民辦學校退出機制：概念、特征及其內在歸因

張利國

(大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116600)

民辦學校退出機制：概念、特征及其內在歸因

張利國

(大連民族大學 經濟管理學院，遼寧 大連 116600)

民辦學校退出機制是關系民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的一項重要制度。在民辦學校退出日趨多樣化、常態(tài)化的情形下，應盡早明確退出機制的基本內涵。不同于一般公司和企業(yè)的退出，民辦學校退出標準設置更嚴格，須遵循嚴格的審批制度，高度重視學生權益保護，在法律適用上具有一定的特殊性。民辦學校退出受多方面因素的綜合影響，其中，投資失敗、產權失靈、治理機構失衡以及競爭優(yōu)勢選擇尚未明顯顯現(xiàn)是其退出的重要內在動因。要結合《民辦教育促進法修正案》的出臺，盡快建立健全營利性和非營利性民辦學校的退出機制。

民辦學校；《民辦教育促進法修正案》；退出機制

建立規(guī)范有序、有進有出和良性循環(huán)的退出機制，是關系民辦教育持續(xù)健康發(fā)展的一項重要制度。2016年11月通過的《民辦教育促進法修正案》(下稱“《修正案》”)對民辦學校退出問題作了更改，將原法第八章“變更與終止”第五十九條第二款修改為“非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學；營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產，依照公司法的有關規(guī)定處理”。分類管理作為我國民辦教育改革的一個重大制度創(chuàng)新，框定了未來發(fā)展的基本方向和實踐路徑，由此帶來的民辦學校重新洗牌和轉型退出機制將成為一種新常態(tài)。本文在分析民辦學校退出內涵和特征的基礎上，重點對誘發(fā)其退出的內在動因進行探討。

一、民辦學校退出機制的概念

退出機制亦稱退場機制，指市場主體退出市場的機制。有學者認為：“所謂市場主體退出機制，是指市場經營者因為出現(xiàn)阻礙繼續(xù)經營的特定事項而主動終止經營或者依法被強制終止經營的事實狀態(tài)及其法律程序。它包含豐富的內容，但主要是指運用市場系統(tǒng)組成要素之間的相互作用，推動市場主體退出市場系統(tǒng)的過程和方式。市場退出機制是一個綜合的體系，包括退市標準、多種退市途徑及退出不同層次的市場等?！?陳春建:《對市場主體退出制度中幾個基本問題的思考》，《工商行政管理》2004年第12期，第21頁。在我國臺灣地區(qū)，退出機制亦稱退場機制，一般指促使較弱的組織退出市場，以維持與提升市場服務、過程及結果品質的一套規(guī)則*巫由惠：《建構臺灣高等教育退場機制之研究》，臺灣師范大學2006年碩士學位論文，第43頁。。在學界，民辦學校退出機制主要有廣義和狹義之分。從廣義上講，民辦學?！白兏毙袨橐矐{入退出機制，退出指根據相關法律法規(guī)及行政規(guī)章的規(guī)定，所發(fā)生的民辦學校終止、法人消亡或通過資產轉讓而發(fā)生的舉辦者變更行為(原有舉辦者全部或部分退出及其伴隨的新老舉辦者的資產置換行為)*董圣足、忻福良、劉莉莉等：《民辦學校退出機制研究》課題報告,2012-08-31，http://www.shmbjy.org/item-detail.aspx?NewsID=295。。亦有學者將所有民辦學校納入退出主體，認為民辦學校市場退出是指學校在辦學過程中因各種因素被關閉(撤銷、停辦、解散)、兼并、轉讓和改制，最終主動或被動退出民辦教育市場，喪失辦學實體資格(或改變辦學性質)的事實或結果*文川：《民辦學校市場退出立法價值偏差及其修正》，《北華大學學報(社會科學版)》2012年第6期，第94頁。。從狹義上講，主要體現(xiàn)在退出主體并非所有民辦學校而主要是“問題學?！?，即退出機制是指促使瀕臨倒閉的民辦學校退出教育市場或民辦學校因經營不善等原因主動退出市場的一系列規(guī)則*盧彩晨：《危機與轉機：從民辦高校倒閉看民辦高等教育發(fā)展》，廣東高等教育出版社2009年版，第183頁。。

