鐵嶺市金融支持城鎮(zhèn)化的措施選擇

陳思偉

城鎮(zhèn)化是當前發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、轉變增長方式的重要途徑，是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟實力和競爭力的重要標志。十八大報告要求積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，鐵嶺市作為傳統(tǒng)農業(yè)大市，在城鎮(zhèn)化道路上應結合本地區(qū)經(jīng)濟金融特點走出一條符合自身規(guī)律的城鎮(zhèn)化之路。

鐵嶺市金融措施

一、鐵嶺市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但仍低于全國全省平均水平

近年來，鐵嶺市堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，雙輪驅動，三業(yè)并舉，城鎮(zhèn)化已步入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，更是進入了著力破解城鄉(xiāng)結構、形成城鄉(xiāng)一體化新格局的關鍵時期。城鎮(zhèn)規(guī)模逐步壯大，城鎮(zhèn)人口顯著增加，2015年鐵嶺市城鎮(zhèn)化率達到47.5%，比2013年、2014年分別提高了3.16和5.34個百分點，但鐵嶺市當前這一指標值仍低于全國51.27%和遼寧省62.5%的水平。

（二）城鎮(zhèn)化水平地區(qū)間不平衡，傳統(tǒng)農業(yè)縣約束全市城鎮(zhèn)化率上升

鐵嶺市作為傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)，鄉(xiāng)村范圍廣，農業(yè)人口占全市總人口比重達到66.8%。城鎮(zhèn)自我發(fā)展能力較弱，地域結構特征明顯，縣（市）區(qū)之間存在著很大的梯度。其中，鐵嶺縣、西豐縣、昌圖縣三個傳統(tǒng)農業(yè)大縣城鄉(xiāng)常住人口共計155萬，占全市城鄉(xiāng)常住人口比重高達55.3%，三縣城鎮(zhèn)化率分別低于全市水平9.29、19.44和22.74個百分點，嚴重制約了全市城鎮(zhèn)化率水平的提高。

（三）城鎮(zhèn)的集聚輻射能力較弱，建設資金普遍匱乏

一是經(jīng)濟輻射功能不強。全市57個建制鎮(zhèn)財政一般預算收入超過億元的僅為3個，占比僅5.2%，而57個建制鎮(zhèn)負債總額達到5億元，平均每鎮(zhèn)負債近890萬元，小城鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化的最前沿，經(jīng)濟力量薄弱制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的持續(xù)性，削弱了城鎮(zhèn)的輻射帶動作用和企業(yè)向城鎮(zhèn)的集聚。

（四）城鎮(zhèn)缺乏吸納人口的引力，人口聚集程度不高

由于城鎮(zhèn)規(guī)模小，基礎設施缺乏投入，工業(yè)、農產(chǎn)品加工業(yè)和商貿業(yè)等產(chǎn)業(yè)支撐力不夠，造成城鎮(zhèn)吸納就業(yè)人口的聚集引力較低，特別是鐵嶺市城鎮(zhèn)從業(yè)人員中，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量僅占32%。因此，小城鎮(zhèn)提供的就業(yè)機會不足以吸納大批的農村剩余勞動力。如全市57個建制鎮(zhèn)中鎮(zhèn)區(qū)人口超過萬人以上的僅有11個，占比19.3%；0.5萬人以下的鎮(zhèn)39個，占比68.4%，0.2萬人以上的鎮(zhèn)12個，占比21.1%，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模較小的占比較大，占比近70%。

（五）土地緊缺構成城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的障礙

在加快城鎮(zhèn)化建設的進程中，各鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模急需擴張，而經(jīng)省、市、縣層層分解后落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用建設用地指標遠未能滿足發(fā)展需求。諸多重點項目因無用地指標而無法立項，致使項目或流失外地，已深度影響到鐵嶺市城鎮(zhèn)化進程。

二、鐵嶺市金融支持城鎮(zhèn)化建設存在的主要問題

（一）金融機構信貸政策缺乏明確的城鎮(zhèn)化導向

城鎮(zhèn)化是當前乃至今后我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長期重點內容，但金融機構尚未形成一個清晰、持續(xù)的支持城鎮(zhèn)化思路，將自身經(jīng)營較好地融入到城鎮(zhèn)化建設的各個環(huán)節(jié)當中，城鎮(zhèn)化進程面臨嚴重的金融約束，投入的金融資源對城鎮(zhèn)化支持作用不明顯，特別是在有效解決城鎮(zhèn)基礎設施建設、現(xiàn)代農業(yè)及中小企業(yè)信貸投入問題方面，創(chuàng)新動力不足，制約了城鎮(zhèn)化進程的推進與農村勞動力的轉移。

