橫向預(yù)算權(quán)力配置與政府治理能力：一個(gè)預(yù)算交易費(fèi)用的視角

李淑芳張啟春

(1.湖北省行政學(xué)院，武漢 430022；2.華中師范大學(xué)，武漢 430070)

橫向預(yù)算權(quán)力配置與政府治理能力：一個(gè)預(yù)算交易費(fèi)用的視角

李淑芳1張啟春2

(1.湖北省行政學(xué)院，武漢 430022；2.華中師范大學(xué)，武漢 430070)

以預(yù)算交易費(fèi)用理論為橫向預(yù)算權(quán)力配置改革搭建理論框架具有重要理論意義。從預(yù)算交易費(fèi)用的視角來(lái)看，橫向預(yù)算權(quán)力配置過(guò)程中存在預(yù)算效率損失，預(yù)算交易特征和預(yù)算參與者特征都會(huì)影響預(yù)算交易費(fèi)用。雖然預(yù)算參與者特征很難改變，但改變預(yù)算交易特征可以影響主要預(yù)算參與者行為，減少機(jī)會(huì)主義行為，降低預(yù)算交易成本，提高預(yù)算效率，進(jìn)而提高政府治理能力。具體改革路徑可以從橫向預(yù)算權(quán)力配置的三個(gè)主要參與方展開(kāi)：一是改革人民代表大會(huì)預(yù)算審議制度，二是硬化支出部門預(yù)算約束，三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督分離。

橫向預(yù)算權(quán)力 政府治理能力 交易費(fèi)用 不確定性 預(yù)算管理

一、引言

2014年6月30日，中央深改組和中央政治局審議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，重點(diǎn)推進(jìn)預(yù)算管理制度、稅收制度及中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系三方面的改革?！斗桨浮访鞔_提出要“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”，并給出了改革時(shí)間表，力爭(zhēng)“2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度”。2014年8月31日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》修改方案經(jīng)人大常委會(huì)表決通過(guò)，并于2015年1 月1日起實(shí)施。歷經(jīng)20年首次修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》)將“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”寫(xiě)進(jìn)了總則，為現(xiàn)代預(yù)算管理制度奠定了法律基礎(chǔ)。預(yù)算民主、預(yù)算績(jī)效、預(yù)算公開(kāi)、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算權(quán)力配置等諸多問(wèn)題成為目前中國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，走向預(yù)算國(guó)家亟需解決的重要問(wèn)題。從中國(guó)目前預(yù)算權(quán)力配置情況來(lái)看，預(yù)算權(quán)力碎片化、非正式預(yù)算制度大行其道等問(wèn)題比較突出，這與“規(guī)范”、“公開(kāi)”、“透明”等預(yù)算原則大相徑庭。如何有效地解決我國(guó)預(yù)算權(quán)力配置中存在的問(wèn)題，將成為現(xiàn)代財(cái)政制度建立過(guò)程中的突出議題。

從目前我國(guó)研究預(yù)算權(quán)力配置的文獻(xiàn)來(lái)看，多數(shù)研究集中在縱向預(yù)算權(quán)力，即中央政府與地方政府之間、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的預(yù)算管理體制等方面，而對(duì)于橫向預(yù)算權(quán)力配置的研究則相對(duì)較少。在較少的研究橫向預(yù)算權(quán)力配置的文獻(xiàn)中，最初的研究視角主要在預(yù)算權(quán)力配置與預(yù)算監(jiān)督方面，認(rèn)為良好的預(yù)算權(quán)力配置有助于實(shí)現(xiàn)更有效的預(yù)算監(jiān)督。也有部分學(xué)者將預(yù)算權(quán)力配置置于更加重要的地位，以馬駿、劉美麗為代表的一批學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)是中國(guó)預(yù)算改革的關(guān)鍵，理順黨委、政府和人大間的預(yù)算關(guān)系，重構(gòu)財(cái)政部門和其他準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、理順財(cái)政部門與各個(gè)支出部門之間的關(guān)系是重構(gòu)中國(guó)公共預(yù)算體制的關(guān)鍵[1]。郭劍鳴也認(rèn)為建立預(yù)算國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)是通往預(yù)算國(guó)家之路的一條必然選擇[2]。

