民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度研究

摘 要 隨著《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》出臺以及《民事訴訟法》的修改施行，基層檢察機關(guān)民事檢察工作監(jiān)督內(nèi)容發(fā)生重大變化，息訴工作壓力不斷增大。本文以B區(qū)檢察院2014、2015年案件數(shù)據(jù)為例，采取實證研究方法，論證了民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的必要性及可行性，并提出了聽證機制設(shè)計。

關(guān)鍵詞 民事行政檢察 聽證 必要性 可行性

作者簡介：袁書廣，天津市北辰區(qū)人民檢察院助理檢察員，研究方向：檢察理論及實務(wù)。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.019

聽證一般是指在國家機關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機會，對特定事項進行質(zhì)證、辯駁的程序。聽證制度于1996年在《行政處罰法》被首次引入。1990年民行檢察辦案規(guī)則中首次提出公開聽取當(dāng)事人意見直至2013年最高人民檢察院通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》明確規(guī)定聽證程序。民事檢察監(jiān)督聽證制度作為檢務(wù)公開的一種方式，彰顯的重要作用，逐漸被各地檢察機關(guān)重視。

一、民事檢察監(jiān)督案件審查處理現(xiàn)狀分析——以B院2014、2015年案件數(shù)據(jù)為例

（一）作不支持監(jiān)督申請決定案件逐年增多，息訴壓力增大

近年來，隨著民事訴訟法、行政訴訟法相繼修改實施，檢察機關(guān)受理的申請監(jiān)督案件經(jīng)法院一審、二審、再審程序后，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，啟動監(jiān)督程序更加謹(jǐn)慎。2014年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的42.9%。2015年，B院作不支持監(jiān)督申請決定案件占審查民事行政申訴案件總數(shù)的58.8%，年增長66.7%，可見，需要作息訴工作的案件越來越多。同時，由于申請監(jiān)督人經(jīng)歷了一審、二審、再審，對司法機關(guān)心里抵觸較大，在收到不支持監(jiān)督申請決定書后，申請監(jiān)督人情緒激動，極易引起纏訴鬧訪，結(jié)案后三次以上接待當(dāng)事人進行釋法說理比例逐年加大，2015年B院此類工作占全年息訴工作量的46%，息訴工作的難度也逐漸加大。

（二）作出監(jiān)督?jīng)Q定案件，法院采納率逐年下降

2014年B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為75%。提請抗訴采納率為100%。2015年，B院向法院制發(fā)檢察建議采納率為50%。采納率低的原因復(fù)雜，主要原因：一是涉案法律問題存在爭議，學(xué)術(shù)界和司法實踐認(rèn)識不統(tǒng)一；二是檢察機關(guān)與法院處理同一案件考慮相關(guān)因素不一致。無論何種原因?qū)е掳讣Q定未被采納，B院均承擔(dān)案件的息訴責(zé)任。因而需要檢察機關(guān)在辦理民事檢察監(jiān)督案件過程中不斷強化審查標(biāo)準(zhǔn)，進而提高案件質(zhì)量。

在息訴壓力不斷增大情況下，可否引入聽證制度，解決息訴難題，值得進一步探討。

二、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度的可行性

考察一項新的制度是否應(yīng)該制定，能否得到正確執(zhí)行，必須對其執(zhí)行的可行性進行論證，這種論證，主要應(yīng)該從該制度所依據(jù)的法律基礎(chǔ)和實踐中的可行性兩方面進行。

（一）法律基礎(chǔ)

最高人民檢察院1999年5月10日通過的《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》，實際上是確立了民事檢察聽證制度。因為聽證的核心內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，而公開聽取當(dāng)事人陳述也正是要聽取當(dāng)事人對申訴案件的意見。所以，《試行規(guī)則》在我國確立了民事檢察聽證制度，應(yīng)無疑問，但規(guī)定比較簡略，從形式上也沒有采用“聽證”一詞。2013年9月23日，最高人民檢察院通過《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》，在第五章第二節(jié)已經(jīng)明確規(guī)定了聽證制度，并且對聽證程序參加人員、聽證順序、聽證秩序等進行了一定細(xì)化?！侗O(jiān)督規(guī)則》為檢察機關(guān)開展聽證程序奠定了法律基礎(chǔ)。

（二）實踐基礎(chǔ)

許多地方各級檢察院也在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》基礎(chǔ)上制定了本院的聽證規(guī)則，并且取得了很好的效果。比如青島市人民檢察院于2012年就開始推行在民事申訴監(jiān)督案件中引入公開聽證機制，并且制定了《青島市人民檢察院民事行政申訴案件公開聽證實施辦法（試行）》，一年舉辦聽證會280余場，取得了很好效果。2014年天津市人民檢察院第二分院、寧河縣人民檢察院也在開展了民事檢察監(jiān)督聽證程序。這些實踐中的嘗試和經(jīng)驗，為檢察機關(guān)推行民事檢察監(jiān)督聽證程序奠定了實踐基礎(chǔ)。

三、民事檢察監(jiān)督中引入聽證制度設(shè)計

（一）聽證的范圍

高檢院出臺的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》對聽證制度作出了明確規(guī)定，這具有進步意義，但對于聽證適用范圍卻沒有明確界定。筆者認(rèn)為，對于下列民事檢察監(jiān)督案件可以召開聽證會，對涉案事實、證據(jù)及適用法律進行公開陳述、示證和辯論，充分聽取聽證員、當(dāng)事人的意見，依法公正處理案件：

1.存在不穩(wěn)定因素的。存在不穩(wěn)定因素是指案件一方或雙方當(dāng)事人人數(shù)眾多，當(dāng)事人情緒激動、行為極端，有進京上訪隱患或者行為等風(fēng)險評估等級較高的案件。

