甘肅省優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的思路與對(duì)策

滕海峰 1，李含琳

(1,2.中共甘肅省委黨校， 蘭州 730070)

甘肅省優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的思路與對(duì)策

滕海峰 1，李含琳2

(1,2.中共甘肅省委黨校， 蘭州 730070)

優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局是推進(jìn)美麗甘肅建設(shè)的重要舉措?；诮陙砀拭C省國(guó)土空間開發(fā)中存在的問題及其原因，提出進(jìn)一步優(yōu)化的總體思路，即統(tǒng)籌“空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)”三個(gè)決策緯度，提出了推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā)的對(duì)策選擇，主要是：統(tǒng)籌“生產(chǎn)——生活——生態(tài)”三大布局、統(tǒng)籌“規(guī)劃、建設(shè)、管理”三大環(huán)節(jié)、統(tǒng)籌“改革、科技、文化”三大動(dòng)力，統(tǒng)籌“政府、企業(yè)、個(gè)體”三大主體等。

甘肅省;國(guó)土空間;開發(fā)格局;優(yōu)化對(duì)策

導(dǎo)言

甘肅地處黃土高原、青藏高原和內(nèi)蒙古高原三大高原和西北干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)、東部季風(fēng)區(qū)三大自然區(qū)域的交匯地帶，地形復(fù)雜，山脈縱橫交錯(cuò)，海拔相差懸殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁兼而有之。由于甘肅獨(dú)特的地理位置、地貌形態(tài)以及版圖形態(tài)，美麗甘肅的建設(shè)成效，直接關(guān)系到美麗中國(guó)的實(shí)現(xiàn)。由于美麗甘肅建設(shè)的每一個(gè)過程、每一個(gè)項(xiàng)目都要具體落實(shí)到甘肅國(guó)土空間的具體位置，可以說，美麗甘肅的建設(shè)過程，就是國(guó)土開發(fā)及其空間格局優(yōu)化的過程。本文通過梳理近年來國(guó)土空間開發(fā)的重大戰(zhàn)略及實(shí)施效果、當(dāng)前國(guó)土開發(fā)中存在的問題，提出甘肅進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土開發(fā)格局的對(duì)策建議。

一、甘肅省優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的主要成就

(一)將甘肅生態(tài)之美提升到國(guó)家戰(zhàn)略

根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的“國(guó)家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局示意圖”，甘肅北部涉及國(guó)家北方防沙帶建設(shè)，西南部是青藏高原生態(tài)屏障的組成部分，東部和東南部被納入青藏高原-川滇生態(tài)屏障區(qū)域范圍，所以甘肅在防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)、水土保持等方面的工作具有全國(guó)意義。因而，2014年1月國(guó)務(wù)院通過的《甘肅省加快轉(zhuǎn)型發(fā)展建設(shè)國(guó)家生態(tài)安全屏障綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》就是對(duì)甘肅生態(tài)價(jià)值具有國(guó)家意義的肯定，也標(biāo)志著甘肅省生態(tài)戰(zhàn)略平臺(tái)正是上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

(二)甘肅區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強(qiáng)

一個(gè)比較明顯的特征是全省經(jīng)濟(jì)向中部地區(qū)集中的趨勢(shì)逐步緩解。從固定資產(chǎn)投資來看，全省各個(gè)地區(qū)在近年來都有所增長(zhǎng)，但投資額占全省比重變化趨勢(shì)明顯。2014年，蘭州市固定資產(chǎn)投資額占全省的比重為20.76%，比2005年降低7.84個(gè)百分點(diǎn)。相比較而言，酒泉市固定資產(chǎn)投資額占全省比重為12.93%，比2005年提高4.83個(gè)百分點(diǎn)；慶陽(yáng)市的固定資產(chǎn)投資總額占全省的比重為12.48%，比2005年提高3.68個(gè)百分點(diǎn)；隴南市的固定資產(chǎn)投資額占全省比重為6.87%，比2005年提高3.57個(gè)百分點(diǎn)；臨夏州固定資產(chǎn)投資額占全省比重為3.4%，比2005年提高1個(gè)百分點(diǎn)。從工業(yè)增加值的變化看，2014年，蘭州市的工業(yè)增加值占全省的比重為27.62%，比2005年降低0.48個(gè)百分點(diǎn)。相對(duì)而言，酒泉市和慶陽(yáng)市工業(yè)增加值所占比重明顯提升。2014年酒泉市工業(yè)增加值占全省的比重為9.91%，比2005年提升了2.51個(gè)百分點(diǎn)，這主要得益于近年來酒泉市以風(fēng)電為主的新能源產(chǎn)業(yè)和以風(fēng)電裝備制造為主的機(jī)械制造業(yè)的迅猛發(fā)展。2014年慶陽(yáng)市工業(yè)增加值占全省的比重為18.14%，比2005年提升了8.24個(gè)百分點(diǎn)，這主要得益于近年來慶陽(yáng)市石油化工、煤炭加工等產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