從已有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于預(yù)算改革政策的研究頗豐，但研究橫向預(yù)算權(quán)力配置的文獻(xiàn)并不豐富；在較少的研究橫向預(yù)算權(quán)力配置的文獻(xiàn)中，研究政策建議的較多，而對(duì)橫向預(yù)算權(quán)力配置改革的理論研究仍然較為缺乏。因而，以預(yù)算交易費(fèi)用理論為橫向預(yù)算權(quán)力配置改革搭建理論框架具有重要理論意義。本文以橫向預(yù)算權(quán)力配置為切入點(diǎn)，運(yùn)用預(yù)算交易費(fèi)用理論，深入剖析我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度中由預(yù)算交易特征及預(yù)算參與者特征所導(dǎo)致的預(yù)算交易費(fèi)用，嘗試通過(guò)改變預(yù)算交易特征，減少預(yù)算過(guò)程中的不確定性，影響預(yù)算參與者行為，進(jìn)而減少預(yù)算過(guò)程中的交易費(fèi)用，建立現(xiàn)代預(yù)算制度，加速我國(guó)向預(yù)算國(guó)家轉(zhuǎn)型，提升我國(guó)政府治理能力。

二、橫向預(yù)算權(quán)力配置與政府治理能力

(一)現(xiàn)代國(guó)家與政府治理能力

現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)目標(biāo)是建立一個(gè)有能力、對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要完善和重構(gòu)包括財(cái)政制度在內(nèi)的各種國(guó)家制度[3]。因此，提升政府治理能力是現(xiàn)代國(guó)家的題中應(yīng)有之意。目前學(xué)術(shù)界并沒(méi)有一個(gè)廣泛認(rèn)可的政府治理能力的定義。但是，部分研究治理理論的學(xué)者認(rèn)為“治理”是指社會(huì)管理的主體未必是政府，政府管理行為必須符合法制、民主、責(zé)任、效率、有限、合作、協(xié)調(diào)等治理理念[4]?？梢哉J(rèn)為，政府治理能力就是政府管理行為與這些治理理念的契合程度。二者契合程度越高，政府治理能力越強(qiáng)。

從國(guó)家治理能力的角度來(lái)看，財(cái)政汲取能力和財(cái)政資源配置能力是國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。因此，本文將從交易費(fèi)用的視角考察我國(guó)預(yù)算管理中的橫向預(yù)算權(quán)力配置中存在的交易費(fèi)用和效率損失，進(jìn)而對(duì)政府治理能力的影響，并提供改善橫向預(yù)算權(quán)力配置的路徑，以期達(dá)到提升政府預(yù)算管理效率，進(jìn)而提升政府治理能力的目的。

(二)橫向預(yù)算權(quán)力配置過(guò)程中的預(yù)算效率損失

預(yù)算權(quán)全稱為預(yù)算管理職權(quán)，指通過(guò)財(cái)政預(yù)算權(quán)限劃分，界定收支范圍和明確管理權(quán)責(zé)，合理配置相關(guān)主體的控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)，協(xié)調(diào)預(yù)算相關(guān)者之間的利益和權(quán)責(zé)關(guān)系，從而形成相互制衡關(guān)系的預(yù)算管理體制[5]。筆者認(rèn)為，界定收支范圍需要在中央政府和地方政府以及地方政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任明晰的前提下，界定國(guó)家財(cái)力在各級(jí)政府之間的分享方式，這種權(quán)力為縱向預(yù)算權(quán)力。明確管理權(quán)責(zé)是指預(yù)算過(guò)程中的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整等預(yù)算權(quán)力在各預(yù)算參與者之間的分配，這種權(quán)力主要體現(xiàn)在橫向預(yù)算權(quán)力方面。

橫向預(yù)算權(quán)力涉及的參與方包括各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)預(yù)算支出部門、各級(jí)政府財(cái)政部門等。在橫向預(yù)算權(quán)力配置過(guò)程中，各預(yù)算參與方為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，往往產(chǎn)生尋租和腐敗行為，導(dǎo)致政府治理效率低下。

1.與人民代表大會(huì)有關(guān)的預(yù)算效率損失：“被代表”與監(jiān)督無(wú)力

首先，公眾“被代表”現(xiàn)象造成了預(yù)算效率的損失。我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)雖然是由公眾選舉產(chǎn)生，但是公眾并不能完全獲得人民代表大會(huì)的詳細(xì)信息，這使得人民代表大會(huì)與利益集團(tuán)的機(jī)會(huì)主義行為增加，人大很容易被利益集團(tuán)俘獲，從而產(chǎn)生公眾“被代表”的現(xiàn)象。例如，目前人大對(duì)預(yù)算編制的提前介入可以幫助其理解更多支出部門的預(yù)算需求，對(duì)于財(cái)政部門和預(yù)算支出部門而言，人大的提前介入都能得到認(rèn)可[6]。然而，根據(jù)公共選擇理論，提前介入有可能產(chǎn)生一定的尋租空間，造成人大被預(yù)算支出部門俘獲。研究也表明，這種在體制內(nèi)尋找人大作為預(yù)算支出部門“代言人”的做法并不罕見(jiàn)[7]。