2.在本轄區(qū)有重大影響的。重大影響指的是案情復(fù)雜、涉及范圍廣、訴訟標(biāo)的的金額較大、案件可能或者已經(jīng)被各級媒體關(guān)注，可能或者已經(jīng)引起輿情關(guān)注的。

3.事實認(rèn)定及法律適用有重大分歧的。重大分歧指的是案件承辦人在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)，案件事實及法律適用存在認(rèn)識分歧，經(jīng)部門集體討論仍難以統(tǒng)一意見的情況。

4.其他有必要召開聽證會的。聽證范圍的具體設(shè)計能否涵蓋所有適用聽證的民事訴訟監(jiān)督案件有待實踐證明，而且一項制度的創(chuàng)立往往具有滯后性。為了避免需要聽證的民事訴訟監(jiān)督案件未納入聽證范圍，導(dǎo)致聽證程序不能啟動，進而影響當(dāng)事人權(quán)益，遂設(shè)定該兜底條款。

（二）聽證的程序設(shè)計

在對司法實踐中民事檢察監(jiān)督聽證程序進行梳理、整合的基礎(chǔ)上，結(jié)合《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第五章第二節(jié)關(guān)于聽證的規(guī)定，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面設(shè)計聽證程序：

1.聽證的提起。《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第五十七條第一款規(guī)定，人民檢察院審查民事訴訟監(jiān)督案件，認(rèn)為確有必要的，可以組織有關(guān)當(dāng)事人聽證。這是檢察機關(guān)依職權(quán)啟動聽證程序方式。筆者認(rèn)為，為了充分保障當(dāng)事人權(quán)益，體現(xiàn)司法公正，提升司法公信力，應(yīng)設(shè)計依申請啟動聽證程序方式。民事訴訟監(jiān)督案件當(dāng)事人認(rèn)為申請監(jiān)督案件符合聽證范圍的，可以向檢察機關(guān)提出申請。不過為了防止當(dāng)事人濫用權(quán)利，浪費司法資源，同時應(yīng)規(guī)定由檢察機關(guān)經(jīng)審查作出是否同意啟動聽證程序的決定。

2.聽證的準(zhǔn)備。（1）確定參加聽證的人員。參加聽證的主要有主持人（即案件承辦人）、書記員、申請監(jiān)督人及其他當(dāng)事人、聽證員，必要時可以邀請相關(guān)媒體旁聽。其中聽證員主要是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第五十七條第二款規(guī)定的與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員、人民調(diào)解員或者當(dāng)事人所在單位、居住地的居民委員會委員以及專家、學(xué)者等其他社會人士。但筆者認(rèn)為，為了幫助的查清案件事實，也可以邀請本院控申等部門、上下級檢察院民事行政檢察人員、原審法官等人員參加。（2）提前告知，人民檢察院組織聽證，應(yīng)當(dāng)在聽證三日前通知參加聽證的人員，并告知聽證的時間、地點。

3.聽證的舉行。聽證應(yīng)當(dāng)按照下列順序進行：（1）主持人公布聽證事由，宣布聽證員和其他參加人員名單、宣布聽證紀(jì)律，告知當(dāng)事人有關(guān)聽證的權(quán)利和義務(wù)，詢問當(dāng)事人對聽證員是否提出回避申請；（2）主持人介紹案件訴訟經(jīng)過以及聽證會的議題。（3）申請人陳述申請監(jiān)督請求、事實和理由；（4）其他當(dāng)事人發(fā)表意見；（5）申請人和其他當(dāng)事人提交新證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)出示并予以說明；（6）出示人民檢察院調(diào)查取得的證據(jù)；（7）案件各方當(dāng)事人陳述對聽證中所出示證據(jù)的意見；（8）申請人和其他當(dāng)事人發(fā)表最后意見；（9）聽證主持人宣布聽證結(jié)束。有些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在主持人宣布聽證結(jié)束前加入聽證員對案件評議及宣布評議意見環(huán)節(jié)，但筆者認(rèn)為，這種做法并不可取，應(yīng)在聽證結(jié)束后再進行評議，將評議意見記錄在案即可。因為在民事檢察監(jiān)督中引入聽證程序的最終目的是為了理順當(dāng)事人情緒，化解矛盾糾紛，最終息訴止訪。而多數(shù)聽證員均未從事過法律工作，做出案件處理意見時容易受案件當(dāng)事人家境、生活現(xiàn)狀、當(dāng)事人陳述等外在因素的影響，感性認(rèn)知較重，缺乏理性思考，這就可能出現(xiàn)聽證員的評議意見與檢察機關(guān)最終出具的法律文書意見不一致的情況，此時對檢察機關(guān)作出決定不服的一方當(dāng)事人，認(rèn)為在聽證程序中專家委員尚且同意自己觀點，而檢察機關(guān)卻作出相反的決定，決定不能被信服，容易引發(fā)纏訴鬧訪。

4.聽證的結(jié)果。聽證結(jié)果并不是案件的最終處理結(jié)果，需要對二者的關(guān)系和案件的決定進程進行明確。 具體設(shè)計為：案件承辦人應(yīng)當(dāng)根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實和證據(jù)，結(jié)合聽證評議意見，依法提出對案件的處理意見。經(jīng)部門集體討論，負(fù)責(zé)人審核后，層報檢察長決定。案件的處理意見與聽證評議意見不一致、按照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定的，層報檢察長審批后，提請檢察委員會決定。

注釋：

楊慧亮、高飛.檢察聽證制度的規(guī)范化建設(shè).人民檢察.2014（15）.