（二）城鎮(zhèn)化基礎設施投資存在明顯的結構性差異

由于鐵嶺市長期推行“工業(yè)立市”經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，使得基礎設施建設財政資金投入主要集中于城市，造成農村基礎設施相對城市滯后，阻礙了現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。推進城鎮(zhèn)化進程必須首先加強農村基礎設施和社會事業(yè)建設，改善農村地區(qū)生產(chǎn)條件，而投入資金不足造成農村地區(qū)基礎設施投資增長十分緩慢。

（三）現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展使農村信貸需求呈現(xiàn)新變化

一是資金需求量增大。二是資金需求長期化明顯。三是資金需求點增多。四是貸款方式呈多樣化需求。

（四）中小企業(yè)信貸發(fā)展緩慢。中小企業(yè)是城鎮(zhèn)吸收農村勞動力就業(yè)是主渠道，但中小企業(yè)發(fā)展長期受到信貸約束的影響。一是信用缺失。二是產(chǎn)權障礙。三是經(jīng)營穩(wěn)定性較低。四、融資需求多樣化。

三、鐵嶺市單戶城鎮(zhèn)化的金融創(chuàng)新研究

（一）單戶城鎮(zhèn)化工作介紹

1、單戶城鎮(zhèn)化內涵

即鼓勵農戶以戶為單位，在完全自愿的前提下，保留原有耕地承包經(jīng)營權，以農村住宅和宅基地置換鐵嶺新城的住房。同時，通過就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療等制度創(chuàng)新和公共服務平臺建設，促進基本公共服務均等化，完成農民向市民的轉變。

2、單戶城鎮(zhèn)化的主要內容

一是遷居置換對象。二是房屋產(chǎn)權調換方法。三是單戶城鎮(zhèn)化實施區(qū)域內土地流轉方案。

3、單戶城鎮(zhèn)化的主要運作模式

一是遷居置換工作流程。二是動遷資金運作模式。

（二）單戶城鎮(zhèn)化試點資金需求

1、政府動遷資金

以試點鐵嶺縣為例，動遷目標戶數(shù)10000戶，戶均動遷資金30萬元，共計需要資金30億元。鐵嶺縣試點要求做到期房和現(xiàn)房安置相結合，現(xiàn)房需要政府出資先期購買，期房需政府出資建設，如新區(qū)將啟動50萬平方米一期期房建設工程，動遷資金的使用主要體現(xiàn)在購房和建房兩個方面。

2、提高動遷農戶新區(qū)購房能力需要信貸支持

《方案》中規(guī)定：若農戶置換凡河新區(qū)的住房面積較大，在置換時可根據(jù)實際情況允許分戶，購房不足款項按照市場價格補足。動遷農戶購房不足款項無力承擔的部分需要得到銀行的住房信貸支持。

3、農戶進城創(chuàng)業(yè)資金

鐵嶺縣單戶城鎮(zhèn)化有關政策已規(guī)定：房屋產(chǎn)權置換遷居到新區(qū)的農戶可享受5萬元（不超過2年）的創(chuàng)業(yè)貼息貸款。但在調查中顯示，部分農戶由于多年來開展多種經(jīng)營，具備在新區(qū)創(chuàng)業(yè)的動機和基礎條件，需要大額、長期的信貸支持；部分農戶由于僅從事傳統(tǒng)種植業(yè)，嚴重缺乏在新區(qū)創(chuàng)新的技能和物質基礎，需要長期的低成本的信貸支持。

4、土地流轉的信貸支持

遷居農戶原有承包土地流轉，實現(xiàn)區(qū)域土地規(guī)模經(jīng)營，需要信貸支持，一方面保障遷居農戶的土地流轉收益，另一方面助推試點地區(qū)農業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益，進一步推動現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。夯實農業(yè)基礎，為試點工作經(jīng)驗推廣發(fā)揮良好示范效應。