其次，人民代表大會(huì)監(jiān)管能力和權(quán)力的限制也會(huì)造成預(yù)算效率損失。一方面，由于人大代表無(wú)法完全掌握預(yù)算支出部門的信息，其監(jiān)管能力必然受到限制。另一方面，即使人民代表大會(huì)具有完全信息，不合理的監(jiān)管體制也使得其監(jiān)管能力受到限制。一是制度限制使得人大缺乏預(yù)算審議的動(dòng)力。我國(guó)預(yù)算草案需要首先經(jīng)過(guò)黨委常委會(huì)審定，才會(huì)送達(dá)人大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行初審，在我國(guó)行政主導(dǎo)下的政治格局下，行政部門和黨委對(duì)預(yù)算的影響相對(duì)更強(qiáng)，因此，財(cái)經(jīng)委對(duì)黨委常委會(huì)審定過(guò)的預(yù)算草案一般不會(huì)提出質(zhì)疑。在人代會(huì)期間，人大代表雖然具有提案權(quán)、投票權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、議案權(quán)等，但是其提案需要有一定的代表數(shù)目，且滿足代表數(shù)量要求的提案還需要經(jīng)過(guò)人大主席團(tuán)審查，通過(guò)審查的議案才能交付人大會(huì)討論表決。二是人大缺少預(yù)算修正權(quán)利。從人大的預(yù)算權(quán)力角度來(lái)說(shuō)，無(wú)論是《憲法》還是《預(yù)算法》，都沒(méi)有明確規(guī)定人大有修正預(yù)算的權(quán)利。人大僅有對(duì)預(yù)算的完全否決權(quán)和接受權(quán)，沒(méi)有修正權(quán)利。這說(shuō)明，人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算只能全盤(pán)肯定或者否定，但是出于對(duì)預(yù)算全盤(pán)否定所帶來(lái)的嚴(yán)重后果的擔(dān)心，預(yù)算往往很少被否決。

2.與預(yù)算支出部門有關(guān)的預(yù)算效率損失：“討價(jià)還價(jià)”、虛增開(kāi)支與突擊花錢

與預(yù)算支出部門有關(guān)的預(yù)算效率損失主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是支出限額導(dǎo)致的財(cái)政部門和預(yù)算支出部門之間的“討價(jià)還價(jià)”行為。我國(guó)“兩上兩下”的預(yù)算體制使得預(yù)算過(guò)程的編制看似一個(gè)自下而上的過(guò)程，但是由于“二上”時(shí)支出部門必須按照財(cái)政部門確定的“一下”控制數(shù)來(lái)編報(bào)預(yù)算，因此，實(shí)際上，中國(guó)預(yù)算過(guò)程是從“一下”過(guò)程才真正開(kāi)始的[7]。正是由于財(cái)政部門幾乎完全控制了預(yù)算資金的分配權(quán)，為獲得一定的預(yù)算權(quán)力，各支出部門往往選擇采取謊報(bào)支出等機(jī)會(huì)主義行為，這導(dǎo)致財(cái)政部門在“一下”過(guò)程中不得不“砍預(yù)算”，而各預(yù)算支出單位為保持自身業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)，在“一上”過(guò)程中又會(huì)進(jìn)一步夸大預(yù)算支出需求，二者在“討價(jià)還價(jià)”的博弈中尋求平衡。

二是虛增開(kāi)支現(xiàn)象。隨著預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)，預(yù)算支出部門私設(shè)小金庫(kù)的情況有所緩解。但是，由于預(yù)算支出部門對(duì)本部門的信息掌握最為全面，假報(bào)項(xiàng)目和虛列支出等都能為其增加預(yù)算支出提供手段，其也能有充分理由說(shuō)明預(yù)算支出的必要性和預(yù)算規(guī)模的合理性[5]，因而其虛增開(kāi)支的現(xiàn)象仍然十分普遍。