原《民辦教育促進法》(下稱原“《民促法》”)對退出問題的規(guī)定體現(xiàn)在第八章的“變更與終止”中，根據第五十六條“民辦學校終止情形”*包括根據學校章程規(guī)定要求終止并經審批機關批準的、被吊銷辦學許可證的和因資不抵債無法繼續(xù)辦學的。的規(guī)定，對民辦學校退出在立法上主要采取狹義解釋。即民辦學校退出主要針對的是那些陷入困境或經營失敗的民辦學校。隨著以分類管理改革為框架的《修正案》的出臺，民辦學校退出將更趨多樣化，在傳統(tǒng)以“問題學?！睘橹鞯奶蕴屯顺鲋猓瑢⒊尸F(xiàn)更多以校際間、校企間重組和并購等為主要特征的發(fā)展型退出。至此，我國民辦學校退出機制應作廣義解釋，即指對于陷入困境或經營失敗的民辦學校因特定事項主動或被動退出民辦教育市場，或者部分民辦學校基于發(fā)展需要采用合并、并購重組等形式，致使一方或雙方退出民辦教育市場所適用的一系列規(guī)則和程序。這些規(guī)則和程序主要包括民辦學校退出標準、退出方式、退出程序、適用法律及監(jiān)督管理等。

二、民辦學校退出機制的主要特征

《修正案》全面實施后，營利性與非營利性民辦學校將構成民辦學校的基本樣態(tài)。按照立法旨意，營利性民辦學校的退出原則上要參照《公司法》《企業(yè)破產法》等相關法律進行。而非營利性民辦學校來的退出不同于一般的公司和企業(yè)，主要呈現(xiàn)以下特點。

1.退出標準設置更嚴格。教育本身特有的連續(xù)性、復雜性以及退出學校涉及面廣、影響程度深等特點，決定了對不能支付到期債務的民辦學校斷然采取破產、解散和停辦等措施，會誘發(fā)一系列的市場風險和社會風險。不同國家和地區(qū)對私立學校的退出都持相當謹慎的態(tài)度，設置的條件也相對嚴格。例如，我國臺灣地區(qū)《私立學校法》規(guī)定：“私立學校辦學目的有窒礙難行，或遭遇重大困難不能繼續(xù)辦理時，得由董事會請主管教育行政機關核準后，停辦或依法解散之?！?009年出臺的《私立高級中等以上學校轉型及退場機制方案》提出了12項營運風險評價指標，作為衡量學校經營現(xiàn)狀并決定是否列入觀察名單、執(zhí)行行政督導或是命令該校停辦的標準*胡茹萍：《私立高級中等以上學校轉型及退場機制方案》，2017-02-20，http://www.doc88.com/p-394949654200.html。。2013年發(fā)布的《輔導私立大專校院改善及停辦實施原則》，明確了營運狀況不佳的大專校院退出依據*《輔導私立大專校院改善及停辦實施原則》，2017-02-20，http://www.rootlaw.com.tw/LawContent.aspx?LawID=A040080051015400-1050928。。又如，日本著重建立側重于現(xiàn)金流的破產預防經營判斷指標，依照教育和研究活動產生的現(xiàn)金流劃分各校財團法人的財務健全狀態(tài)，以確定經營管理的困難程度并達到有效預防和避免私立學校財團法人破產的目的*轉引自徐志明：《少子化趨勢下私立大專校院轉型為培訓機構之研究》，臺灣發(fā)展委員會2015年報告，第124-125頁。。我國鮮有宣告民辦學校破產的案例，即使達到了《企業(yè)破產法》規(guī)定的破產條件，主管部門仍會先考慮安全性因素，一般情況下不會輕易使其破產。

2.遵循嚴格的退出審批制度。原《民促法》對民辦學校的“變更”問題作出了“變更事項須經學校董事會或理事會報請審批機關批準”的規(guī)定；關于民辦學?！敖K止”問題，盡管在法律條文中“被吊銷辦學許可證的”“因資不抵債無法繼續(xù)辦學的”兩種終止形式沒有出現(xiàn)經審批機關批準的字樣，但相對于“變更”事宜來講，這兩種“終止”情況涉及面更廣、影響力更大，依據舉輕明重的道理，這兩種情況也應先經審批部門批準同意。

