消費(fèi)稅改革：存在問題與建議

劉凱笛

隨著“營(yíng)改增”全面鋪開，增值稅將覆蓋全部商品和勞務(wù)，商品稅體系將形成增值稅普遍調(diào)節(jié)、消費(fèi)稅特殊調(diào)節(jié)的制度格局，因此消費(fèi)稅提速改革窗口也就開啟。我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅制度已不可避免的顯出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的地方，征收范圍偏窄、稅基偏小、稅率結(jié)構(gòu)不盡合理、調(diào)節(jié)力度不夠充分等問題逐漸顯現(xiàn)。如何彌補(bǔ)地方稅收缺口、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、進(jìn)一步增強(qiáng)消費(fèi)稅引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)將成為下一步改革亟待解決的問題。

消費(fèi)稅改革問題建議

隨著“營(yíng)改增”全面鋪開，增值稅將覆蓋全部商品和勞務(wù)，商品稅體系將形成增值稅普遍調(diào)節(jié)、消費(fèi)稅特殊調(diào)節(jié)的制度格局，因此消費(fèi)稅提速改革窗口也就開啟。一方面，地方主體稅種缺失，消費(fèi)稅有望彌補(bǔ)地方稅收缺口；另一方面，增值稅將服務(wù)業(yè)納入之后，也需要消費(fèi)稅相應(yīng)做出調(diào)整以適應(yīng)新的稅制結(jié)構(gòu)。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的要求提出：“調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍”。這是為適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求，對(duì)消費(fèi)稅改革所作的總體部署。我們應(yīng)按照這一部署，加快改革和完善我國(guó)消費(fèi)稅，并使之成為地方政府主體稅種。因此，有必要通過對(duì)我國(guó)消費(fèi)稅稅制的特點(diǎn)及現(xiàn)狀分析來明確現(xiàn)行消費(fèi)稅的局限。以此為基礎(chǔ)著眼于財(cái)稅體制改革的大環(huán)境，分析下一步改革的思路。

一、我國(guó)消費(fèi)稅稅制現(xiàn)狀及特點(diǎn)

消費(fèi)稅是對(duì)特定消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的一種間接稅。目前，消費(fèi)稅征稅范圍包括煙、酒、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、高檔手表、游艇等共計(jì)15個(gè)稅目。其中，消費(fèi)稅收入主要集中在煙、酒、油、車這四大類，2015年超過90%的消費(fèi)稅來自這四大類。消費(fèi)稅已經(jīng)成為我國(guó)的重要稅種之一。 2014年我國(guó)國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅收人8907.12億元，占全年稅收總收入的比重約為7.47%。

（一）我國(guó)消費(fèi)稅特點(diǎn)

1.消費(fèi)稅稅基狹窄。根據(jù)《消費(fèi)稅暫行條例》的規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅稅目有15個(gè)。主要可以分為三類：影響生態(tài)環(huán)境和消耗稀缺自然資源的消費(fèi)品；有損人們身體健康的消費(fèi)品；高收入群體奢侈品類消費(fèi)品。從世界范圍來看，目前世界大部分國(guó)家開征了消費(fèi)稅；相對(duì)于韓國(guó)政府對(duì)30余種消費(fèi)品和7種消費(fèi)行為征收消費(fèi)稅，美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府的普征制來說，我國(guó)的消費(fèi)稅明顯具有稅基狹窄的特點(diǎn)。

2.生產(chǎn)進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)稅基本都在零售環(huán)節(jié)征收，而我國(guó)消費(fèi)稅呈現(xiàn)單一環(huán)節(jié)征收的特點(diǎn)。除金銀首飾、鉆石及鉆石飾品在零售環(huán)節(jié)征收，卷煙在批發(fā)環(huán)節(jié)加征之外，其他應(yīng)稅消費(fèi)品均在生產(chǎn)、委托加工或進(jìn)口環(huán)節(jié)征收。

3.稅率差幅較小。我國(guó)消費(fèi)稅在部分稅目下又細(xì)分不同子目設(shè)置差別稅率以體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。比例稅率從1%到56%不等，相對(duì)于國(guó)內(nèi)開征的其他稅種，消費(fèi)稅稅率差幅較大，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比稅率仍呈現(xiàn)檔次少、稅率低的特點(diǎn)。

