中美食品安全風險評估制度的法律基礎研究

劉秀麗　孫偉東　張軍偉

近年來，隨著經(jīng)濟、工業(yè)技術的迅速發(fā)展，我國食品工業(yè)也迅速崛起，食品添加劑、農(nóng)藥、獸藥等在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中的應用也越來越廣范。同時現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展對環(huán)境和食品的污染日益嚴重，食品在生產(chǎn)加工、儲藏運輸中存在含有有毒有害物質(zhì)的風險日漸突出。食品是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，食品安全關系到廣大人民群眾的生命安全和生活保障。風險評估制度是各國保障食品安全的長效治理機制，是保障食品安全的有效方式。而我國食品風險評估才剛剛起步，本文對中、美國食品安全風險評估制度的法律基礎進行了研究，對構建和完善我國食品風險防范機制及食品安全法治具有重要意義。

中國食品安全風險評估制度的法律基礎

我國食品安全風險評估起步于20世紀90年代中后期，2002年，農(nóng)業(yè)部畜牧獸醫(yī)局建立了“動物疫病風險評估小組”，開啟了我國食品安全風險評估機制。但是當時并沒有食品安全風險評估相關法律文件，可以說在這方面的法律屬于空白區(qū)域。直到2006年，隨著《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的發(fā)布實施，明確規(guī)定了風險評估的法律地位，并規(guī)定風險評估的結果是制定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的重要依據(jù)。

隨著經(jīng)濟和世界貿(mào)易的發(fā)展，以及我國食品安全問題頻發(fā)，食品安全監(jiān)管也逐漸被重視。為了從制度上更好的解決食品安全監(jiān)管問題，我國也逐漸采用在國際食品安全風險規(guī)制方面通行的做法——食品安全風險分析。在2009年頒布的《食品安全法》中對食品安全風險監(jiān)測和評估的基本原則和保障體系做出了明確規(guī)定。2015年新修訂的《食品安全法》對食品安全風險監(jiān)測和評估進行了更細致的規(guī)定和補充。如明確規(guī)定和增加了六大需要進行食品安全風險評估的具體情況。以及相應發(fā)布的《中華人民共和國食品安全法實施條例》和《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》，較為具體的規(guī)定了食品安全風險評估的主體以及工作的開展，使其更具有規(guī)范性和可操作性。

我國在食品安全風險評估制度建設上，成立了食品安全風險評估專門機構。食品安全風險評估主體是國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，具體工作由下屬的國家食品安全風險評估專家委員會、國家食品安全風險評估中心以及農(nóng)業(yè)部下屬的國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估專家委員會來實行，承擔國家食品安全風險評估工作的具體實施，參與制定與食品安全風險評估相關的監(jiān)測和評估計劃，擬定國家食品安全風險評估技術規(guī)則，解釋食品安全風險評估結果，開展風險評估交流，以及承擔衛(wèi)生部委托的其他風險評估相關任務。但是目前我國食品安全風險評估制度的構建仍然不夠完善，要使食品安全風險評估在我國發(fā)揮長效機制作用，還需要法律法規(guī)的進一步明確和細化。

美國食品安全風險評估制度的法律基礎

美國對食品安全的監(jiān)管采用食品分類“鏈條式”的監(jiān)管模式，不同部門負責不同食品種類自上而下垂直監(jiān)管，相互之間分工明確，避免空白和交叉，形式既獨立又合作的“以品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔助”的監(jiān)管形式。其法律法規(guī)種類繁多、覆蓋面廣，與食品安全相關的法律體系有法令、法規(guī)等多種立法形式，涵蓋了食品、藥品、禽類、家畜類、動保保健、消費者安全等諸多方面，形成了比較健全的法律體系。為食品安全風險評估的實行奠定了法律基礎。

目前，美國的食品安全法律包括：《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》（FSMA）、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務法》（又稱美國檢疫法）、《聯(lián)邦肉類檢驗法》、《禽肉制品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》、《食品質(zhì)量保護法》、《公共健康服務法》等。在食品安全風險評估制度方面的法律主要以《食品安全現(xiàn)代化法案》、《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》、《美國食品法典》為法律基礎。