(三)甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)成效顯著

主要表現(xiàn)在：一是2010-2015年甘肅節(jié)能減排成效明顯。全省化學(xué)需氧量排放量下降9.13%，氨氮排放量下降14.11%，二氧化硫排放量下降8.31%，氮氧化物排放量下降7.9%。二是甘肅省節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)展顯著，2010年到2015年，萬(wàn)元GDP取水量從328立方米下降到168立方米，單位工業(yè)增加值用水量從211立方米下降到64立方米，噸鋼水耗從6.8立方米下降到3.86立方米，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從0.51提高到0.54。三是工業(yè)固體廢物處置量和綜合利用程度不斷提高，從2010年到2015年，全省固體廢物處置量從1151萬(wàn)噸增加到2653萬(wàn)噸，全省工業(yè)固體廢物綜合利用率從46.26%提高到77.12%。四是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)于全國(guó)平均水平。與全國(guó)平均水平相比，甘肅省2014年一次能源消費(fèi)總量中煤炭占比低于全國(guó)5.59個(gè)百分點(diǎn)，石油低于0.76個(gè)百分點(diǎn)，天然氣低于1.15個(gè)百分點(diǎn)，水風(fēng)光等可再生電力高7.86個(gè)百分點(diǎn)。

(四)空間規(guī)劃體系進(jìn)一步健全

在制度建設(shè)方面，甘肅省及時(shí)出臺(tái)了《甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃》(2012年)?！陡拭C省主體功能區(qū)規(guī)劃》是一部戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性的規(guī)劃，是制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合治理規(guī)劃、水資源綜合利用規(guī)劃以及交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大生產(chǎn)力布局等的重要依據(jù)。另外，全省也編制出臺(tái)了《甘肅省生態(tài)保護(hù)規(guī)劃(2014—2020年)》、《甘肅新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》、“兩江一水”區(qū)域綜合治理規(guī)劃、祁連山水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與綜合治理等規(guī)劃，為美麗甘肅建立了制度保障。

(五)生態(tài)安全屏障行動(dòng)成效顯著

近年來，甘肅實(shí)施了天然林保護(hù)、三北防護(hù)林等林業(yè)工程；退耕還林、退牧還草、坡耕地水土流失綜合治理、沙化封禁保護(hù)區(qū)試點(diǎn)工程等，有力地推動(dòng)了生態(tài)安全屏障建設(shè)。自2003年啟動(dòng)實(shí)施退牧還草工程以來，累計(jì)建成草原圍欄11465萬(wàn)畝，補(bǔ)播改良退化草原3225萬(wàn)畝，建成人工飼草地128萬(wàn)畝，全省草原覆蓋度從2010年的48.73%提高到52.03%，“三化”草原治理率從2010年的34%提高到45%?！笆濉睍r(shí)期，全省完成造林面積1305.3萬(wàn)畝、森林撫育面積604.5萬(wàn)畝，新建義務(wù)植樹基地2719個(gè)，累計(jì)義務(wù)植樹4.64億株，全省森林覆蓋率從2011年的11.28%提高2015年11.86%。

二、當(dāng)前甘肅國(guó)土空間開發(fā)中存在的主要問題及其原因

(一)生態(tài)系統(tǒng)脆弱，生態(tài)問題突出

1．全省森林總量不足，分布不均，質(zhì)量不高。從統(tǒng)計(jì)意義上看，甘肅林地面積在全國(guó)排名第12位，森林面積排名18位，而森林覆蓋率排名27位。全省森林面積平均每公頃蓄積量為86.79立方米，人工林僅為35.93立方米，低于全國(guó)89.79立方米/公頃的平均水平和世界128.3立方米/公頃的平均水平。從空間分布來看，全省天然林資源主要分布在白龍江、洮河、小隴山、祁連山、子午林等林區(qū)，區(qū)域林地占全省林地面積的70%以上。

