機遇期、推動全方位開放作出的重大舉措，是經(jīng)略周邊外交、建立新型國際關(guān)系的創(chuàng)新之舉。無論從對外關(guān)系看，還是從經(jīng)濟發(fā)展看，它都將成為實現(xiàn)中國夢道路上一項長期性、戰(zhàn)略性工程。這種長期性、戰(zhàn)略性，首先體現(xiàn)在“一帶一路”內(nèi)涵和目標(biāo)的設(shè)計上。與對外經(jīng)濟合作的具體項目不同，“一帶一路”戰(zhàn)略是一個宏大的系統(tǒng)工程，建設(shè)周期長，時空范圍廣，具有豐富內(nèi)涵和多元戰(zhàn)略訴求。它涉及沿線國家人口44 億，經(jīng)濟總量約21 萬億美元，分別占全球的63%與29%。戰(zhàn)略以“五通”為建設(shè)重點，以“利益共同體、責(zé)任共同體、命運共同體”為重要目標(biāo)，包含基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易資、金融體系及人文生態(tài)等全方位多層次內(nèi)容，涉及國內(nèi)與國外、東部與西部、中央和地方、政府和企業(yè)等多種關(guān)系。有關(guān)戰(zhàn)略設(shè)計是國家能源安全、地緣政治、軍事安全、國際合作、文化復(fù)興、縮小區(qū)域差距等方面戰(zhàn)略的綜合考慮。其建設(shè)實施需要舉全國之力，統(tǒng)籌各種資源，付出長期的努力甚至幾代人的奮斗。其次，“一帶一路”是統(tǒng)領(lǐng)中國中長期發(fā)展的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略。“一帶一路”倡議是在中國全面建成小康社會進程中提出的，貫穿深化改革和對外開放的全過程。在經(jīng)歷長期高速的經(jīng)濟增長后，中國經(jīng)濟發(fā)展已步入深水期，既有發(fā)展模式難以為繼，世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力。面對前期政策消化期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、增長速度換擋期三期疊加的局面，中國迫切需要加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，開辟新的經(jīng)濟增長點?！耙粠б宦贰闭鹾狭诉@一需要。它將中國置于歐亞板塊經(jīng)濟體系中，拓展了發(fā)展腹地，為消化過剩產(chǎn)能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了更大空間。再次，“一帶一路”是中國主動融入世界體系的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前，中國周邊國家區(qū)域經(jīng)濟合作組織加速發(fā)展，以TTP 為先導(dǎo)的貿(mào)易投資新規(guī)則可能進一步壓縮中國經(jīng)濟合作空間。在這種形勢下，中國以“一帶一路”建設(shè)為抓手，進一步密切亞歐國家的經(jīng)濟聯(lián)系，深入挖掘與新興國家和欠發(fā)達國家的合作潛力，有利于鞏固現(xiàn)有亞太經(jīng)濟合作基礎(chǔ)，爭取區(qū)域經(jīng)濟合作主導(dǎo)權(quán)。這種外部經(jīng)濟聯(lián)系，已不限于過去的商品貿(mào)易和引進外資，而是積極參與全球產(chǎn)業(yè)鏈的競爭與協(xié)作，利用自身比較優(yōu)勢在全球范圍配置資源，擴大國際經(jīng)濟政治話語權(quán)。它不僅是商品貨物的流通，更是資本的輸出；不僅考量經(jīng)濟利益，也著眼國際秩序的塑造和國家利益的戰(zhàn)略布局。這些特點決定了“一帶一路”的意義超出了一般的雙邊關(guān)系或多邊關(guān)系，具備全球視野。