3.高度重視學生權益保護。教育具有連續(xù)性、累積性和高投入性等特征，學校退出極易導致學生學業(yè)的中斷和各方面的損失。為此，不同國家和地區(qū)都將學生權益的保護作為構建學校退出機制的核心問題之一。例如，我國臺灣地區(qū)《私立學校法》規(guī)定，當學校停辦或依法解散時，在校生應由原校發(fā)給轉學證明書并轉學他校，必要時由主管教育行政機關分發(fā)到其他學校。又如，日本文部科學省與私立學校事業(yè)團公布的“學生轉學援助計劃”規(guī)定，對于可能發(fā)生倒閉的私立大學，允許學生就近編入各大學繼續(xù)完成學業(yè)。此外，私立學校事業(yè)團鼓勵私立高校在尊重各自自主性的前提下與鄰近大學簽訂“事前協(xié)定”，以保證私立高校在出現(xiàn)經營困難或陷入破產境地時，其學生能夠就近轉學繼續(xù)學業(yè)。目前，私立學校事業(yè)團正在醞釀設置專門的機構來管理私立高校學生的學籍，也在積極主張建立學生保險制度，對無法轉學又拿不到退還學費的學生給予保險和補助*解艷華：《日本私立高等教育變革時期的應對策略及對我國的啟示》，《國家教育行政學院學報》2008年第5期，第91-95頁。。我國原《民促法》同樣對學校終止后學生安置問題、學雜費等退還問題作了規(guī)定。

4.法律適用具有特殊性。一般公司、企業(yè)的市場退出由《公司法》《企業(yè)破產法》和《民事訴訟法》等法律加以規(guī)范，營利性民辦學校的退出參照以上標準。而非營利性民辦學校的退出，除原《民促法》外尚沒有明確的法律予以規(guī)范。根據《企業(yè)破產法》第一百三十五條的規(guī)定，其他法律規(guī)定的企業(yè)法人以外的組織清算，屬于破產清算的，參照適用本法規(guī)定的程序。2010年12月16日，最高人民法院在對貴州省高級人民法院《關于遵義縣中山中學被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請示》(〔2010〕黔高研請字第1號)的批復中，明確指出可參照適用《企業(yè)破產法》的相關規(guī)定。但“可參照適用”的說法也反映出法院對民辦學校清算案件持不能簡單套用《企業(yè)破產法》程序性規(guī)定的觀點，必須充分考慮民辦學校的特點并結合相關法律規(guī)定來進行。此外，在具體的法律適用上也存在諸多問題。按照規(guī)定，非營利性民辦學校清償完債務后的剩余財產繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學，而人民法院只能組織清算工作，依法不能啟動重整與和解程序，當事人也不能適用《企業(yè)破產法》第一百零八條的規(guī)定向人民法院主張終結清算程序。《企業(yè)破產法》第一百零九條和第一百三十二條對擔保債權及其法律規(guī)定的優(yōu)先清償?shù)纫?guī)定，均不完全適用于民辦學校清算案件。

三、民辦學校退出的內在動因

(一)投資失敗

與國外大多以捐資辦學為特征的私立學校不同，我國民辦學校多是投資辦學，其在發(fā)展中遇到的各種困境幾乎都與投資者對投資辦學的特殊性認識不足有關*鄔大光：《投資辦學：我國民辦教育的本質特征》，《浙江樹人大學學報》2006年第6期，第1-4頁。。相關調查顯示，學費收入占學?？偸杖氚顺梢陨系拿褶k學校占被調查學校的80%，而獲得資助的民辦學校僅占被調查學校的20%，且資助數(shù)額極為有限*鄔大光：《中國民辦高等教育發(fā)展狀況分析(上)——兼論民辦高等教育政策》，《教育發(fā)展研究》2001年第7期，第23-28頁。。不同于投資一般企業(yè)，教育產品與服務本身的特殊性決定了投資教育具有一定的風險性和不確定性。

1.教育投資具有非營利性。由于我國《教育法》和原《民促法》明確規(guī)定教育不得以營利為目的，以學養(yǎng)學、滾動發(fā)展成為民辦學校尤其是民辦高校的主要辦學模式，缺乏多元且穩(wěn)定的資金來源。長期以來，政府對民辦學校在財政支持、經費保障等方面的不平等待遇以及相關政策變化，使民辦學校整體缺乏足夠的抗風險能力。