2．土地沙化問題突出。全省沙化土地面積占全省國(guó)土總面積的28%，荒漠化面積占全省國(guó)土總面積的45.12%，兩者合起來占全國(guó)國(guó)土面積的將近四分之三，可見防風(fēng)固沙任務(wù)異常艱巨。

3．草原退化較為普遍。受多重因素影響，全省草原生態(tài)“局部好轉(zhuǎn)，總體惡化”的趨勢(shì)依然沒有得到根本遏制，全省90%的可利用草原出現(xiàn)了不同程度的退化，退化草原面積達(dá)14.46萬(wàn)平方公里，鼠蟲害發(fā)生面積5.33萬(wàn)平方公里。

4．濕地功能退化。自上世紀(jì)90年代以來，瑪曲草原退化、沙化、鹽堿化程度加劇，沼澤面積減少近三分之二，出水量下降到30%，水源涵養(yǎng)補(bǔ)給及生物多樣性生態(tài)功能嚴(yán)重受損。

5．水土流失形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。甘肅省有水土流失面積28.13萬(wàn)平方公里，目前完成初步治理的面積僅7.18萬(wàn)平方公里，還有僅75%、20.95萬(wàn)平方公里的水土流失面積亟需整治。

(二)適宜開發(fā)面積小，但國(guó)土開發(fā)效率低

甘肅國(guó)土的基本省情是土地廣闊但適宜開發(fā)面積少。根據(jù)甘肅省第二次全國(guó)土地調(diào)查、2013年度變更調(diào)查，截至2013年底，全省土地總面積4258.89萬(wàn)公頃(其中含寧夏自治區(qū)飛地5322.53公頃)。在這些國(guó)土面積中，城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地合起來占全省國(guó)土面積的2.35%，耕地、園地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地占60.71%，這些土地是不適宜開發(fā)的，其他34.96%的國(guó)土是以沙地、裸地等為主，開發(fā)難度大、開發(fā)成本高。

表1 甘肅與毗鄰省份建設(shè)用地產(chǎn)出效率比較(2013年)

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》

注：建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)村、工礦用地、交通設(shè)施用地等；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)指第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之和。

1. 建設(shè)用地產(chǎn)出效率相對(duì)較低。從廣義上看，建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)村、工礦用地、交通設(shè)施用地等。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，全國(guó)建設(shè)用地單位非農(nóng)產(chǎn)值為1.37億元/平方公里，而甘肅僅為0.62億元/平方公里，陜西省與四川省分別為1.6億元/平方公里和1.31億元/平方公里。差距顯而易見。

2．城市建設(shè)用地產(chǎn)出效率偏低。從狹義上看，城市建設(shè)用地一般指城市、小城鎮(zhèn)及集鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》，甘肅城市建設(shè)用地單位非農(nóng)產(chǎn)值為7.84億元/平方公里，而陜西、四川、青海的城市建設(shè)用地單位非農(nóng)產(chǎn)值分別為17.05億元/平方公里、11.7億元/平方公里和13.38億元/平方公里。甘肅的土地產(chǎn)出效率低了將近一半多。

表2 甘肅與毗鄰省份城市建設(shè)用地產(chǎn)出效率比較(2014年)

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》

注：非農(nóng)產(chǎn)業(yè)指第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之和。

3. 農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)出效率相對(duì)較低。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014》，全國(guó)農(nóng)用地單位農(nóng)產(chǎn)值88.15萬(wàn)元/平方公里，甘肅農(nóng)用地單位農(nóng)產(chǎn)值47.39萬(wàn)元/平方公里，陜西、四川、寧夏的分別為81.93萬(wàn)元/平方公里、81.11萬(wàn)元/平方公里和58.21萬(wàn)元/平方公里，差距也比較明。

表3 甘肅與毗鄰省份城市建設(shè)用地產(chǎn)出效率比較(2014年)

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》

注：第一產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)(不含農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè))。

