新建地鐵運(yùn)營中的法律法規(guī)保障問題研究

摘 要 隨著南昌城市軌道交通1號(hào)線的開始運(yùn)營和2號(hào)、3號(hào)、4號(hào)線的籌備在建，各項(xiàng)運(yùn)營輔助工作包括軌道交通管理立法執(zhí)法工作都在有條不紊地進(jìn)行。南昌市地鐵建設(shè)蘊(yùn)含著無限廣闊的發(fā)展?jié)摿?，深入調(diào)查和分析研究新建地鐵運(yùn)營的法律法規(guī)保障問題無疑具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。 本文將分析南昌地鐵運(yùn)營中在法律法規(guī)保障方面已經(jīng)遇到和將要遇到的重要問題，并提出應(yīng)對(duì)措施和建議解決方案。

關(guān)鍵詞 南昌 地鐵 運(yùn)營 法律法規(guī) 保障

作者簡(jiǎn)介：高夢(mèng)藝，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.139

一、研究背景

隨著中國城市化進(jìn)程的加快，城市人口的增加給城市交通帶來的壓力越來越明顯。因而我國的大、中城市目前正在極力發(fā)展軌道交通以緩解城市道路交通的壓力。2009年7月29日，南昌地鐵1號(hào)線正式開工。2015年6月22日，《南昌市軌道交通條例（征求意見稿）》征集活動(dòng)開始。2015年9月10日，南昌市地鐵1號(hào)線試運(yùn)行，2015年12月26日正式載客營運(yùn)。2016年8月開始，地鐵2號(hào)線開始建設(shè)。鐵3號(hào)線已在建，并將于2019年9月底全線完成貫通。地鐵4號(hào)線已經(jīng)開始了前期準(zhǔn)備工作，將于2021年建成運(yùn)營。由此可見，南昌市地鐵建設(shè)蘊(yùn)含著無限廣闊的發(fā)展?jié)摿?。然而美中不足的是，南昌市雖出臺(tái)了《南昌市軌道交通條例》，這也僅僅只是便于軌道交通初期管理的適應(yīng)性條例。目前為止市政府并沒有形成一套完備的涵蓋地鐵立法、執(zhí)法、法治化管理的模式體系。然而今后南昌地鐵線路數(shù)量將迅速增加，選擇乘坐地鐵的乘客數(shù)量也日益龐大。因此南昌市必須盡快形成一套完整的城市軌道交通法律法規(guī)保障體系來加強(qiáng)地鐵交通管理，強(qiáng)化地鐵運(yùn)營的法制化管理，化解運(yùn)營中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)和問題、保障安全運(yùn)營，維護(hù)乘客、建設(shè)和運(yùn)營單位以及利益相關(guān)人的合法權(quán)益。

二、南昌市新建地鐵運(yùn)營中的法律法規(guī)保障情況現(xiàn)狀及面臨的問題分析

（一）南昌市新建城市軌道交通運(yùn)營中的立法及實(shí)施情況

1.政府立法工作進(jìn)行順利，地鐵條例已出臺(tái)實(shí)施。南昌市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第8號(hào)指明：

“《南昌市軌道交通條例》經(jīng)2015年10月29日南昌市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過，2015年11月20日江西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議批準(zhǔn)，現(xiàn)予公告。本條例自2016年1月1日起施行?！雹?/p>

2.政府采用的立法、執(zhí)法及管理模式可行性高，并且落實(shí)程度良好。南昌市采取的城市軌道交通行政管理體制為：建設(shè)行政主管部門是城市軌道交通的行政主管部門。具體表現(xiàn)在《南昌市軌道交通條例》第五條規(guī)定：“市建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本市軌道交通建設(shè)的監(jiān)督管理工作；市交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)本市軌道交通運(yùn)營的監(jiān)督管理工作?！?/p>

