淺析PPP模式應(yīng)用的重要性及風(fēng)險(xiǎn)管理

（河南建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 450064）

PPP，即Public Private Partnership，廣義上講是指政府和社會(huì)資本合作。具體含義是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。

1 國內(nèi)PPP發(fā)展現(xiàn)狀

近年以來，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，為民營資本積極參與投身社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)提供了暢通渠道同時(shí)也促進(jìn)了各級(jí)政府職能的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院指出：發(fā)展PPP模式有利于使廣大人民群眾享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)、利于培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力，促進(jìn)打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”。

目前，PPP改革已經(jīng)達(dá)到了預(yù)期的成果，“五位一體”制度體系初步形成，一大批民生保障項(xiàng)目落地，統(tǒng)一的PPP大市場(chǎng)已經(jīng)生根發(fā)芽。截至今年9月底，我國已進(jìn)入開發(fā)階段的項(xiàng)目達(dá)6778個(gè)，總投資約10.1萬億元，其中已落地項(xiàng)目2388個(gè)，投資額約4.1萬億元。我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。

2 PPP模式的重要性

通過PPP模式引入，私營部門和政府部門在適合PPP模式的項(xiàng)目中可以取長補(bǔ)短、相互學(xué)習(xí)，彌補(bǔ)對(duì)方的不足、發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。特別是目前我國繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面也如火如荼地進(jìn)行著市場(chǎng)化改革，PPP模式憑借著相對(duì)于傳統(tǒng)模式巨大的優(yōu)勢(shì)，可以以同樣的成本提供更多、質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)?？v觀PPP發(fā)展至今為人類社會(huì)帶來的巨大變化，其重要性可總結(jié)如下：

2.1 促進(jìn)了投資主體的多元化，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率

即使在我國緣于特殊的國情，由政府部門所提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)運(yùn)作效率相對(duì)較低這一世界性難題，可能比其他國家更加嚴(yán)重。通過引入PPP模式，利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。而且由于私營部門對(duì)項(xiàng)目的參與，可以很好地推動(dòng)項(xiàng)目合作壽命周期內(nèi)的設(shè)計(jì)、施工、管理過程等的革新，從而提高辦事效率，有利于最佳管理理念和經(jīng)驗(yàn)的傳播。

2.2 彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算缺口，減少費(fèi)用超支

在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資中政府長期承擔(dān)大量的資金的做法是司空見慣的，這在很大程度上使得政府財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)及其沉重。PPP模式的引入，可以很好地把民間資金引入到基礎(chǔ)設(shè)施建造的項(xiàng)目中，從而政府就能從大量瑣碎的事務(wù)中脫離出來，有利于政府轉(zhuǎn)換職能，即由過去傳統(tǒng)的公共服務(wù)的提供者加管理者角色輕松轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，這樣不僅能減輕財(cái)政支出壓力，而且能更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享

由于PPP項(xiàng)目一般情況下規(guī)模大、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風(fēng)險(xiǎn)較大，在以往傳統(tǒng)采購中由于政府業(yè)主與企業(yè)在采購和交付過程中各自為了降低自身承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都盡其所能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，甚至在條件許允許的情況下將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方，這樣就很容易導(dǎo)致項(xiàng)目整體目標(biāo)的受損。但是，PPP項(xiàng)目區(qū)別于其他交易形式的最主要標(biāo)志是參與雙方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。例如：私營部門對(duì)PPP項(xiàng)目中設(shè)計(jì)、建造等責(zé)任介入的差異，反映了公私雙方項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的各種組合。因此，PPP涉及多方面的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

由于傳統(tǒng)上的政府部門主要關(guān)注的是公眾利益和公共服務(wù)能力，而私營部門“經(jīng)濟(jì)人”的特性使然更加關(guān)注商業(yè)回報(bào)，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中PPP恰好提供了雙方合作的契機(jī)，不僅使政府部門提升了公共管理能力并獲得公眾支持，而且有利于私營部門在公共產(chǎn)品及服務(wù)方面獲得合理的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。政府部門和私營企業(yè)之間的互補(bǔ)性讓雙方能夠完美地彌合差異，最終共同完成目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)利益共享。