(三)存在以上問題的根本原因

1．國(guó)土開發(fā)與功能定位不匹配。主要表現(xiàn)是需要保護(hù)的地方在過度開發(fā)，出現(xiàn)草原超載、自然保護(hù)區(qū)礦產(chǎn)開采等問題；而鼓勵(lì)開發(fā)的地方卻開發(fā)強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)層級(jí)、產(chǎn)出效率出現(xiàn)“三低”的問題，從而整體上呈現(xiàn)生態(tài)破壞與低效率開發(fā)并存的雙重矛盾。

2．生態(tài)、生產(chǎn)與生活空間不合理。主要表現(xiàn)是生產(chǎn)與生活空間混雜，既不能提升城區(qū)人居環(huán)境，也不能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚與產(chǎn)業(yè)集群，企業(yè)之間協(xié)作成本高、難度大，難以提升生產(chǎn)效率。同時(shí)，甘肅省產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為集中的生產(chǎn)空間，存在數(shù)量多層次低、面積大、效率低的問題。

3．規(guī)劃、建設(shè)與管理各環(huán)節(jié)銜接不緊密。在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、以及城市總體規(guī)劃中，都有產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容和規(guī)定條文，但在實(shí)施中存在選擇性執(zhí)行和規(guī)劃隨意修編的問題，從而使得主體功能區(qū)戰(zhàn)略難以真正落地。

三、優(yōu)化甘肅省國(guó)土空間開發(fā)格局的總體思路

國(guó)土空間開發(fā)是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的工作，鑒于以上存在的問題和原因分析，甘肅省國(guó)土空間開發(fā)格局的優(yōu)化，必須依據(jù)“五大發(fā)展理念”，在總體思路上把握好空間、規(guī)模和產(chǎn)業(yè)三大緯度。

(一)空間維度

從空間維度看，包括自然環(huán)境和人造環(huán)境，其中自然環(huán)境決定一定范圍國(guó)土空間所能容納的人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)規(guī)模；而人造環(huán)境則是以往國(guó)土開發(fā)行為的結(jié)果，也為今后國(guó)土開發(fā)奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)?？臻g類型主要是依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃來確定。主體功能規(guī)劃按照開發(fā)方式將國(guó)土空間分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域；按照開發(fā)內(nèi)容將國(guó)土空間劃分為城鎮(zhèn)化區(qū)域、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)域以及禁止開發(fā)區(qū)域。相應(yīng)地，每一類型國(guó)土空間的開發(fā)方式和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一樣。城鎮(zhèn)化區(qū)域講究集約高效，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率和空間利用效率；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間講究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與國(guó)家糧食安全問題；對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)而言，開發(fā)是次要的，關(guān)鍵是保護(hù)并提供相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，但容許與生態(tài)功能相容的開發(fā)內(nèi)容、開發(fā)方式和開發(fā)強(qiáng)度。禁止開發(fā)區(qū)域，顧名思義，就是嚴(yán)格保護(hù)，高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是被禁止的。

(二)規(guī)模維度

從規(guī)模維度思考國(guó)土開發(fā)格局優(yōu)化問題，就是要考慮在什么樣的國(guó)土空間類型決定著多大規(guī)模的環(huán)境容量，在環(huán)境容量一定的前提條件下選擇開發(fā)什么或怎么開發(fā)，才能使得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)綜合效益最佳。同時(shí)，要注重運(yùn)用底線思維和動(dòng)態(tài)思維。其中，底線思維是依據(jù)特定國(guó)土空間類型確定的環(huán)境容量，從而確定最佳的人口規(guī)模和最大的廢水、廢氣、廢渣排放閾值。動(dòng)態(tài)思維關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)形態(tài)與產(chǎn)值規(guī)模。在同一個(gè)國(guó)土空間，不同時(shí)期會(huì)有不同的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，從而產(chǎn)值規(guī)模也不一樣。需要特別注意的是，在環(huán)境容量一定的情況下，通過創(chuàng)新發(fā)展模式，不斷優(yōu)化發(fā)展方式、提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值的最大化。