三是突擊花錢現(xiàn)象。由于我國(guó)目前預(yù)算編制過(guò)程與實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過(guò)程存在時(shí)間上的錯(cuò)位，在預(yù)算支出部門開(kāi)始執(zhí)行預(yù)算之時(shí)，人大對(duì)預(yù)算的審批工作還沒(méi)有完成。雖然原則上本年的基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金可用于下一年的增人增編等基本支出，本年的項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)資金則按照原用途使用。但在信息不對(duì)稱的情況下，各支出部門面臨著未來(lái)政策的不確定性，往往會(huì)選擇將當(dāng)年的預(yù)算資金全部用完。這導(dǎo)致各預(yù)算支出部門的資金安排出現(xiàn)了時(shí)間上的不平衡，預(yù)算支出部門有約20%的資金都是在12月份突擊花完[8]。突擊花錢現(xiàn)象往往導(dǎo)致資金使用效率低下和預(yù)算資金的浪費(fèi)。

3.與財(cái)政部門有關(guān)的預(yù)算效率損失：“私人關(guān)系”與非正式預(yù)算制度

各預(yù)算支出部門為獲得更多的預(yù)算資金，都試圖和財(cái)政部門保持良好的“私人關(guān)系”，由此產(chǎn)生了一系列的非正式制度帶來(lái)的預(yù)算權(quán)力和尋租行為。以市級(jí)政府為例，分管某一領(lǐng)域的副市長(zhǎng)沒(méi)有獲得與分管領(lǐng)域相匹配的支出決策權(quán)，雖然財(cái)政部門會(huì)為這些副市長(zhǎng)提供一定的市長(zhǎng)預(yù)備金，但通常這些預(yù)備金數(shù)額較小，并不能對(duì)分管領(lǐng)域爭(zhēng)取更多的資金。因此，對(duì)于預(yù)算支出部門而言，財(cái)政部門成為其發(fā)展“私人關(guān)系”的重點(diǎn)對(duì)象[7]。實(shí)際上，當(dāng)正式制度中的權(quán)力結(jié)構(gòu)尚不完善時(shí)，非正式制度將從各方面滲透到正式制度中，中國(guó)的政治過(guò)程中因此而存在較多的非正式制度。馬駿等在研究中國(guó)省級(jí)預(yù)算的決策過(guò)程時(shí)，發(fā)現(xiàn)非正式制度對(duì)預(yù)算過(guò)程影響不容忽視。正式的預(yù)算制度中，省委書(shū)記、省長(zhǎng)、常務(wù)副省長(zhǎng)等之外的領(lǐng)導(dǎo)人并未被賦予任何預(yù)算權(quán)力，然而“批條子”等非正式制度的存在使得他們可以影響預(yù)算資金的分配[9]。改革開(kāi)放以后，由黨委高度集權(quán)的政策制定體制被“零碎化的威權(quán)體制”所替代。在政府內(nèi)部及省級(jí)高層領(lǐng)導(dǎo)中，也出現(xiàn)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的零碎化。同時(shí)，由于中國(guó)正式制度對(duì)預(yù)算行為的約束力較差，而財(cái)政部門的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”地位被發(fā)改、商務(wù)、科技等部門侵蝕，正式制度也表現(xiàn)出零碎化特征。最后，正式預(yù)算制度的落后也使得中國(guó)非正式預(yù)算制度以各種形式出現(xiàn)。

三、橫向預(yù)算權(quán)力配置改革理論框架

(一)預(yù)算的本質(zhì)：公民與立法機(jī)構(gòu)、行政部門及財(cái)政部門間的多重契約關(guān)系

從交易費(fèi)用視角理解預(yù)算行為的研究可以追溯到20世紀(jì)60年代的契約理論。威爾達(dá)夫斯基認(rèn)為，從某種角度來(lái)說(shuō)，預(yù)算可以被視為一種合同。議會(huì)和總統(tǒng)承諾在特定情況下提供資金，各機(jī)構(gòu)則同意以達(dá)成共識(shí)的方式使用資金 (當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)將資金分配給其下屬機(jī)構(gòu)時(shí)，可以認(rèn)為這是一種內(nèi)部合同)。合同是否可執(zhí)行或者各預(yù)算參與者是否在合同意圖規(guī)定的方面達(dá)成了協(xié)議則是值得探究的地方。然而，至于合同執(zhí)行的程度，則有賴于對(duì)合同締結(jié)各方的相互責(zé)任的認(rèn)定及約束[10]。持有這種觀點(diǎn)的還有威廉姆森，他也認(rèn)為任何的經(jīng)濟(jì)或其他關(guān)系，都可以被描述為合同問(wèn)題，可以用交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的相關(guān)概念解釋[11]。派特歇克(Patashnik，1996)則首次以交易費(fèi)用政治模型解釋了政府預(yù)算。他認(rèn)為政府預(yù)算就是一份交易合同，政治產(chǎn)權(quán)的不確定性增加了政府預(yù)算交易合同的交易費(fèi)用，訂立和執(zhí)行預(yù)算合同所產(chǎn)生的交易費(fèi)用會(huì)改變預(yù)算程序，從而影響預(yù)算結(jié)構(gòu)。