分類執(zhí)法落實(shí)工作目前基本情況為：

一是地鐵運(yùn)營單位負(fù)責(zé)：（1）列車運(yùn)行計(jì)劃包括日常計(jì)劃、節(jié)假日、特殊情況的調(diào)整等；（2）調(diào)度控制中心實(shí)施列車運(yùn)行調(diào)度工作以保證列車運(yùn)行安全、準(zhǔn)點(diǎn)；（3）列車進(jìn)路、信號(hào)開放等工作；（4）票務(wù)管理包括制定票制票價(jià)、檢查票務(wù)等工作；（5）運(yùn)行安全工作，包括行車安全問題、客運(yùn)安全問題及自然災(zāi)害問題的系統(tǒng)運(yùn)行安全體制的建設(shè)和管理。

二是南昌地鐵公安分局負(fù)責(zé)整個(gè)地鐵區(qū)域內(nèi)車站、線路、車廂內(nèi)的各類治安、刑事案件的調(diào)查處理和偵破工作，以及地鐵線路、車輛、站區(qū)（點(diǎn)）的警衛(wèi)、反恐、突發(fā)事件處置和安全保衛(wèi)工作。

3.筆者在實(shí)地走訪考察了南昌市地鐵一號(hào)線車站、南昌軌道交通集團(tuán)有限公司等地后發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于相應(yīng)法律法規(guī)的落實(shí)、乘客人身安全保障等工作重視程度良好。例如車站和電客車上都裝有消防系統(tǒng)，車廂內(nèi)設(shè)置了緊急呼叫裝置、高清攝像頭、緊急通風(fēng)和照明裝置，車門將全部采用防夾功能等。但政府對(duì)乘客的安全宣傳力度不夠大， 沒有促進(jìn)形成一種全民的安全意識(shí)。筆者走訪乘客是否懂得發(fā)生事故后以最有效的方式保護(hù)自己，結(jié)果不夠理想。

（二）地鐵運(yùn)營過程中乘客人身保障問題

根據(jù)2016年4月6日中國江西網(wǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，南昌地鐵1號(hào)線自2015年12月26日開通試運(yùn)營至2016年4月3日，已累計(jì)運(yùn)送乘客2037.3余萬人次，日均運(yùn)送乘客近20.17萬人次。江西日?qǐng)?bào)2016年10月9日調(diào)查顯示，南昌地鐵1號(hào)線國慶黃金周客流量突破200萬人次。 由此可見南昌市地鐵乘客數(shù)量多，運(yùn)輸高峰期客流量巨大、人員集中、流動(dòng)性大，加之地鐵運(yùn)行本身的危險(xiǎn)性，因此極易發(fā)生事故、糾紛，產(chǎn)生乘客人身損害責(zé)任問題。

筆者在研究過程中發(fā)現(xiàn)：

1.地鐵作為一個(gè)綜合交通輸送系統(tǒng)，在輸送乘客的各個(gè)環(huán)節(jié)中不可避免地會(huì)伴隨有乘客人身損害的風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)調(diào)查得出：2015年12月1日成立的南昌市公安局地鐵分局截止2016年4月4日累計(jì)處理警情302起，救助群眾76人次，化解群體性事件6起，查處各類案件8起，抓獲違法犯罪人員9名。

2.由于現(xiàn)代化建設(shè)和疏導(dǎo)客流的需要，南昌市地鐵使用了大量如升降電梯、自動(dòng)扶梯、自動(dòng)門、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等伴有危險(xiǎn)性的自動(dòng)化、用電設(shè)施，一定程度上會(huì)增加乘客人身損害安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.筆者走訪發(fā)現(xiàn)，時(shí)常有一些特殊的乘客如輪椅乘客、殘障乘客乘坐地鐵。這些乘客因身體原因更易發(fā)生人身損害事故。其中部分人由于特殊的心理特點(diǎn)，發(fā)生事故就要采取一些特殊的辦法來處理。