(三)產(chǎn)業(yè)維度

從產(chǎn)業(yè)的維度思考國(guó)土開發(fā)問題，就是要思考什么樣的國(guó)土空間(即環(huán)境容量是一定)發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)和怎么發(fā)展的問題。一個(gè)區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是該區(qū)域的發(fā)展方向，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展決定一個(gè)區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的影響因素主要有：一是資源稟賦條件。無(wú)論是有形的礦產(chǎn)資源、能源資源，還是無(wú)形的社會(huì)傳統(tǒng)、文化氛圍、技術(shù)創(chuàng)新等，都是區(qū)域賴以發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的源泉，尤其是無(wú)形的社會(huì)傳統(tǒng)，更是潛移默化地影響著人們的行為。而且，資源稟賦條件是隨著時(shí)間演進(jìn)而動(dòng)態(tài)變化的。二是區(qū)位優(yōu)勢(shì)條件(也是動(dòng)態(tài)變化的)。三是產(chǎn)業(yè)協(xié)作。通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高能源、資源的利用效率，也能提高單位產(chǎn)品附加值。四是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從一般規(guī)律來講，城鎮(zhèn)化使得農(nóng)業(yè)人口減少、農(nóng)業(yè)用地面積減少，但更多的非農(nóng)業(yè)人口對(duì)食物消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量都在提升，這就要求相對(duì)更少的務(wù)農(nóng)人口在更少的耕地上，生產(chǎn)出數(shù)量更多、質(zhì)量更高、品種更全的農(nóng)產(chǎn)品。這本身就要求轉(zhuǎn)變以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；⑿畔⒒?、科技化。五是文化產(chǎn)業(yè)。文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)點(diǎn)在于資源能源消耗少，價(jià)值創(chuàng)造空間大。從保護(hù)環(huán)境、提高產(chǎn)值的視角看，文化產(chǎn)業(yè)尤為重要，既能保護(hù)傳統(tǒng)文化、歷史遺跡，還能發(fā)揮歷史文化資源的價(jià)值。

四、優(yōu)化甘肅省國(guó)土空間開發(fā)格局的對(duì)策選擇

基于優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的總體思路，為了增強(qiáng)國(guó)土開發(fā)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性與持續(xù)性，還需要統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大布局、統(tǒng)籌“規(guī)劃——建設(shè)——管理”三大環(huán)節(jié)、統(tǒng)籌“改革——科技——文化”三大動(dòng)力及綜合發(fā)揮“政府——社會(huì)——個(gè)體”三大主體的積極性。

(一)統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大布局，提高國(guó)土開發(fā)的和諧性

國(guó)土開發(fā)的過程中，生態(tài)、生產(chǎn)、生活的關(guān)系協(xié)調(diào)問題貫穿始終。運(yùn)用具有中國(guó)特色的太極圖來表現(xiàn)這三者之間的關(guān)系：太極本底是生態(tài)環(huán)境，是人類生產(chǎn)生活活動(dòng)賴以存在的載體和基礎(chǔ)；太極陰陽(yáng)兩儀來表現(xiàn)生產(chǎn)與生活關(guān)系，兩者在空間布局上總是相依相存的動(dòng)態(tài)變化關(guān)系；生產(chǎn)活動(dòng)和生活活動(dòng)的空間布局也呈現(xiàn)一定的規(guī)律性特點(diǎn)，生產(chǎn)活動(dòng)為主的地方生活活動(dòng)相對(duì)較少，比如重化工業(yè)布局的地方生活設(shè)施布局較少，僅有少量的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)及相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施布局，而在生活活動(dòng)為主的地方生產(chǎn)活動(dòng)相對(duì)較少，在城市居民區(qū)，原先布局的工業(yè)企業(yè)也要逐步向城郊區(qū)工業(yè)園區(qū)集中，僅有少量的一類工業(yè)靠近居民點(diǎn)，比如電子工業(yè)、縫紉工業(yè)、工藝品制造業(yè)等，這類工業(yè)對(duì)居住和公共設(shè)施等方面基本無(wú)干擾和污染?？傊a(chǎn)功能在空間相對(duì)集中，有助于降低企業(yè)合作成本、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條、提高基礎(chǔ)設(shè)施利用效率，有助于推動(dòng)廢棄物市場(chǎng)化、集中化、綜合化處理和利用，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率與環(huán)境治理效果；生活功能在空間上相對(duì)集中，有助于形成城區(qū)生活、休閑、娛樂氛圍，有助于提升城區(qū)人居環(huán)境和城市品質(zhì)。