綜上可知，預(yù)算的建立可以理解為公民為減少交易費(fèi)用，而與政府簽訂的契約。這一契約主要是由公民提供資金，委托政府提供公共服務(wù)。在簽訂這一契約時(shí)，首先由公民將所有的預(yù)算資金處置權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)委托給立法機(jī)構(gòu)。立法機(jī)構(gòu)在簽訂這一契約后，與行政部門再次達(dá)成契約，但其并沒(méi)有將所有的預(yù)算資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)全部委托給財(cái)政部門，而是保留了部分的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)。立法機(jī)構(gòu)將資金提供給政府，由政府提供預(yù)算契約中約定的服務(wù)。因此，預(yù)算交易可以視為一個(gè)公民與立法機(jī)構(gòu)、行政部門及財(cái)政部門間的多重契約關(guān)系。

(二)影響預(yù)算交易費(fèi)用的因素：預(yù)算交易特征與預(yù)算參與者特征

在締結(jié)預(yù)算契約的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生各種交易費(fèi)用。預(yù)算交易特征和預(yù)算參與者特征都能對(duì)預(yù)算交易費(fèi)用產(chǎn)生重大影響。

1.預(yù)算交易特征：不確定性、信息不對(duì)稱與資產(chǎn)專用性

派特歇克、巴特爾等人將預(yù)算交易的三個(gè)基本特征歸納為不確定性、信息不對(duì)稱與資產(chǎn)專用性。不確定性是預(yù)算交易最重要的特征之一。凱頓(1981)將預(yù)算過(guò)程中的不確定性分由創(chuàng)新、年度預(yù)算、預(yù)測(cè)、集權(quán)和官僚控制、政府規(guī)模和復(fù)雜性及信任缺失六類因素導(dǎo)致[12]。在公共預(yù)算研究領(lǐng)域，不確定性會(huì)導(dǎo)致預(yù)算過(guò)程背離經(jīng)典預(yù)算原則而出現(xiàn)各種問(wèn)題，機(jī)會(huì)主義將會(huì)盛行，預(yù)算交易費(fèi)用將攀升。減少不確定性將會(huì)在一定程度上克服機(jī)會(huì)主義行為。在預(yù)算契約締結(jié)過(guò)程中，存在大量的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，信息不對(duì)稱又會(huì)加劇預(yù)算過(guò)程中的不確定性。在預(yù)算過(guò)程中，信息分布應(yīng)該是一個(gè)變量而不是常數(shù)。信息成本是影響預(yù)算合同制定和執(zhí)行成本的一個(gè)重要方面，預(yù)算參與者之間的信息不對(duì)稱情況會(huì)影響這些成本，而這些成本反過(guò)來(lái)又影響著預(yù)算參與者的行為策略。信息不對(duì)稱會(huì)增加一部分預(yù)算參與者的信息成本，使得他們對(duì)其他預(yù)算參與者機(jī)會(huì)主義行為的分辨能力相當(dāng)脆弱。信息不對(duì)稱與預(yù)算松弛和不確定性都呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，信息不對(duì)稱現(xiàn)象越嚴(yán)重，預(yù)算松弛行為也更加嚴(yán)重；不確定性越大，信息不對(duì)稱現(xiàn)象也越嚴(yán)重[13]。資產(chǎn)專用性同樣會(huì)帶來(lái)不確定性的增加，從而增加預(yù)算交易費(fèi)用。

2.預(yù)算參與者特征：有限理性、機(jī)會(huì)主義與風(fēng)險(xiǎn)偏好

學(xué)者們將預(yù)算參與者的特征總結(jié)為有限理性、機(jī)會(huì)主義與風(fēng)險(xiǎn)偏好。機(jī)會(huì)主義行為是預(yù)算參與者的核心特征。預(yù)算過(guò)程中的信息不對(duì)稱會(huì)誘發(fā)預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為，提升預(yù)算交易費(fèi)用。

預(yù)算參與者的有限理性相對(duì)完全理性會(huì)因?yàn)轭A(yù)算信息的缺失而導(dǎo)致不確定性。在預(yù)算交易費(fèi)用視角下的有限理性運(yùn)用的信息較為廣泛，交易參與者利用盡可能多的信息減少不確定性和增加交易機(jī)會(huì)。但在預(yù)算實(shí)踐中，由于預(yù)算參與者的有限理性，通常他們無(wú)法利用所有信息建立最大化社會(huì)福利的預(yù)算機(jī)制，包括預(yù)算權(quán)力配置規(guī)則等，從而使得預(yù)算過(guò)程相對(duì)理想的完全信息世界具有更大的不確定性及更高的交易費(fèi)用。