二、推進“一帶一路”建設(shè)面臨的問題與風(fēng)險

“一帶一路”建設(shè)具有廣闊的戰(zhàn)略前景，但在聚焦宏偉目標(biāo)的同時，也要充分認識到實現(xiàn)過程的艱巨性和復(fù)雜性。從外部環(huán)境看，“一帶一路”作為可能改變地區(qū)格局的區(qū)域合作安排，能否在相對有利的國際環(huán)境中實施尚存變數(shù)，國家利益的實現(xiàn)始終伴隨現(xiàn)有國際秩序的制約乃至大國的干擾。從對象國看，“一帶一路”戰(zhàn)略覆蓋亞歐非60 多個國家，國情千差萬別，利益訴求各異，支持和參與“一帶一路”建設(shè)的動力也不同。從對外投資現(xiàn)狀看，中國企業(yè)近年在海外頻遭投資壁壘，留下了諸多教訓(xùn)和啟示。內(nèi)外因素相互疊加，需要重點防范以下幾類風(fēng)險。

（一）沿線地區(qū)安全形勢不穩(wěn)

“一帶一路”沿線大多是世界熱點問題較為集中、安全形勢較為復(fù)雜的地區(qū)，比如西亞北非地區(qū)持續(xù)動蕩，中亞地區(qū)極端主義、分離主義和恐怖主義猖獗，東南亞部分國家政局不穩(wěn)等，對我國落實投資項目、確保戰(zhàn)略通道安全構(gòu)成壓力。2011 年利比亞戰(zhàn)爭使中方不得不撤出在該國的全部施工人員，中止包括石油勘探在內(nèi)的所有投資項目。同年中石油集團因中東和北非政治動蕩，旗下長城鉆探工程公司在利比亞和尼日爾等六個較大海外項目合同中止，經(jīng)濟損失估算12 億元人民幣。這些地區(qū)的不穩(wěn)定因素增加投資變數(shù)，抬高“一帶一路”建設(shè)的成本。重要的地理意義和戰(zhàn)略價值，歷來是大國角逐的焦點。在“一路”方向，美國在中亞、中東、東南亞等地區(qū)長期擁有重要的能源利益和外交投入，在阿富汗、伊朗、敘利亞等熱點問題上擁有深刻的影響力，始終防范中國在這一地區(qū)與其分享權(quán)力。俄羅斯視中亞地區(qū)為戰(zhàn)略后方，著力推進中亞地區(qū)一體化進程，對中國與中亞國家開展能源合作和互聯(lián)互通建設(shè)存有疑慮印度作為亞洲地區(qū)的一支重要力量，不愿看到中國區(qū)內(nèi)地位的上升，是“一帶一路”沿線主要國家中唯一未對倡議作明確回應(yīng)的。在“一帶”方向，美國通過“亞太再平衡”戰(zhàn)略拉攏東盟國家和印度，采取資源聯(lián)合開發(fā)、強化軍事存在等方式，對中國在南海的海上戰(zhàn)略通道安全和能源利益形成壓制。印度不斷強化自身在印度洋的主導(dǎo)地位，明確提出“與中國的海上絲綢之路計劃競爭”的“季節(jié)”計劃，規(guī)劃建設(shè)一個“印度主導(dǎo)的海洋世界”。

（二）沿線國家內(nèi)部治理不夠成熟

“一帶一路”沿線國家多為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，不僅經(jīng)濟成熟度有限，一些國家的政治過渡和社會轉(zhuǎn)型也存在較大不確定性。一是政策變動頻繁。比如中亞國家執(zhí)行法律政策不規(guī)范，存在海關(guān)、投資、稅收、貨幣等政策措施的多變性、法律仲裁的隨意性。個別國家政黨輪換、政權(quán)更迭后，內(nèi)外政策出現(xiàn)較大搖擺，波及外國投資。