食品安全現(xiàn)代化法案?！妒称钒踩F(xiàn)代化法案》（Full Text of the Food Safety Modernization Act （FSMA））于2011年1月4日奧巴馬總統(tǒng)簽署后生效，是美國70多年來食品安全法的最全面改革，此法案標志著從關注污染到預防污染的轉(zhuǎn)變，旨在確保美國食品供應安全。其中涉及風險評估的主要有第103節(jié)、104節(jié)、106節(jié)、107節(jié)、108節(jié)、110節(jié)、112節(jié)、201節(jié)、202節(jié)和204節(jié)十個章節(jié)，詳細地規(guī)定了危害分析涵蓋的范圍和具體內(nèi)容。要求工廠所有者、經(jīng)營者以及代理人在進行危害分析的時候，識別和評估與企業(yè)相關的已知或者可以合理預見的危害，包括生物、化學、物理和放射性危害；天然毒素、農(nóng)藥、藥物殘留、腐爛、寄生蟲、過敏源，未經(jīng)批準的食品和色素添加劑；以及可能蓄意引進的危害，如通過恐怖主義活動而引進的危害，并要編寫危害書面分析。法案從績效標準、財政、國力、進出口、實驗室和可追溯記錄等方面對食品風險評估制度的建立做出了詳細規(guī)定。

聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法?！堵?lián)邦食品、藥品與化妝品法》規(guī)定采用風險評估的方法來制定食品中農(nóng)藥殘留的檢測標準，是美國眾議院制定、美國聯(lián)邦政府頒布的“永久性綜合性法典”，第7卷（農(nóng)業(yè)）、第9卷（動物與動物產(chǎn)品）和第21卷（食品與藥品）分別規(guī)定了與食品相關的內(nèi)容。其中涉及風險評估的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》第IV章主要有：錯誤標識的食品、食物中毒害物容許條例、殺蟲劑化學殘留物的容許和豁免以及食品添加劑。法規(guī)規(guī)定添加到任何食品中的任何有毒或有害物質(zhì)應當被視為是不安全的，除非這種物質(zhì)是生產(chǎn)必需的或按照良好生產(chǎn)規(guī)范仍無法避免的；但即使這種物質(zhì)是必需的或不可避免的，部長也應當頒布條例限制其用量，任何超過規(guī)定限量的用量均應被視為是不安全的。

美國食品法典。《美國食品法典》在注重規(guī)范零售領域食品安全同時，將食品安全、食品衛(wèi)生、正確標注食品標簽內(nèi)容有機地結合一起，實現(xiàn)了保障食品安全的基本目標。其中與食品風險評估相關的內(nèi)容如：1.食源性疾病評估、風險因素和干預措施；2.PHS模型代碼歷史、目的和職權；3.食品保護經(jīng)理認證和手消毒劑；4.關于食品的輻照生肉和肉制品標簽指南、添加劑和安全食品、冷熱保持時間/溫度控制；5.設備、食品接觸表面、非食品接觸表面和餐具；6.開展基于風險的檢驗。涵蓋內(nèi)容全面具體，要求嚴格，比如：其規(guī)定須對食品添加劑進行嚴格地監(jiān)管。過量使用或應用范圍未經(jīng)批準，添加劑會對消費者造成危害。無意的污染物或殘留也會進入食品供應鏈中。此類化學物質(zhì)所指定的容許限或安全限是根據(jù)基于毒性研究和預估食用量的風險評估確定的。

通過中美兩國食品安全風險評估法律制度的研究，發(fā)現(xiàn)我國食品安全風險評估法律體系還不夠完善，我國雖然已經(jīng)出臺了一些規(guī)定食品安全風險計估制度的法律法規(guī)，但是處于法律層面的《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及處于行政法規(guī)位階的《食品安全實施條例》僅僅對食品安全的風險評估制度做了些概括性的規(guī)定，對風險評估各階段的具體規(guī)定只在《食品安全風險評估管理規(guī)定（試行）》中有說明，缺乏法律效力。同時，我國食品安全風險評估執(zhí)行程序不完善，比如機構設置缺乏統(tǒng)一性和獨立性。本文對美國食品安全風險評估法律基礎進行了介紹，從中借鑒美國等發(fā)達國家寶貴經(jīng)驗和法律體系，對構建和完善我國食品安全風險評估制度具有重要的意義。

基金項目：山東檢驗檢疫局科技計劃項目（編號：SK201632）

（作者單位：煙臺出入境檢驗檢疫局）