預(yù)算參與者的風(fēng)險(xiǎn)偏好程度也會(huì)對(duì)預(yù)算交易特征產(chǎn)生重大影響。預(yù)算交易費(fèi)用理論改變了傳統(tǒng)交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中風(fēng)險(xiǎn)中性的假設(shè)，將風(fēng)險(xiǎn)偏好作為變量植入到威廉姆森的模型中，風(fēng)險(xiǎn)偏好將會(huì)影響到參與者的合同和制度選擇。如果大多數(shù)參與者都是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型的，則較低水平的資產(chǎn)專用性，不確定性和信息不對(duì)稱是可以接受的。然而，若大多數(shù)的預(yù)算參與者都是風(fēng)險(xiǎn)追求型的，則較高的資產(chǎn)專用性、不確定性和信息不對(duì)稱是更加受歡迎的，進(jìn)而導(dǎo)致較高的預(yù)算交易費(fèi)用。

總之，預(yù)算交易特征及預(yù)算參與者特征的相互作用決定了預(yù)算過(guò)程中的交易費(fèi)用。信息不對(duì)稱程度越高、不確定性越大、資產(chǎn)專用性程度越高，則交易費(fèi)用越高；預(yù)算參與者越不理性，越有機(jī)會(huì)主義傾向和高風(fēng)險(xiǎn)偏好，則交易費(fèi)用也越高。二者之間的相互作用見(jiàn)圖1。

(三)橫向預(yù)算權(quán)力配置中交易費(fèi)用的根源：不確定性與信息不對(duì)稱

公眾“被代表”和人大監(jiān)管無(wú)力是與人民代表大會(huì)有關(guān)的預(yù)算效率損失。從根源來(lái)看，公眾“被代表”現(xiàn)象是由預(yù)算交易過(guò)程中存在的信息不對(duì)稱造成的；人大監(jiān)管無(wú)力一方面是由于信息不對(duì)稱，還有部分是因?yàn)槿舜蟠淼挠邢蘩硇约邦A(yù)算制度的不確定性。

“討價(jià)還價(jià)”、虛增開(kāi)支與突擊花錢是與預(yù)算支出部門有關(guān)的預(yù)算效率損失。其中，“討價(jià)還價(jià)”及虛增開(kāi)支是由于信息不對(duì)稱帶來(lái)的預(yù)算支出部門的機(jī)會(huì)主義行為，而突擊花錢則是預(yù)算支出部門對(duì)政策不確定性的正常回應(yīng)。

“私人關(guān)系”與非正式預(yù)算制度是與財(cái)政部門有關(guān)的預(yù)算效率損失。財(cái)政部門發(fā)展“私人關(guān)系”是預(yù)算支出部門面對(duì)信息不對(duì)稱時(shí)產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為，而非正式預(yù)算制度的存在則說(shuō)明中國(guó)預(yù)算環(huán)境存在較大的不確定性。

圖1 預(yù)算交易特征與預(yù)算參與者特征的相互作用

圖2 橫向預(yù)算權(quán)力配置中交易費(fèi)用的根源

四、橫向預(yù)算權(quán)力配置改革路徑

根據(jù)前文分析，預(yù)算交易特征及預(yù)算參與者特征的相互作用決定了預(yù)算過(guò)程中的交易費(fèi)用。由于預(yù)算參與者特征難以改變，但其受預(yù)算交易特征的影響。因此，減少橫向預(yù)算權(quán)力配置中的預(yù)算交易費(fèi)用，可以從改變預(yù)算交易特征著手。具體來(lái)看，減少橫向預(yù)算權(quán)力配置中的交易費(fèi)用，提高預(yù)算效率，進(jìn)而提高政府治理能力，主要可以從改變影響橫向預(yù)算權(quán)力配置中交易費(fèi)用的根源——不確定性及信息不對(duì)稱著手。