（三）對法律制度和市場環(huán)境缺乏適應(yīng)性

一些中國企業(yè)在走出去的過程中，由于對當(dāng)?shù)胤芍贫?、?jīng)營環(huán)境、社會文化缺乏深入了解，未能充分履行法律責(zé)任和社會責(zé)任，投資活動遭遇阻力。影響較大的有幾個問題：一是環(huán)境保護。隨著世界各國對環(huán)保、氣候等問題的日益重視，中國企業(yè)在大型項目投資上面臨越來越大的環(huán)境壓力。二是勞工權(quán)益。許多發(fā)展中國家日益重視勞工權(quán)益，在最低工資、安全生產(chǎn)條件、勞務(wù)配額、休息時間等方面措施嚴(yán)格，無形中提高了外國投資的門檻。三是知識產(chǎn)權(quán)。這是中國企業(yè)“走出去”普遍面臨的困局。

三、推進“一帶一路”建設(shè)的理性思考

“一帶一路”建設(shè)深入持久推進，既取決于能否牢牢把握機遇，也取決于能否有效應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)。對于外部風(fēng)險，盡管不完全受中國掌控，比如對象國的戰(zhàn)亂沖突，但仍應(yīng)積極作為，運籌全局，營造有利于“一帶一路”建設(shè)的國際環(huán)境。對于內(nèi)生風(fēng)險，中國應(yīng)強化內(nèi)功，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，提高核心競爭力，強化海外利益的綜合保障力度。

（一）加強大國協(xié)作

“一帶一路”是大國利益的交匯點，要想共享安全與發(fā)展利益，就必須加強域內(nèi)域外大國的對話協(xié)作，實現(xiàn)開放共贏。針對有關(guān)大國的疑慮，做好增信釋疑工作，闡述倡議的開放性、非排他性和互利共贏的性質(zhì)，強調(diào)不經(jīng)營勢力范圍，不謀求地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)走和平發(fā)展道路的一致性。在此基礎(chǔ)上，尋求與大國的利益契合點，拓展務(wù)實合作。對美國，在打擊恐怖主義和極端勢力、中東熱點議題、能源通道安全及供給穩(wěn)定、互聯(lián)互通等領(lǐng)域，中美兩國擁有共同利益。對俄羅斯，要強調(diào)在中亞合作的非競爭性，抓住俄力圖打通進入亞太和印度洋的能源出口通道的迫切需求，加強能源互聯(lián)互通建設(shè)，同時，加快落實中俄東部管線項目，積極促成西線項目，確保中國能源供給的安全和穩(wěn)定。對印度，既要看到兩國在能源、市場、發(fā)展模式上的競爭性，也要強調(diào)兩國作為新興發(fā)展中國家的共同特點和利益，在爭取國際油價議價權(quán)、共同開發(fā)第三國油氣資源等領(lǐng)域繼續(xù)深化合作。

（二）穩(wěn)妥應(yīng)對現(xiàn)有地區(qū)機制

“一帶一路”戰(zhàn)略是中國參與區(qū)域和全球治理的重大舉措，不可避免對沿線現(xiàn)有地區(qū)機制產(chǎn)生影響。對于這些大國主導(dǎo)下的地區(qū)機制，中國總體上應(yīng)當(dāng)采取合作利用、建設(shè)改進的態(tài)度，而不宜挑戰(zhàn)和顛覆。這是因為，現(xiàn)有地區(qū)機制固然帶有大國強權(quán)的影子，但也反映了域內(nèi)域外國家的相互需要和彼此借重。比如，美國在中亞和東歐的軍事存在，與冷戰(zhàn)后該地區(qū)國家尋求美國安全保障是分不開的。盡管近年美國的控制力有所下降，地區(qū)內(nèi)部也有分化，但至少現(xiàn)階段美國的主導(dǎo)權(quán)沒有喪失，地區(qū)力量格局沒有發(fā)生顛覆性變革。中國在尚不具備足夠影響力的情況下，如果急于打破現(xiàn)有地區(qū)機制，不僅勞而無功，而且會引起沿線國家的警覺防范以及國際社會對“一_____帶一路”建設(shè)的戰(zhàn)略猜疑。從當(dāng)前看，該地區(qū)的安全穩(wěn)定符合中國投資利益。對于地區(qū)機制固有的封閉性和排外性，中國要趨利避害，順勢而為，按照自身能力和意愿選擇參與。