（三）政府立法、執(zhí)法、監(jiān)管制度瓶頸

1.南昌市沒有頒布專門針對(duì)地鐵行業(yè)的法律法規(guī)，對(duì)于地鐵民事法律責(zé)任的主要法律依據(jù)是《侵權(quán)責(zé)任法》、《民法通則》、《合同法》等，然而這些法律在處理地鐵民事法律責(zé)任的定性、歸責(zé)原則等問題時(shí)相互存在不一致的地方。適用不同法律可能會(huì)影響法律的公正性，同時(shí)也可能激化當(dāng)事人雙方的矛盾，一定程度上增加了處理乘客人身損害事件的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.隨著南昌市地鐵建設(shè)工作的不斷發(fā)展前進(jìn)，城市軌道交通部門安全監(jiān)管的范圍、人員、方式會(huì)隨時(shí)間不斷變化，若不及時(shí)注意，很容易形成管理上的漏洞，必須用健全完備的規(guī)章制度來保障。

3.地鐵安全監(jiān)管缺乏必要的強(qiáng)制手段，法律保障力度不夠大。南昌市建設(shè)部雖己制定頒發(fā)了《城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》，但僅此是不夠的，有待進(jìn)一步完善。

三、思考及建議

（一）地鐵乘客人身損害賠償方面需要建立損害賠償法律制度

筆者研究南昌市出臺(tái)的地鐵相關(guān)規(guī)章制度后發(fā)現(xiàn)，關(guān)于地鐵乘客人身損害賠償?shù)膬?nèi)容缺乏、分散、不嚴(yán)謹(jǐn)。建議從歸責(zé)原則、賠償范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任限縮、保險(xiǎn)制度等方面入手盡快研究制定專門的法規(guī)：

1.我國地鐵乘客人身損害賠償責(zé)任歸責(zé)原則大多散落在《合同法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)中，建議南昌市政府在整理收集相關(guān)法條的同時(shí)結(jié)合立法司法實(shí)踐、案例來考究，確定地鐵乘客人身損害的歸責(zé)原則。

2.明確地鐵乘客人身損害賠償范圍、規(guī)范賠償項(xiàng)目。人身損害賠償項(xiàng)目例如醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、殘疾者生活費(fèi)、殘疾用具費(fèi)、喪葬費(fèi)、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)、精神損害賠償金等具體項(xiàng)目必須細(xì)致全面列舉，并且進(jìn)行明確規(guī)定。地鐵乘客人身損害賠償制度適用的對(duì)象和條件都必須清楚有條理地表述，以利于司法實(shí)踐。

3.對(duì)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的確定問題，應(yīng)對(duì)不同的賠償項(xiàng)目采取不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)。參考各地已有司法實(shí)踐資料可得出，大致有：被損害人因損害而支付的費(fèi)用、因損害而耽誤工作所致的損失、傷殘者或被扶養(yǎng)人生活費(fèi)的賠償、精神損害賠償?shù)??？梢砸环矫嫱ㄟ^實(shí)際具體費(fèi)用數(shù)額，另一方面參照社會(huì)上已有的標(biāo)準(zhǔn)綜合確定。

4.對(duì)于民事賠償限額問題，筆者研究了著名的吳華林訴北京地鐵人身損害賠償案例，此案是受害人單方過錯(cuò)引起的，然而地鐵運(yùn)營方卻仍被判承擔(dān)高達(dá)80多萬元的賠償費(fèi)用，反映出我國法律地鐵乘客人身損害賠償?shù)呢?zé)任限額問題有待考究。筆者建議南昌市政府相關(guān)部門采用理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，確立合理的賠償限額。

5.我國在道路交通法律制度范疇設(shè)立了道路交通社會(huì)救助保障基金制度，作為機(jī)動(dòng)車交通事故強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的一種補(bǔ)充救濟(jì)制度。筆者認(rèn)為，可參照此制度結(jié)合我國地鐵交通運(yùn)輸?shù)母唢L(fēng)險(xiǎn)性，設(shè)立地鐵乘客人身損害賠償社會(huì)保障基金，便于在未能確定雙方責(zé)任的情況下及時(shí)支付受損害人員的搶救費(fèi)用，讓受損害人能都得到及時(shí)的救助。