(二)統(tǒng)籌“規(guī)劃、建設(shè)、管理”三大環(huán)節(jié)，提高國(guó)土開發(fā)的系統(tǒng)性

國(guó)土開發(fā)過程中的規(guī)劃、建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)缺一不可，或者某一環(huán)節(jié)過于突出或者明顯短缺，都會(huì)造成國(guó)土開發(fā)中的問題。比如，規(guī)劃、管理和建設(shè)，三者完全脫節(jié)，各負(fù)其責(zé)，但相互沒有聯(lián)系，就會(huì)造成規(guī)劃無(wú)效、建設(shè)隨意和管理落空的后果，體現(xiàn)的是部門意識(shí)；如果規(guī)劃過于超前、不切實(shí)際冒進(jìn)，就會(huì)產(chǎn)生假大空的問題，如果規(guī)劃過于考慮現(xiàn)狀或者缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，就會(huì)產(chǎn)生封閉思想，與建設(shè)和管理完全脫節(jié)，體現(xiàn)的是規(guī)劃意識(shí)和規(guī)劃管理的問題；如果管理過于強(qiáng)勢(shì)，換一屆領(lǐng)導(dǎo)換種發(fā)展思路，就要調(diào)整規(guī)劃而無(wú)視規(guī)劃的嚴(yán)肅性與系統(tǒng)性，就會(huì)造成政府主管部門、市場(chǎng)建設(shè)主體的思路混亂，這里體現(xiàn)的是長(zhǎng)官意志；如果過于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用，過于遷就建設(shè)方各種要求，比如，在招商引資過程中按照資金方的要求隨意調(diào)整規(guī)劃，而忽視規(guī)劃的整體性與發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性，造成國(guó)土開發(fā)的隨意性，甚至?xí)斐缮鷳B(tài)破壞和環(huán)境污染，體現(xiàn)的是發(fā)展意識(shí)的短期性和規(guī)劃管理的嚴(yán)肅性。因此，管理、規(guī)劃、建設(shè)最佳的關(guān)系就是相互協(xié)調(diào)、相互契合，以發(fā)揮最大的合力，畢竟三者的工作對(duì)象都是同一塊國(guó)土，不僅在國(guó)家、省級(jí)層面如此，在市州、縣市區(qū)層面都是如此，要統(tǒng)籌好規(guī)劃、建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)好三者之間的關(guān)系，最大限度地發(fā)揮三者合力，才能使我們的國(guó)土開發(fā)過程更能體現(xiàn)規(guī)劃意圖和發(fā)展目標(biāo)。

(三)統(tǒng)籌“改革、科技、文化”三大動(dòng)力，提高國(guó)土開發(fā)的科學(xué)性

從改革的視角看，一是要重視空間規(guī)劃，推動(dòng)“多規(guī)合一”。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃，都是是在同一塊國(guó)土空間上得以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在各類規(guī)劃分屬不同部門管理，規(guī)劃體系、編制單位和編制流程不同，審查過程與管理環(huán)節(jié)不同，最后的結(jié)果往往是多個(gè)規(guī)劃在內(nèi)容上出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，實(shí)施起來操作性較差，因而要推進(jìn)“多規(guī)合一”這項(xiàng)工作。二是在管理體制上，注重紅線管理，明確權(quán)力清單。注重紅線內(nèi)管理的強(qiáng)制性，增強(qiáng)紅線外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)性；注重紅線內(nèi)的生態(tài)保護(hù)，增強(qiáng)紅線外重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的發(fā)展效率。三是國(guó)土開發(fā)方面的首要任務(wù)就是推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，建立生態(tài)、生產(chǎn)-生活科學(xué)合理的國(guó)土開發(fā)格局。四是需要在土地、財(cái)政、教育等方面進(jìn)行配套改革。五是圍繞國(guó)土開發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)促進(jìn)創(chuàng)新，尤其是在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，因地制宜，提高生態(tài)經(jīng)濟(jì)效率。從科技的視角看，就是在國(guó)土開發(fā)的規(guī)劃、建設(shè)和管理各個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，盡可能地運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，比如借助“互聯(lián)網(wǎng)+”建立數(shù)字平臺(tái)，為政府、企業(yè)、個(gè)體提供綜合性服務(wù)，也為政府各個(gè)職能部門共享數(shù)據(jù)信息提供統(tǒng)一平臺(tái)，高效率、低成本地推進(jìn)規(guī)劃、建設(shè)和管理各個(gè)環(huán)節(jié)溝通與協(xié)調(diào)。從文化的視角看，傳統(tǒng)習(xí)俗、文化氛圍，根深蒂固、潛移默化地影響著人們的思維習(xí)慣與行為方式。中國(guó)古人的“天人合一”思想，就是今天我們所追求的生態(tài)綠色思維。今天，我們?cè)趦?yōu)化國(guó)土開發(fā)格局、建設(shè)美麗甘肅的過程中，尤其需要增強(qiáng)文化自信，深刻理解古人對(duì)“天地人”關(guān)系的認(rèn)識(shí)，并轉(zhuǎn)化為我們今天的實(shí)際行動(dòng)，可以說就是在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