(一)改革人民代表大會(huì)預(yù)算審議制度

1.改革預(yù)算選舉制度，杜絕“被代表”現(xiàn)象

針對(duì)由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的公眾“被代表”現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)該改革目前的選舉制度，通過(guò)人大代表和選民的充分溝通，提高信息透明度，實(shí)現(xiàn)選民意志?？v觀世界各國(guó)政黨政治選舉，各候選人通過(guò)提名之后，都會(huì)通過(guò)演講、辯論、接見(jiàn)選民等各種方式做出自己的競(jìng)選承諾、表達(dá)自身的政治主張，從而獲得選民支持。選民在充分了解候選人的情況下做出自己的選擇。雖然我國(guó)不存在多黨執(zhí)政的政治格局，因而也不存在政黨競(jìng)選，但是選民在不了解候選人的情況下做出投票選舉的過(guò)程顯然會(huì)導(dǎo)致最終選舉產(chǎn)生的候選人不了解、也不能代表選舉人意志的情況。政治權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)作和效果，必須由人民參與、監(jiān)督、控制和評(píng)估[14]。因此，在競(jìng)選過(guò)程中，可以借鑒世界先進(jìn)政黨政治選舉過(guò)程中的競(jìng)選過(guò)程，通過(guò)減少信息不對(duì)稱，使得人大代表真正能夠“代表人民”。

2.改革預(yù)算審議制度，強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)力

針對(duì)由于預(yù)算制度的不確定性導(dǎo)致的人大預(yù)算監(jiān)管無(wú)力問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該改革預(yù)算審議制度，通過(guò)立法強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)力和賦予人大對(duì)預(yù)算草案的分項(xiàng)審議權(quán)，減少制度不確定性。在預(yù)算審議方面，應(yīng)該從觀念和法律兩個(gè)層次強(qiáng)化人大預(yù)算審議權(quán)力，消除人大審議預(yù)算的制度限制。在人大預(yù)算審議過(guò)程中，建議人大財(cái)經(jīng)委在黨委常委會(huì)預(yù)算審議之前先進(jìn)行初審，審議意見(jiàn)提出后再提交黨委常委會(huì)審議，以防止人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審議的“走過(guò)場(chǎng)”及黨和政府“說(shuō)了算”的行為。在預(yù)算審議權(quán)力方面，應(yīng)該賦予人大對(duì)預(yù)算草案的分項(xiàng)審議權(quán)和預(yù)算修正權(quán)。在部門地方人大預(yù)算審批過(guò)程中，人大已經(jīng)被賦予了一定的預(yù)算修正權(quán)，如溫嶺參與式預(yù)算改革賦予了人大代表削減、否決、增加預(yù)算的權(quán)力[15]。分項(xiàng)審議權(quán)不僅能夠減少人大代表對(duì)于預(yù)算整體否決所帶來(lái)的嚴(yán)重后果的擔(dān)憂，又能使得人大代表能夠表達(dá)自己的意圖，因此能夠促進(jìn)人大代表執(zhí)行預(yù)算審議權(quán)。且分項(xiàng)預(yù)算可以將人大代表的審議權(quán)分解到項(xiàng)目和預(yù)算支出單位，從而使得預(yù)算審議過(guò)程更加專業(yè)化，提升預(yù)算審議效率。

3.加強(qiáng)預(yù)算審議專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)人大預(yù)算審議能力

針對(duì)由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的人大預(yù)算監(jiān)管無(wú)力問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該從提高人大代表能力著手，減少預(yù)算過(guò)程中的信息不對(duì)稱。目前人大的監(jiān)督能力雖然有所提升，但是相較發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)人民代表大會(huì)的監(jiān)督能力仍然較弱。由于我國(guó)人大代表都是兼職的，而非專職從事人大監(jiān)督工作，因此，由于受自身工作的限制，往往缺乏行使人大代表權(quán)力的動(dòng)力，也缺乏預(yù)算監(jiān)督的能力。調(diào)研顯示，人大代表中從未行使過(guò)質(zhì)疑權(quán)的比重約為83.1%[16]。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)人大代表的常任制將有利于減少預(yù)算過(guò)程中的信息不對(duì)稱，提高人大代表的理性程度，及其預(yù)算審議能力。

(二)硬化支出部門預(yù)算約束

1.探索公式化支出標(biāo)準(zhǔn)，減少“討價(jià)還價(jià)”行為

針對(duì)預(yù)算支出單位夸大預(yù)算資金需求的行為，可以探索公式化的支出標(biāo)準(zhǔn)，從預(yù)算編制開(kāi)始就對(duì)預(yù)算支出單位起到約束作用，減少在“兩上兩下”預(yù)算過(guò)程中財(cái)政部門與預(yù)算支出部門間的“討價(jià)還價(jià)”博弈。通過(guò)為預(yù)算支出部門制定公式化支出標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算支出部門及財(cái)政部門更容易通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)某項(xiàng)支出的共識(shí)，從而減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的效率損失。