2.4 應(yīng)用范圍廣泛

該模式使得政府部門和私營部門可以取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)對(duì)方身上的不足。有助于雙方以最有效的成本為公眾提供高品質(zhì)、高水準(zhǔn)的服務(wù)，最終達(dá)成互惠共利的長期目標(biāo)。此項(xiàng)應(yīng)用突破了私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的多種限制，可廣泛適用于城市各類市政事業(yè)、地鐵、道路、鐵路、橋梁、收費(fèi)站、火車站、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。

3 PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)管理是PPP模式的成功的關(guān)鍵。如上面所闡述的由于PPP項(xiàng)目一般情況下規(guī)模大、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方多、公共性等不確定因素多使其面臨風(fēng)險(xiǎn)較大，因此PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理顯得尤為重要。根據(jù)PPP的“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及收益分配機(jī)制”，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)交給最能控制者承擔(dān)。一般情況下，政府部門承擔(dān)法律、政策、配套設(shè)施服務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)；私營企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營、維護(hù)等一系列商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)；政府部門、私營部門共同合理承擔(dān)不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目在具體的實(shí)踐中，由于一些地方受傳統(tǒng)觀念的影響，對(duì)新事物、新的發(fā)展理念認(rèn)識(shí)、貫徹不到位，簡(jiǎn)單地把PPP模作為政府的一種投融資手段，這種認(rèn)識(shí)上的偏見使得風(fēng)險(xiǎn)分配極其不合理，從而出現(xiàn)政府重建設(shè)輕運(yùn)營、績(jī)效考核不完善、社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高等一系列泛化異化問題，為項(xiàng)目的成功完成埋下了一些隱性的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式的融資模式在整個(gè)過程都涉及到政府部門和私人部門的合作，包括項(xiàng)目的前期策劃、可行性研究、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等一系列工作。因此，PPP模式所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是融資過程中的風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)包括了各個(gè)階段所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

其大致可以分為兩類：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)指由整體政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境因素所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，一般情況下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效的管理；非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是指由項(xiàng)目參與方自身的原因所引起的風(fēng)險(xiǎn)，例如項(xiàng)目所需資金超出預(yù)算、建設(shè)過程中缺乏有效監(jiān)督所導(dǎo)致的工程質(zhì)量問題、對(duì)項(xiàng)目未來現(xiàn)金流預(yù)測(cè)過于樂觀等，這些風(fēng)險(xiǎn)都可以通過自身的努力得到有效管理。

3.2 PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的合理分配

風(fēng)險(xiǎn)的合理分配可以按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力和政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力項(xiàng)等要素，在社會(huì)資本和政府間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。較合理的分配原則是：項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等一系列商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本和政府合理共擔(dān)。最終可以：

1）減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失和風(fēng)險(xiǎn)管理成本；

2）有利于合理分配項(xiàng)目各參與方的責(zé)任權(quán)利，以及使他們?cè)陧?xiàng)目整個(gè)壽命期內(nèi)保持理性的行為；

3）使各項(xiàng)目參與者能達(dá)到互惠互利、共贏的目標(biāo)。

風(fēng)險(xiǎn)分配的目標(biāo)是使風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目各參與方之間得到合理的、有效的、公平的分配，而不僅僅是簡(jiǎn)單地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給另一方保證收益，或是為了追求高收益一味承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。“采用PPP模式就是要把盡量多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營企業(yè)”“承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)就可以獲得較多的回報(bào)”這些觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。采用PPP模式的項(xiàng)目，如果在參與方中有一方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)超出了自身承擔(dān)能力的范圍，一旦風(fēng)險(xiǎn)失控，必然會(huì)導(dǎo)致所有參與方的受損。

綜上所述，PPP是一種能夠?qū)崿F(xiàn)“多贏”發(fā)展的模式，社會(huì)資本需謹(jǐn)慎對(duì)待PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)。政府在推廣PPP時(shí)要用其善、避其弊，避免一窩蜂而上，嚴(yán)格把控PPP模式的適用范疇、邊界，堅(jiān)決杜絕不符合規(guī)范的項(xiàng)目濫竽充數(shù)，嚴(yán)厲打擊那些把商業(yè)項(xiàng)目和純工程項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資；真正做到規(guī)范項(xiàng)目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線，做真PPP項(xiàng)目；創(chuàng)新管理方式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期動(dòng)態(tài)管理。

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