2.教育具有連續(xù)性和動態(tài)性。人才培養(yǎng)是一個長期的過程，特別是在當前科技不斷進步、社會不斷變革的環(huán)境下，受教育者可能需要經歷更長的教育周期，入職后還須不斷更新知識和掌握新技能，以適應頻繁的職業(yè)轉換。

3.教育投資的遞增性和收益的不確定性。隨著教育周期的延長，人們對教育產品和服務的質量(如教學質量、教育設施和教育環(huán)境等方面)要求愈來愈高，教育投資呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢。與不斷增加的教育投資和逐年提高的辦學成本相比，教育投資的收益(有形的經濟收益和無形的社會收益)往往并不因為教育投資的增加而立刻顯現(xiàn)，具有一定的遲滯性和不確定性。

4.教育投資時間上的繼起性*王培根：《高等教育經濟學》，經濟管理出版社2004年版，第90-91頁。。教育過程一般要經過貨幣形態(tài)的資本、教學形態(tài)的資本和畢業(yè)生(學校的產品)三種形態(tài)的轉換。各周期具有時間上的繼起性，不能輕易中斷。當某一周期的資金難以保證時，教育過程就會被迫中斷。民辦教育的投資者如果不從教育本身的特點與規(guī)律出發(fā)，對教育投資的連續(xù)性、遞增性、收益周期性和時間繼起性等缺乏足夠的認識，一旦盲目投資和擴張，極易導致資金鏈的斷裂，最終不得不退出民辦教育市場。2006年深圳華茂學校倒閉的原因就在于舉辦者投資地產失敗而不得不大量挪用學校辦學資金，最終導致學校資金鏈斷裂。

(二)產權失靈

產權是指“使自己或他人受益或受損的權利”*張春霖：《產權概念和產權研究的方法——讀哈·德姆塞茨〈關于產權的理論〉》,《經濟社會體制比較》1990年第6期，第56-57頁。。民辦學校產權主要是指在籌資辦學過程中各辦學主體關于教育財產的歸屬、占有、支配和使用等權利的界定、保護、分解和重組所形成的產權關系及其運行機制，主要包括外部產權關系(民辦學校作為一個獨立的法人，其財產所有權的初始界定、劃分和維護)和內部產權關系(對民辦學校內部各項權能的具體分解和重組)*張利國：《民辦學校產權制度研究——以分類管理為視角》，中國民主法制出版社2016年版，第58頁。。產權制度以產權為依托，通過設定產權關系中各種經濟主體的權利、義務和責任，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。產權主要有四項功能：一是界區(qū)功能。產權具有界定產權主體相互之間、產權主體與非產權主體之間權利和義務區(qū)間的功能。二是激勵功能。產權的核心是利益，產權的確立滿足了產權主體的利益需求，能夠促使產權主體更為積極努力的行動。三是約束功能。產權一旦確立，會對產權主體的行為產生約束力，包括對投資者和法人，前者作為初始產權的主體，投資者一旦將資產投入法人后，其所有權與經營權即發(fā)生分離，對其投入的資產不再享有直接支配權和處置權；后者在取得法人財產權后，依此所支配的資產既是其生產經營的基礎，同時也是其承擔債務風險的能力界限，產權能對法人形成強有力的約束，防止法人冒險行為的發(fā)生，投資者也可以通過行使管理權和參與權等方式約束法人的行為。四是資源配置功能。產權的確立，使得公平、自由的市場交易成為可能。通過產權流轉，資源能夠根據市場需求的變化在全社會自由流動，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置*肖晗：《產權：圍困民辦教育的第一道籬笆》，《時代法學》2011年第4期，第69-77頁。。一直以來，由于我國民辦學校產權界定不清、法律保護不周及獨立法人財產權難以落實，實踐中出現(xiàn)了諸多侵犯民辦學校產權的問題。產權失靈是民辦學校成長發(fā)展中的一個突出問題，并成為民辦學校退出的重要原因。