二、現(xiàn)行消費(fèi)稅稅制中存在的問題

（一）征收范圍偏窄，稅基偏小

我國(guó)消費(fèi)稅的征稅范圍在逐步擴(kuò)大，消費(fèi)稅收入也穩(wěn)步增長(zhǎng)。但從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和稅收調(diào)節(jié)的需要看，消費(fèi)稅征收范圍仍然偏窄，稅基偏小。一是未能將部分高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品納入征收范圍。如沒有對(duì)數(shù)量很大的大型機(jī)動(dòng)車、電池、洗滌用品、農(nóng)藥、塑料袋、一次性包裝物、破壞臭氧層化學(xué)品和電子產(chǎn)品等高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品進(jìn)行征收。二是未能將部分高檔消費(fèi)品和消費(fèi)行為納入征收范圍。在高檔品的征稅方面，現(xiàn)有的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)消費(fèi)環(huán)境的變化和發(fā)展，如小汽車和摩托車已經(jīng)越來越成為普通人的日常交通工具，化妝品也是人們的日常生活所需，這類消費(fèi)品可以考慮從現(xiàn)行稅目中取消，而一些新興的奢侈品，如高檔箱包、帆船、私人飛機(jī)等未列入征稅范圍，不利于對(duì)合理消費(fèi)的引導(dǎo)，以及屬于娛樂的部分高檔消費(fèi)行為納入征收范圍。消費(fèi)稅征收范圍的偏窄，從而導(dǎo)致消費(fèi)稅的稅基偏小，應(yīng)考慮增加相應(yīng)稅目。

（二）消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)單一，計(jì)征方式需調(diào)整

現(xiàn)行消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口環(huán)節(jié)征收，僅對(duì)卷煙設(shè)置在批發(fā)環(huán)節(jié)征收，對(duì)金銀首飾、鉆石及鉆石飾品設(shè)置在零售環(huán)節(jié)征收；應(yīng)稅消費(fèi)品在流通的某一環(huán)節(jié)納稅之后，其余環(huán)節(jié)都不再征稅。這種方式的主要弊端是存在逃稅和縮小消費(fèi)稅稅基的問題。從實(shí)踐看，有部分行業(yè)企業(yè)就是采取關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)讓定價(jià)的方式來進(jìn)行逃稅。審計(jì)署2009年對(duì)16省區(qū)市國(guó)稅部門稅收征管情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果指出：“部分生產(chǎn)企業(yè)通過改變經(jīng)營(yíng)方式，設(shè)立獨(dú)立核算的銷售公司等方法，使一部分原本屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的價(jià)值轉(zhuǎn)移到了流通環(huán)節(jié)，縮小了消費(fèi)稅稅基，減輕了消費(fèi)稅納稅義務(wù)，形成了稅收上的漏洞?！毕M(fèi)稅的逃稅問題在化妝品、煙、酒、小汽車、摩托車等行業(yè)中普遍存在。這會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)稅稅收收入的流失和造成消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能的弱化。

（三）稅率結(jié)構(gòu)不合理，部分產(chǎn)品稅率水平偏低

作為具有調(diào)節(jié)作用的稅種，消費(fèi)稅的稅率結(jié)構(gòu)需要根據(jù)調(diào)控目標(biāo)的需要合理設(shè)置，但現(xiàn)行消費(fèi)稅的稅率結(jié)構(gòu)仍存在不合理之處，商品稅率存在著偏高或偏低的情況。一是部分產(chǎn)品的稅率偏高。一是普通化妝品等商品。我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅中部分征稅對(duì)象，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)逐步從高檔消費(fèi)品轉(zhuǎn)為了一般商品或生活必需品，應(yīng)逐步將其排除在征收范圍之外。二是小汽車。我國(guó)目前小汽車在購(gòu)置環(huán)節(jié)、保有環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)上都承擔(dān)一定的稅負(fù)，比較來看，還是購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅負(fù)最重。從完善小汽車稅負(fù)結(jié)構(gòu)的角度看，應(yīng)適度降低購(gòu)置環(huán)節(jié)的稅負(fù)，增加保有環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)的稅負(fù)，即應(yīng)采取“不過多限制購(gòu)買，但限制過多使用”的策略，這樣才能符合我國(guó)既發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，又保證節(jié)能減排的要求。

三、消費(fèi)稅改革的政策建議

（一）與時(shí)俱進(jìn)，適當(dāng)調(diào)整消費(fèi)稅的征收范圍

高檔消費(fèi)品與奢侈品征稅范圍調(diào)整的“加法”和“減法”。將奢侈品和高檔消費(fèi)納入征稅范圍可以一定程度上抑制過度消費(fèi)，引導(dǎo)人們的消費(fèi)行為。隨著社會(huì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，人們對(duì)高級(jí)住宅、高檔餐飲娛樂、古董字畫、古董家具、私人飛機(jī)等商品的消費(fèi)迅速增長(zhǎng)。但由于這些商品都未納入應(yīng)稅范圍，因此，要更好的發(fā)揮消費(fèi)稅的收入再分配和消費(fèi)引導(dǎo)作用必須對(duì)征稅范圍作“加法”調(diào)整，盡快將其納入征稅范圍；另外，可以看到隨著人們生活水平的提高，一般化妝品、啤酒、黃酒已經(jīng)成為生活必須品，應(yīng)趁熱打鐵對(duì)征稅范圍作“減法”調(diào)整，盡快將這些稅目從征稅范圍中剔除。