（二）立法和執(zhí)法工作應(yīng)首先找到一種整體理想化模式，然后準(zhǔn)確落實(shí)到每一環(huán)節(jié)

南昌市政府南昌市政府首先應(yīng)當(dāng)找出一種能節(jié)約成本、提高效率、達(dá)到理想效果的地鐵運(yùn)營安全立法執(zhí)法模式。然后相關(guān)各單位要分工協(xié)作、相互配合，共同完成地鐵交通運(yùn)營立法和安全執(zhí)法工作。筆者建議具體為環(huán)節(jié)落實(shí)可為：

1.立法要有力保障。南昌市政府應(yīng)專門成立地鐵運(yùn)營安全法制部門。并且賦予其管理地鐵立法和執(zhí)法工作的權(quán)力和責(zé)任，并應(yīng)公布，方便市民知曉并且監(jiān)督。

2.設(shè)置完整機(jī)構(gòu)。上段中提出的地鐵運(yùn)營安全法制部門，要負(fù)責(zé)維護(hù)地鐵運(yùn)營秩序、保障運(yùn)營安全，大力檢查監(jiān)督、做好違法查處工作。下設(shè)各具體運(yùn)營單位分別負(fù)責(zé)不同的執(zhí)法工作。各具體運(yùn)營單位之間相互制約、互相監(jiān)督，并定期向上級(jí)匯報(bào)工作情況。

3.選調(diào)優(yōu)秀人員，設(shè)立執(zhí)法大隊(duì)日常巡查，對(duì)違法行為進(jìn)行查處。招收有能力、負(fù)責(zé)任的工作人員進(jìn)行落實(shí)和監(jiān)督。

4.建立嚴(yán)格制度。包括用于激勵(lì)執(zhí)法人員工作效果的《獎(jiǎng)懲制度》、《考核制度》；規(guī)范執(zhí)法人員行為的《考勤制度》、《督察制度》、《執(zhí)法器具管理制度》、《車輛管理制度》；規(guī)范文檔管理的《檔案管理制度》、《執(zhí)法文書管理制度》；嚴(yán)防執(zhí)法人員腐敗的《罰沒物品管理制度》、《信訪制度》、《投訴制度》等等②。

（三）實(shí)際運(yùn)營發(fā)生地鐵案件糾紛后，具體處理過程中法律適用與保障方法建議

1.地鐵運(yùn)營過程中發(fā)生的事故和糾紛，我們可以根據(jù)不同基準(zhǔn)進(jìn)行不同的分類，分別適用不同法律。一般的乘客人身損害案件，如乘客人多擁擠造成損害的，按照《合同法》第122條的規(guī)定、《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運(yùn)輸人身損害賠償糾紛案件的司法解釋》第十三條等進(jìn)行處理。對(duì)于因未盡安全保障義務(wù)而造成損害的案件，應(yīng)按照《侵權(quán)責(zé)任法》第三十七條、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條等規(guī)定進(jìn)行處理。對(duì)于明顯可以適用高度危險(xiǎn)責(zé)任處理的案件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《民法通則》第一百二十三條、《侵權(quán)責(zé)任法》第七十三條等規(guī)定進(jìn)行處理。

2.對(duì)于地鐵運(yùn)營方的證據(jù)收集問題，參考相關(guān)法律可知發(fā)生具體糾紛后，舉證責(zé)任在于運(yùn)營方，所以一定要加強(qiáng)取證意識(shí)?？梢匝芯繀⒖几靼l(fā)達(dá)城市出現(xiàn)的糾紛情況，對(duì)應(yīng)整理出應(yīng)對(duì)方法。收集證據(jù)要注意依靠群眾，主動(dòng)及時(shí)是發(fā)現(xiàn)取得證據(jù)的關(guān)鍵。在收集證人證言的時(shí)候要善于運(yùn)用科學(xué)技術(shù)手段，如拍照、錄音、錄像等，方便查證和公示。

注釋：

①《南昌市軌道交通條例》.

②付朝立.我國城市軌道交通運(yùn)營安全執(zhí)法模式的研究.北京交通大學(xué).2007.