創(chuàng)新打造政府內(nèi)控的“昆明模式”
——訪云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華

●本刊記者 尹 情

創(chuàng)新打造政府內(nèi)控的“昆明模式”
——訪云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華

●本刊記者 尹 情

推進政府內(nèi)部控制建設是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神的重要舉措。在政府內(nèi)部控制建設中，云南省昆明市財政局創(chuàng)造性地將財政部門內(nèi)部控制與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制聯(lián)合實施推進，提出了面向“政府治理”的內(nèi)部控制“昆明模式”，從而有效避免了單獨開展行政事業(yè)單位內(nèi)控難以形成規(guī)模整體效應，財政部門內(nèi)控無法延伸至公共資金使用部門的弊端。為更好地交流經(jīng)驗，推廣做法，本刊特別采訪了云南省昆明市財政局黨組成員、副局長焦振華，詳細介紹“昆明模式”實施進程及經(jīng)驗做法，為政府內(nèi)部控制建設提供參考。

記者：以您主持推進昆明市政府部門內(nèi)部控制的經(jīng)驗，與企業(yè)內(nèi)控相比，政府部門內(nèi)控建設有何特殊性與不同？

焦振華（以下稱“焦局長”）：就昆明市探索政府內(nèi)部控制建設而言，與企業(yè)內(nèi)控不同之處主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是兩者的目的不同。政府內(nèi)部控制的目的在于提高公共服務的效率，確保公平與效率；而企業(yè)內(nèi)控制度主要是保證以盈利為目的的生產(chǎn)、經(jīng)營、流通活動，是一種經(jīng)濟利益活動，兩者的目的完全不同。

二是內(nèi)控評估的績效目標不同。企業(yè)內(nèi)控的目標主要考核的是經(jīng)濟效益；而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則更多需要考慮社會效益，防止在提供公共服務過程中產(chǎn)生慢作為、不作為、腐敗舞弊等行為。

三是內(nèi)控建設的內(nèi)容不同。企業(yè)內(nèi)部控制建設是企業(yè)全面實施的管理制度，涉及所有的企業(yè)經(jīng)營活動和日常行為，而不僅僅是經(jīng)濟行為。政府部門內(nèi)部控制主要圍繞經(jīng)濟活動展開，如昆明市行政事業(yè)單位六大業(yè)務（預算、收支、采購、資產(chǎn)管理、建設工程、合同管理等）、財政部門七大業(yè)務（預算編審、預算執(zhí)行、采購、資產(chǎn)管理、非稅收入、債務、績效管理），基本都是圍繞財政資金展開的，而其他非經(jīng)濟活動的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制則不在覆蓋的范圍之內(nèi)。

記者：財政部門內(nèi)部控制推行一年多來，以您開展實際工作的體會，在財政部門和行政事業(yè)單位全面開展內(nèi)部控制建設有何重要意義？

焦局長：就昆明市制定政府內(nèi)部控制方案而言，構(gòu)建政府內(nèi)部控制體系具有四大重要意義，這也是我們開展內(nèi)控建設的主要目標。

一是夯實財稅改革基礎。行政事業(yè)單位的工作效率、履職情況，需要通過政府內(nèi)部控制來進一步提高。在推行財稅體制改革過程中，尤其是與其他部門聯(lián)系時，如果沒有良好的內(nèi)部控制作為保障，很多工作的基礎打不牢。通過內(nèi)部控制建設，可以為行政事業(yè)單位和財政部門設立良好的內(nèi)部機制，保證中央、省級、市級推行的財稅改革能順利進行。

二是提高財政資金使用效益。結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金是財政管理面臨的一個重要而現(xiàn)實的問題。中央隔一段時間會組織審計財政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。開展內(nèi)部控制建設的另外一個重要目標是通過內(nèi)控建設，將結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金“消化在路上”，而不是在結(jié)余資金出現(xiàn)時才開始清理。在尚未形成財政結(jié)余資金時，通過內(nèi)部控制設立相應的制度機制提前對結(jié)余資金進行處理。目前大部分財政部門在財政資金管理中很被動，舊的結(jié)余資金剛處理完，新的結(jié)余資金已經(jīng)在路上，到年底又會出現(xiàn)資金結(jié)余或突擊花錢現(xiàn)象。政府采購過程中也存在這種問題，大部分行政事業(yè)單位都存在年底突擊花錢，下半年集中采購的現(xiàn)象。而這個問題通過機制設置是可以有效避免的。一般而言，政府預算批復以后，采購預算也會相應批復，批復后要進一步明確采購的時間節(jié)點，不能集中到下半年完成，在上半年就應提前進行計劃，分散到每個月份，減輕年底突擊花錢的“量”。

三是建立預防腐敗的機制。昆明市在開展內(nèi)部控制建設中將行政事業(yè)單位內(nèi)控和財政部門內(nèi)控統(tǒng)一起來，簡稱為“政府內(nèi)控”。在內(nèi)控制度設計中，從防止制度漏洞機制著手，防止某個或者幾個人通過制度漏洞發(fā)生腐敗，從制度設計、預防機制上進行防范，盡量減少腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四是提高政府治理能力。政府內(nèi)部控制建設有利于提高行政事業(yè)單位和財政部門辦事效率，不斷提升公共服務效率。這是提高政府治理能力的具體體現(xiàn)。