2.加強(qiáng)項(xiàng)目審查與外部審計(jì)，杜絕虛增開(kāi)支現(xiàn)象

針對(duì)預(yù)算支出單位虛增項(xiàng)目支出的行為，可以考慮在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中采取嚴(yán)格的項(xiàng)目審查和外部審計(jì)。為限制預(yù)算支出部門根據(jù)自身信息優(yōu)勢(shì)虛增項(xiàng)目支出的機(jī)會(huì)主義行為，可以考慮建立完整的項(xiàng)目考核指標(biāo)體系，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后的項(xiàng)目審查評(píng)估，對(duì)于檢驗(yàn)不合格的項(xiàng)目，對(duì)其要限期整改，整改期滿未能達(dá)到要求的，采取嚴(yán)格的懲罰措施。通過(guò)審計(jì)可以減少橫向預(yù)算權(quán)力配置中的信息不對(duì)稱，從而提高預(yù)算效率。

3.穩(wěn)定政策，減少突擊花錢現(xiàn)象

減少橫向預(yù)算權(quán)力配置中支出部門的機(jī)會(huì)主義行為，還需要通過(guò)穩(wěn)定的政策，減少預(yù)算支出部門的突擊花錢等機(jī)會(huì)主義行為。原《預(yù)算法》中關(guān)于結(jié)余資金相關(guān)規(guī)定過(guò)于模糊，而新《預(yù)算法》中提出“各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理”，也使得結(jié)余資金的政策缺乏穩(wěn)定性。因此，進(jìn)一步穩(wěn)定預(yù)算結(jié)余資金政策，減少制度不確定性，將是減少突擊花錢現(xiàn)象的必由之路。

(三)實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督分離

改革財(cái)政部門預(yù)算結(jié)構(gòu)，使得預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督分離將在一定程度上解決預(yù)算支出部門與財(cái)政部門之間“私人關(guān)系”的發(fā)展，遏制非正式預(yù)算制度發(fā)展，減少預(yù)算過(guò)程中的交易費(fèi)用。我國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)部的預(yù)算任務(wù)可以大致劃分為預(yù)算編制職責(zé)、預(yù)算執(zhí)行職責(zé)和預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。其中，預(yù)算編制責(zé)任主要由預(yù)算司負(fù)責(zé)，國(guó)庫(kù)司主要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)督監(jiān)察局主要負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)管，教科文司等歸口管理業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)對(duì)分管部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)項(xiàng)目資金使用進(jìn)行效益考核。不同層級(jí)的財(cái)政部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)大致相同。

而從其他各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督相互獨(dú)立已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算的顯著特點(diǎn)。預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行有兩種獨(dú)立形式，一種是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行都隸屬于財(cái)政部門，但在財(cái)政部門內(nèi)部相互獨(dú)立，預(yù)算編制由預(yù)算司負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行由國(guó)庫(kù)司負(fù)責(zé)。英國(guó)、芬蘭、日本等國(guó)的預(yù)算結(jié)構(gòu)屬于這種模式。另一種獨(dú)立方式是預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分別由財(cái)政部門及與財(cái)政部門并行的其他部門獨(dú)立負(fù)責(zé)，在這種預(yù)算管理模式下，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的獨(dú)立性更強(qiáng)[5]。因此，為使得預(yù)算編制更合理，預(yù)算執(zhí)行更有效率，預(yù)算監(jiān)督更可信有力，減少因預(yù)算過(guò)程中的信息不對(duì)稱和不確定性及由此帶來(lái)的預(yù)算參與者的機(jī)會(huì)主義行為，有必要在我國(guó)財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的分離。筆者認(rèn)為，對(duì)財(cái)政部門的權(quán)力配置改革要從加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制著手，實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督的分離，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算三大職能在各級(jí)政府間的信息互通，形成中央-省-市/縣三級(jí)財(cái)政縱橫向權(quán)力相互獨(dú)立，信息相互流通的組織方式。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2016）12-0037-07

2016-10-14

李淑芳，管理學(xué)博士，中共湖北省委黨校(湖北行政學(xué)院)報(bào)刊部《湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)》編輯，研究方向?yàn)楣藏?cái)政與公共政策；張啟春，公共管理學(xué)院教授，博導(dǎo)，研究方向?yàn)楣藏?cái)政。

2015年度湖北省社科基金項(xiàng)目(2015024)“交易費(fèi)用、預(yù)算國(guó)家與中國(guó)預(yù)算管理體制改革研究——以文化部門預(yù)算管理體制改革為例”；2016年度華中師范大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目資助項(xiàng)目(CCNU16Z02007)“基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略需求的財(cái)政管理體制改革研究”。