1.出資人權利殘缺，極易導致道德風險。一是出資人的剩余索取權(收益權)殘缺。長期以來，在營利性與非營利性民辦學校不分的情況下，原《民促法》沒有直接規(guī)定出資人的剩余索取權，而是通過“合理回報”制度來變相獲得“扶持和獎勵”。這種制度安排誘使部分出資人要么采取多種手段侵占學校財產或變相分配利潤，要么對自己的權利缺乏明確預期，為盡快收回投資和收益，熱衷短期套利行為*張文國：《民辦學校的出資人權利探析》，《教育學術月刊》2008年第5期，第33-35頁。，極大地增加了學校的辦學風險。二是出資人的股權轉讓權缺乏。由于缺乏合理的退出機制，出資人一旦將資本投入到民辦學校后，就會被“套牢”，既難以在出資人內部進行權利轉讓，也難以通過其他法律程序向民辦學校以外的人轉讓。這不僅不利于資源的合理流動和優(yōu)化配置，也產生了大量的“自滅式”退出，不利于民辦學校的可持續(xù)發(fā)展。三是出資人的剩余財產分配權欠缺。在營利性與非營利性民辦學校不分的情況下，原《民促法》對剩余財產既沒有提出具體的分配方法，也沒有明確最終的財產歸屬，不僅增加了出資人對個人財產的疑慮，也容易誘發(fā)民辦學校存續(xù)期間出資人的各種逐利行為和道德失范。

2.民辦學校法人財產權難以落實，風險抵御能力弱。一方面，“資產過戶”徒具形式而難有實質回應。為進一步規(guī)范民辦學校辦學、提高對外償債能力，《國務院辦公廳關于加強民辦高校規(guī)范管理引導民辦高等教育健康發(fā)展的通知》指出：“民辦高校要落實法人財產權，出資人按時、足額履行出資義務，投入學校的資產要經注冊會計師驗資并過戶到學校名下，任何組織和個人不得截留、挪用或侵占?！爆F(xiàn)實中，囿于資產過戶前后學校的融資與信貸難題、相關債務與利息的合理分擔、財產變更登記與規(guī)費繳納等現(xiàn)實問題，舉辦者對資產過戶問題大多持觀望、拖延甚至拒絕的態(tài)度。另一方面，出資人責任制度不健全，學校法人財產權難以保障。由于現(xiàn)行法律缺乏相應的出資人責任追究制度，如出資瑕疵責任、出資損害賠償責任和出資違約責任等，出資人違約和侵權行為時有發(fā)生，法人財產權難以真正落實，民辦學校抵御經營風險的能力減弱，極易導致退出。

(三)法人治理結構失衡

科學規(guī)范的法人治理結構，是民辦學校健康有序發(fā)展的重要前提和保障。民辦學校法人治理機構指民辦學校作為獨立的法人實體，在所有權和經營管理權有效分離的基礎上，在舉辦者、決策者、管理者以及教職工等利益相關者之間形成的一種有關學校權力配置、職責劃分等內外制衡的機制或組織結構。當前，我國民辦學校特別是民辦高校法人治理結構主要存在以下問題。

1.從構成來看，民辦學校法人治理結構不健全?，F(xiàn)代公司治理結構一般由股東大會、董事會、經理層(管理層)和監(jiān)事會分別構成公司的最高權力機構、決策機構、執(zhí)行機構與監(jiān)督機構，機構間各司其職、相互制衡。原《民促法》僅對民辦學校的決策機構(理事會、董事會或者其他形式決策機構)作出規(guī)定，對權力機構和監(jiān)督機構并沒有作出具體規(guī)定，使得民辦學校法人治理機構存在“先天不足”的缺陷。這一點在實踐中也得到了印證。據學者對40多所民辦高校的調查，只有8所學校單獨設立了常設監(jiān)督機構，僅占受調查學校總數(shù)的1/5，且名稱五花八門，有稱“教授委員會”的，有稱“教學質量督導委員會”的，有稱“教職工代表大會”的，還有稱“財務審計部”的，自稱“監(jiān)事會”的僅1所*董圣足：《民辦院校良治之道——我國民辦高校法人治理問題研究》，教育科學出版社2010年版，第118頁。。山西懷仁縣民辦匯文學?？刂茩嘀疇?，就是學校法人治理機構不健全所致。