（三）政府部門的配套工作措施

1、成立專門機構負責融資工作。

政府部門需成立國有性質的專門資產(chǎn)運營管理機構（或指定機構）代表政府管理單戶城鎮(zhèn)化土地與資金的運營，作為單戶城鎮(zhèn)化資金需求方與銀行進行信貸對接。該機構的一切經(jīng)營活動均在企業(yè)框架下進行，按照政府單戶城鎮(zhèn)化規(guī)劃合規(guī)操作農戶房產(chǎn)置換、城鄉(xiāng)土地指標增減掛鉤帶來的土地增值收益，并在項目資本金充足水平等指標上上達到銀行信貸要求。

2、政府部門保證充分的信息批露

一是土地管理部門應將土地增減掛鉤項目現(xiàn)場勘查、組卷報批、規(guī)劃實施、土地指標置換和置換建設用地掛牌轉讓出售等工作情況及時向金融機構批露。二是縣政府住房置換和回遷安置部門須將農民置換住房情況摸底調查情況、住房置換細則、房屋拆遷及土地復墾、復墾后土地管理以及回遷房源落實和實際需求情況及時向金融機構說明。三是財政部門須向金融機構及時批露置換項目的資金安排、土地收益和資金需求情況。

3、完善資金風險分擔補償機制

一是引導有實力的擔保機構提供信貸擔保和聯(lián)保，以此提高項目與銀行信貸資金對接的額度和抗風險性。二是政府部門應建立專項風險補嘗基金，用于降低無法預估因素帶來的資金風險。三是政府提供信用承諾，以政府信用為銀行信貸資金的償還提供保證。如政府可承諾單戶城鎮(zhèn)化土地置換收益可優(yōu)先償還銀行貸款，土地收益賬戶可協(xié)議由貸款銀行指定方鎖定、監(jiān)督。

（四）金融信貸支持措施

1、金融機構通過政府融資平臺貸款支持單戶城鎮(zhèn)化

金融機構向向單戶城鎮(zhèn)化專門資產(chǎn)運營管理機構（或指定機構）發(fā)放信用貸款或抵押貸款，信用貸款以政府信用為保證，抵押貸款以政府部門相關資產(chǎn)為抵押獲得銀行貸款，資金用于單戶城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)權調換房源的購買、安置房源的建設和貨幣化安置。

2、金融機構發(fā)放土地儲備整理貸款

土地儲備整理貸款應要求土地收儲項目負債率不高于10%、償債率不高于100%、債務率不高于15%，區(qū)域最高融資額度應大于申請貸款本息合計；項目承貸主體上年末、近期月份及融資前后資產(chǎn)負債率應不高于80%；縣級項目項目資本金最低為項目總投資的35%；具有明確的第二還款來源，擔保公司（如遼寧政融擔保公司）擔?；蛱峁┤~抵押擔保；所收儲的農用地或農村建設用地必須有省政府批準的土地指標（增減掛鉤指標）。

3、創(chuàng)新信貸方式，設計發(fā)放土地指標未來收益權質抵押貸款

單戶城鎮(zhèn)化遷居安置成本將由未來土地置換收益彌補，金融機構可設計開發(fā)以土地儲備指標未來收益權作為質抵押方式的信貸產(chǎn)品。一是由于土地指標、規(guī)劃中的土地因未確權而不能用于抵押，可探索先質押后抵押的方式即政府部門將用土指標質押給金融機構，獲得貸款，待騰空的農村土地指標轉化為新區(qū)建設用土指標，形成實際規(guī)劃地塊并確權后，轉質押信貸方式為抵押方式。二是為提高土地指標未來收益權質抵押貸款這一創(chuàng)新方式的可行性。三是此項信貸方式創(chuàng)新中質押階段土地指標所有權發(fā)生轉移，提高了國土部門在隨后土地規(guī)劃運作中的復雜性。

4、成立物權融資公司，以土地流轉方式創(chuàng)新來提高遷居農戶土地流轉效能

公司作為農戶與銀行間融資服務的平臺，以承接農戶提供土地承包經(jīng)營權為基礎，設立土地收益保證貸款保證金，在農戶無法按期歸還貸款本息時，用保證金償還銀行貸款本息，并將土地承包經(jīng)營權掛牌轉包，所獲收益補充保證金支出。

5、拓寬融資渠道，發(fā)行區(qū)域土地債券

土地儲備開發(fā)貸款是銀行信貸介入較為困難的階段，因此應探索直接融資方式，發(fā)行土地債券，即地區(qū)土地儲備中心以土地為抵、押物，發(fā)行信托類債券，委托擔保公司提供但保，由銀行承擔銷售，信托公司代為募集，募集成功后，資金將以信托貸款的方式指定投向土地儲備中心。