（三）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

今天的國際投資環(huán)境，與改革開放初期相比有很大變化。發(fā)展中國家不僅僅需要資金和項目，更關(guān)注項目能否帶動本國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)進步，對生態(tài)環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)等因素也格外重視。在這種形勢下，企業(yè)不能只關(guān)注自身經(jīng)濟效益，也要考慮當(dāng)?shù)孛裆?、環(huán)境的發(fā)展，承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任。尤其是大量中小私營企業(yè)，要注重內(nèi)涵式發(fā)展，推動生產(chǎn)經(jīng)營由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，由資源開采、初級加工制造向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，防止把漠視環(huán)境、抄襲模仿、不正當(dāng)競爭等做法帶到國外。從長遠看，一個國家能否成為有全球影響力的經(jīng)濟強國，不光是遍布世界的礦井、油井和初級產(chǎn)品加工廠，更要有高端的金融服務(wù)和技術(shù)專利。在開拓市場過程中，企業(yè)要適應(yīng)本土化要求，重視培育公共關(guān)系。既要善于同官方打交道，也要重視非政府組織和社區(qū)的影響力。

（四）完善投資服務(wù)和權(quán)益保護

從近年對外直接投資遇到的困難看，企業(yè)除了需要融資、結(jié)算等方面的服務(wù)外，很大的問題是不熟悉國外市場特點和法律環(huán)境，缺少充分的信息服務(wù)和維權(quán)渠道。在“一帶一路”建設(shè)中，政府職能部門、駐外領(lǐng)事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)綜合施策，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會、境外商務(wù)機構(gòu)、國有企業(yè)等力量，加緊完善投資信息服務(wù)體系，加強對東道國政治環(huán)境、經(jīng)濟動態(tài)、法律制度、投資風(fēng)險等情況的研 判，及時發(fā)布準(zhǔn)確權(quán)威的信息。針對法律、工商、稅務(wù)等常規(guī)問題組織協(xié)調(diào)本地服務(wù)，為企業(yè)做好接風(fēng)工作。但總的看，我國出口信用保險發(fā)展緩慢，覆蓋率低，與貿(mào)易大國的地位遠不相稱。國家應(yīng)加快出口信用保險專項立法工作，采取補貼、減稅等方式加大財政扶持力度，同時進一步放開商業(yè)保險公司開設(shè)出口信用保險業(yè)務(wù)，為企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)提供制度保障。

（五）加強戰(zhàn)略力量建設(shè)

“一帶一路”途經(jīng)的南海、印度洋、波斯灣、地中海，是國際戰(zhàn)略運輸大通道，也是熱點較為集中的地帶。能否具備對戰(zhàn)略通道的掌控能力，直接關(guān)系國家利益的實現(xiàn)。為此，一要加強軍事力量建設(shè)。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入，未來會更多海外利益需要常態(tài)化的維護，必須把提高遠洋投送能力和遠海作戰(zhàn)能力作為重點，大力加強軍事力量建設(shè)，確保危機時候斷然出手，有效應(yīng)對。二要構(gòu)建海外戰(zhàn)略支點。面對海外利益的拓展和周邊環(huán)境的復(fù)雜化，中國應(yīng)選擇在海外利益攸關(guān)區(qū)建立相對固定的物資補給點和艦機駐泊點，一來為我?？招袆犹峁┯辛ΡＵ现г?，二來有助于沖破西方對我構(gòu)筑的島鏈封鎖。中國反對搞西方式的海外軍事基地，但不應(yīng)拒絕在平等友好的基礎(chǔ)上與有關(guān)國家合作，以港口和機場為基本形式構(gòu)建若干相互支撐的戰(zhàn)略支點，對重要通道安全進行自衛(wèi)性控制。