(四)統(tǒng)籌“政府、企業(yè)、個(gè)體”三大主體，提高建設(shè)主體的積極性

國(guó)土開發(fā)的過程，就是人類文明演進(jìn)的過程。國(guó)土開發(fā)格局優(yōu)化，既要發(fā)揮政府有形之手，也要發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形之手的作用，更好發(fā)揮企業(yè)、家庭等微觀主體的勤勞之手。從政府視角看，一是要培養(yǎng)真正懂原理、懂管理的干部；二是要在規(guī)劃、建設(shè)和治理等環(huán)節(jié)依法決策；三是在管理服務(wù)理念，重在增強(qiáng)服務(wù)理念與安全管理意識(shí)；四是在政策導(dǎo)向上，在全社會(huì)樹立文化自信、綠色思維、創(chuàng)新發(fā)展的良好氛圍。從企業(yè)的視角看，就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，把企業(yè)培育成結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主體，通過投資回報(bào)率和要素流動(dòng)機(jī)制的作用，不斷提高各種發(fā)展資源在空間上、時(shí)間上的配置效率。從家庭和個(gè)人等微觀主體的視角看，一是在有關(guān)國(guó)土規(guī)劃各個(gè)環(huán)節(jié)，要發(fā)揮公民的輿論監(jiān)督和決策參與作用；二是要切實(shí)增強(qiáng)每個(gè)甘肅人“建設(shè)美麗中國(guó)、建設(shè)美麗甘肅”的主人翁意識(shí)，在生產(chǎn)、交換、流通和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，自覺運(yùn)用綠色思維辦事；三是強(qiáng)化國(guó)土開發(fā)規(guī)劃意識(shí)，產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)選擇、生產(chǎn)運(yùn)行等均要符合主體功能區(qū)規(guī)劃要求。

五、結(jié)論

總體而言，甘肅國(guó)土開發(fā)取得了顯著成就，但也存在生態(tài)破壞與低效率開發(fā)的問題，根本原因就是國(guó)土開發(fā)與主體功能定位不匹配所導(dǎo)致的。因此，本文提出進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局的總體思路，即統(tǒng)籌“空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)”三個(gè)決策緯度，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，主要有：統(tǒng)籌“生產(chǎn)-生活-生態(tài)”三大布局，提高國(guó)土開發(fā)的全局性與和諧性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高國(guó)土開發(fā)的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動(dòng)力，提高國(guó)土開發(fā)的科學(xué)性與持續(xù)性；統(tǒng)籌政府、社會(huì)、個(gè)體三大主體，提高各類建設(shè)主體的積極性和能動(dòng)性。

[1]肖金成，歐陽(yáng)慧等.優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2012，(5)：18-23.

[2]李含琳.分類提升我省產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)水平[N].甘肅日?qǐng)?bào)，2015-8-31(13).

[3]滕海峰.甘肅省國(guó)土空間開發(fā)格局的新變化與優(yōu)化對(duì)策[G].陳永勝.“四個(gè)全面”與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶甘肅黃金段論集，蘭州：甘肅文化出版社，2015：46-50.

[責(zé)任編輯：支建強(qiáng)]

2016-08-10

本文系2014年度甘肅社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)活動(dòng)基金會(huì)資助項(xiàng)目《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中蘭州新區(qū)的空間作用機(jī)制及應(yīng)對(duì)策略研究》的階段性成果。

滕海峰(1981—)，甘肅蘭州人，中共甘肅省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任，副教授，主要從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究；李含琳(1956—)，甘肅慶陽(yáng)人，中共甘肅省委黨校智庫(kù)首席專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，主要從事應(yīng)用經(jīng)濟(jì)研究。

F301.42

A

1003-4307(2016)05-0149-06