（二）消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)有退有進(jìn)

營(yíng)改增后，應(yīng)對(duì)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)進(jìn)行有退有守的調(diào)整，將大部分消費(fèi)品和消費(fèi)勞務(wù)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，采取價(jià)外稅形式，使消費(fèi)稅調(diào)節(jié)作用顯性化，并與增值稅制度有效銜接。將消費(fèi)稅移至消費(fèi)環(huán)節(jié)征收好處有二：第一，有利于擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，計(jì)稅依據(jù)為出廠價(jià)格；在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收，計(jì)稅依據(jù)為零售價(jià)格，有利于通過擴(kuò)大稅基增加財(cái)政收入。第二，有利于企業(yè)以銷定產(chǎn)，抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)投資。在應(yīng)稅消費(fèi)品中，宜將石油和卷煙的消費(fèi)稅維持在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，最多后移至批發(fā)環(huán)節(jié)。將石油和卷煙消費(fèi)稅保留在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收好處有二：第一，石油和卷煙的消費(fèi)稅額占全部消費(fèi)稅收入比重較大，有利于保證中央財(cái)政收入穩(wěn)定；第二，有利于國(guó)家對(duì)兩類重要戰(zhàn)略物資和資源的宏觀管控。

（三）高低分類，細(xì)化消費(fèi)稅稅率結(jié)構(gòu)

消費(fèi)稅稅率設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)突出理性消費(fèi)、節(jié)能減排的導(dǎo)向作用。一是要根據(jù)應(yīng)稅商品和勞務(wù)對(duì)環(huán)境影響程度的不同設(shè)置不同的稅率，將稅率結(jié)構(gòu)精細(xì)化。比如可以考慮根據(jù)環(huán)境污染的重要指標(biāo)物設(shè)置不同的指標(biāo)對(duì)應(yīng)不同的消費(fèi)稅率。特別對(duì)部分重點(diǎn)污染產(chǎn)品、資源類產(chǎn)品要提高稅率。二是對(duì)于化妝品類已經(jīng)普及的消費(fèi)品，如果不將其拿出消費(fèi)稅征稅范圍，就要降低其課稅稅率，比如按照一般性消費(fèi)稅對(duì)此類產(chǎn)品進(jìn)行征稅。三是要具體細(xì)化稅率結(jié)構(gòu)，考慮超額累進(jìn)稅率。對(duì)使用量較大、終端產(chǎn)品達(dá)到消費(fèi)稅課稅標(biāo)準(zhǔn)的商品實(shí)行超額累進(jìn)稅率，如大量使用成品油的企業(yè)。

（四）調(diào)整消費(fèi)稅收入歸屬

“營(yíng)改增”的稅制改革使得中央對(duì)地方的財(cái)政收入得以進(jìn)一步控制，可以更好地進(jìn)行宏觀調(diào)控，但是另一方面，“營(yíng)改增”也帶來了地方主體稅種缺失，地方政府財(cái)力不足等狀況?，F(xiàn)行消費(fèi)稅為中央稅，全部收入歸屬中央政府。營(yíng)改增后，應(yīng)對(duì)消費(fèi)稅收入歸屬進(jìn)行有去有留的調(diào)整，將大部分消費(fèi)稅收入劃歸地方政府。因此，將消費(fèi)稅后移至零售環(huán)節(jié)征收后，應(yīng)調(diào)整消費(fèi)稅收入歸屬，除石油和卷煙消費(fèi)稅收入保留歸屬中央政府外，同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家消費(fèi)稅價(jià)外稅形式，實(shí)行價(jià)稅分離，給消費(fèi)者直觀納稅感受，引導(dǎo)居民合理消費(fèi)，提高居民納稅意識(shí)。將改在零售環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅收入全部劃歸地方政府。這樣調(diào)整好處有二：第一，有利于保持中央和地方原財(cái)力格局總體穩(wěn)定；第二，有利于調(diào)動(dòng)地方政府刺激消費(fèi)的積極性。將消費(fèi)稅移至消費(fèi)環(huán)節(jié)征收后，消費(fèi)稅的課稅環(huán)節(jié)便與車輛購(gòu)置稅發(fā)生重疊。為減少重復(fù)征稅，應(yīng)同步廢除車輛購(gòu)置稅，將車輛購(gòu)置稅的調(diào)節(jié)職能賦予消費(fèi)稅，將車輛購(gòu)置稅收入全部劃歸地方政府。參考文獻(xiàn)：

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