從以上四個方面的重要意義可以看出，開展政府內(nèi)部控制建設既是適應現(xiàn)實形勢需要，也是符合改革發(fā)展方向的。

記者：前不久，財政部發(fā)文要求全面推進財政部門和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設。請您談談目前昆明市政府內(nèi)部控制建設的整體情況。

焦局長：財政部在2015年底分別發(fā)布了《關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》和《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》兩個文件。其實，早在2012年11月，財政部就印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本制度（試行）》，要求規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。但當時各地各部門積極性都不高，主要原因是對內(nèi)部控制認識不足，不清楚什么是內(nèi)部控制，更不知道如何開展這項工作，基本狀況是“啟而未動”。

財政部門內(nèi)部控制正式啟動于2014年下半年。昆明市在開展政府內(nèi)部控制構(gòu)建中，緊緊圍繞財政部提出的八大風險，再結(jié)合本地實際，總結(jié)出了財政部門七大業(yè)務和行政事業(yè)單位六大業(yè)務，即所謂的“7+6”模式。

昆明市政府內(nèi)部控制進程分為“一體化、兩階段”建設?！耙惑w化”即是橫向縱向聯(lián)動：橫向上，采取“1+18”模式，選取財政部門外加18家行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設；縱向上，聯(lián)合市級財政和縣財政、區(qū)財政一起推動。目前，縣、區(qū)政府內(nèi)控建設也已開啟，其進程上要稍微落后于市級財政，可以有效借鑒市級財政在政府內(nèi)控建設中的經(jīng)驗。

“兩階段”主要分為：第一階段是問題梳理階段，中介機構(gòu)將其稱為“評估階段”，自2015年3月至11月，在各行政事業(yè)單位開展前期調(diào)查評估，全面進行問題梳理；第二階段為制度設定階段，自2015年11月至2016年底，針對問題進行制度設計，實現(xiàn)內(nèi)控信息化落地。目前，問題梳理階段進展十分順暢，正在制定解決問題的方案，基本制度設計已經(jīng)完成，但尚未公開，計劃在2016年3月份前實現(xiàn)全部落地，全面實施政府內(nèi)部控制信息化。

記者：在推進財政部門內(nèi)部控制中，財政部鼓勵地方各級財政部門結(jié)合當?shù)貙嶋H，積極進行差別化探索和創(chuàng)新，支持先行先試。昆明市經(jīng)過一年多的探索，提出了面向“政府治理”的內(nèi)部控制“昆明模式”。請您介紹一下“昆明模式”的具體構(gòu)建過程及特點？

焦局長：我們從2015年3月開始啟動內(nèi)部控制工作，專門成立了昆明市內(nèi)部控制規(guī)范工作領(lǐng)導小組，由昆明市常務副市長任組長，市財政局長、監(jiān)察局局長、審計局長任副組長，其他單位“一把手”領(lǐng)導作為小組成員，內(nèi)控辦公室設在財政局，初步搭建起昆明市內(nèi)部控制領(lǐng)導架構(gòu)。

2015年5月底，在“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范專題研討會”上，我們正式提出了“昆明模式”?！袄ッ髂Ｊ健钡淖畲筇攸c是打破了財政部門和行政事業(yè)單位分別開展內(nèi)部控制建設的做法，將兩者統(tǒng)一為政府內(nèi)部控制，實行“一體化”推進，這種模式得到了財政理論界和實務界的廣泛認可。

為扎實推進政府內(nèi)控建設，我們做了大量的前期準備工作。從2015年4月開始，利用整整三個月時間與19家單位進行深入溝通，開展政府內(nèi)部控制培訓。重點針對資金量大、業(yè)務量重的單位進行評估，具體了解單位存在的問題，初步選定了19家單位開展內(nèi)部控制建設。這項工作一直持續(xù)到11月份完成，是我們在開展內(nèi)部控制建設中做得最扎實的一項工作。

內(nèi)部控制不能“走過場”、“搞形式”，而要真正地幫助單位解決實際問題。通過切實幫助單位解決問題來實現(xiàn)財政管理的目標，因而也能獲得單位的支持與理解。在問題梳理階段，我們深入到每一家單位，認真地進行“一對一”對接，而不是“一刀切”地執(zhí)行一套制度。通過前期一家一家單位認真溝通，統(tǒng)一思想，變“要我內(nèi)控”為“我要內(nèi)控”，將單位所有人思想全部統(tǒng)一到內(nèi)部控制建設上來。

在財政部門的推動和中介機構(gòu)的配合下，第一階段獲得了良好的反響，昆明市政府內(nèi)控建設取得了階段性成果。財政部門七大業(yè)務操作規(guī)程、行政事業(yè)單位六大業(yè)務操作規(guī)程，以及各個單位內(nèi)部控制手冊基本制定完成，目前主要是將具體建議、方案通過新的機制設計嵌入到辦公系統(tǒng)中，進行內(nèi)部控制信息化落地，計劃在2016年底全面完成政府內(nèi)部控制建設。

記者：財政部門內(nèi)部控制和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設均屬財政制度創(chuàng)新，目前尚無現(xiàn)成經(jīng)驗可以借鑒。昆明市在創(chuàng)新政府內(nèi)部控制建設中面臨著哪些困難？如何解決？

焦局長：政府內(nèi)部控制作為一項新工作，在前期開展過程中的確面臨著許多具體問題，整體來講，我們遇到了三大難題。

首要的大難題是思想認識不統(tǒng)一。思想不統(tǒng)一的根源在于各單位都不知道政府內(nèi)部控制究竟是什么，部分單位對政府內(nèi)控建設認識存在誤差，將政府內(nèi)部控制與廉政風險建設混為一談；還有些單位對內(nèi)控建設存在抵觸心理，認為開展內(nèi)控建設是重復工作，浪費時間。這是開展內(nèi)控建設面臨的最大問題。

第二大難題是內(nèi)容上無從著手。由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，在內(nèi)控建設初期不知從何著手，存在一定的盲目性。財政部提出了八類風險，并制定了八個專項內(nèi)部控制辦法，但地方政府內(nèi)控建設存在特殊性，不能完全照搬。昆明市在開展內(nèi)控建設過程中，基本上沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒，只能摸著石頭過河。

第三大難題來自業(yè)務人員的配合，這個問題十分關(guān)鍵。在實施過程中，我們公開招標了內(nèi)部控制中介專業(yè)機構(gòu)，聘請了專家進行指導，但真正執(zhí)行操作時要靠部門負責人來推動。雖然有局長、副局長親自操刀，但最關(guān)鍵的推進力量還在于處長層面和具體一線人員。如果他們不理解政府內(nèi)控建設，整個單位都無法開展。為此，我們花了很大功夫開展統(tǒng)一培訓，最后改為“一對一”講解培訓。針對各單位部門的具體情況進行面對面溝通，從局長、副局長到處長，逐層仔細講解政府內(nèi)控工作。同時，不局限于“內(nèi)控”字眼，提出“跳出內(nèi)控看內(nèi)控”，只要單位有問題，就主動協(xié)助他們解決。

記者：“昆明模式”作為政府內(nèi)控建設的一種范本，您在推進這一模式構(gòu)建中有哪些經(jīng)驗與體會可供分享？

焦局長：“昆明模式”推行了將近一年時間，在推進過程中我們也逐漸摸索出了一些經(jīng)驗，主要有四點體會分享。

第一，以財政資金運行軌跡為主線。昆明推行“一體化”模式，其著眼點就是依據(jù)資金運行軌跡開展，從財政資金安排到使用，再到績效評價。要求各單位在考慮內(nèi)控建設時，不管哪個部門，均遵循財政資金運行到哪，內(nèi)控制度執(zhí)行到哪。

第二，遵循以問題為導向。昆明市在以預算資金運行為主線的基礎上，又增加了以問題為導向的做法。因為政府內(nèi)控不是拍腦袋想制度，而要結(jié)合單位存在的各種突出問題有針對性地開展制度設計，幫助單位實實在在解決問題。

第三，要統(tǒng)一思想認識。統(tǒng)一財政部門和行政事業(yè)單位領(lǐng)導及工作人員思想尤其重要，這點前面提到過。此外，還有審計局和監(jiān)察局兩個關(guān)鍵部門的思想也要統(tǒng)一。審計局和監(jiān)察局在進行審計、監(jiān)察時會參考財政部門出具的資料，因此首先要取得他們的支持與認可。在思想層面進行統(tǒng)一，才能進一步推進內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。這點在行政事業(yè)單位內(nèi)控建設中尤為重要。

第四，集中專業(yè)力量。昆明市實行“四結(jié)合”，集中各方面力量聯(lián)合推進政府內(nèi)部控制建設。一是結(jié)合高校專家資源。不僅包括中國內(nèi)部控制研究中心成員，還包括廈門大學、南京審計大學、南京大學、東北財經(jīng)大學、廣東財經(jīng)大學等高校專家，邀請各大高校內(nèi)控研究人員參與到昆明市政府內(nèi)控建設中。二是結(jié)合案例單位資源。參考了深圳交委、遼寧省財政廳、北京科學技術(shù)研究院等典型案例單位做法，專門邀請該單位內(nèi)控負責人作為專家指導，積極學習內(nèi)控經(jīng)驗。三是結(jié)合內(nèi)部業(yè)務精英資源。將財政部門中業(yè)務素質(zhì)好、善于動腦、積極性高的人員納入到單位內(nèi)控委員會，實現(xiàn)全員參與。四是結(jié)合中介機構(gòu)資源。面向全國公開招投標，選擇好的中介專業(yè)機構(gòu)開展內(nèi)部控制建設。

（本欄目責任編輯：周菲）