2.法人治理存在較嚴重的家族式管理。家族式管理是我國民辦學校治理結構中的典型現(xiàn)象，包括兩種情況：一是家族成員共同治理，即學校的關鍵領導崗位由家族若干成員同時占據，多發(fā)生在投資發(fā)展型的民辦學校中；二是關鍵領導崗位由家族繼承，舉辦者在即將退出領導崗位時吸納子女或其他家屬成員進入學校的領導崗位，從而保持對民辦學校的控制權，多發(fā)生在滾動發(fā)展型的民辦學校中*王一濤、徐緒卿：《民辦高校家族式管理現(xiàn)象的成因及對策》，《中國高等教育》2009年第8期，第55-56頁。。

3.舉辦者或其代表直接控制學校的理事會或董事會。一是通過控制決策機構或執(zhí)行機構的人員組成來實現(xiàn)控制權。與臺灣地區(qū)《私立學校法》規(guī)定“董事長、董事、監(jiān)察人不得兼任所設私立學校校長及校內其他行政職務”不同，原《民促法》明確規(guī)定學校理(董)事會由舉辦者或其代表、校長和教職工等組成。事實上，民辦學校決策機構中舉辦方或其代表占比普遍較高，而教職工代表和董事會以外的校外獨立董事占比偏低，且行政領導兼任學校董事的情況也較突出。二是通過決定民辦學校的議事規(guī)則即決策程序來實現(xiàn)控制權。民辦學校的理(董)事會人員構成中舉辦方或其代表占比較高，導致學校的重大事項往往由理(董)事長決策，民主協(xié)商機制流于形式。三是通過控制校長的選任來實現(xiàn)控制權。校長是最高行政長官，也是民辦學校的執(zhí)行者。民辦學校的發(fā)展在很大程度上取決于校長的辦學理念、治學水平和管理能力，但由于舉辦權和經營管理權不分，學校的管理事務實質上由舉辦者控制，專業(yè)化、自主化程度偏低，一些舉辦者的職業(yè)素質和職業(yè)能力不適合學校發(fā)展的需要，成為制約學校可持續(xù)發(fā)展的重要原因。因此，學校治理結構的失衡，不僅會導致學校經營交易成本的增加和辦學風險的增大，也極易導致學校在激烈的市場競爭力中錯失發(fā)展良機，并最終退出市場。

(四)競爭優(yōu)勢選擇尚未明顯顯現(xiàn)

競爭優(yōu)勢理論主要包括以哈佛大學商學院邁克爾·波特為代表的競爭優(yōu)勢理論和以資源、能力為基礎的競爭優(yōu)勢理論。波特的競爭優(yōu)勢理論強調企業(yè)戰(zhàn)略管理的重點應放在市場結構上，并把市場結構作為決定產業(yè)間績效差異的主導力量。他認為，企業(yè)的成功取決于參與競爭的產業(yè)的吸引力和企業(yè)在該產業(yè)中所處的相對位勢，企業(yè)可以通過選擇成本領先(資源整合)、技術創(chuàng)新或目標聚集來取得相對良好的位勢。以資源、能力為基礎的競爭優(yōu)勢理論則認為，企業(yè)獲得競爭優(yōu)勢的源泉是企業(yè)擁有的特殊資源和能力，最佳途徑是提升企業(yè)擁有的資源和能力的競爭價值，側重于企業(yè)內部的資源和能力等特殊資產。

競爭優(yōu)勢理論構成了民辦學校退出的重要理論源泉和內在動因。一方面，在生源減少、教育國際化和網絡信息化背景下，部分民辦學校在以資源、能力為基礎的市場競爭面前，因質量不佳、管理不善和體制不順等被迫退出市場；另一方面，面對日益激烈的教育市場競爭，民辦學校間可能會選擇合并、重組或轉型等方式，通過兼并、收購其他行業(yè)的有形資產和無形資產，實現(xiàn)資源的整合和優(yōu)勢的互補，進而提高競爭力。

就民辦學校的辦學實際來看，普遍存在著起點較低、資金基礎不雄厚和治理水平不高等問題，采取資產并購重組、合并和轉型等方式會產生較強的聚集效應，不僅有利于民辦學校整體競爭力的提升和民辦教育資源的優(yōu)化配置，而且有利于緩解解散、破產等問題對民辦教育和社會穩(wěn)定帶來的沖擊。2016年銀潤投資23億元收購學大教育、勤上光電投資20億元收購龍文教育及盛通股份投資4.3億元收購樂博教育等案例，均表明以資源整合為主要特征的并購重組將成為民辦學校退出的新趨勢。

四、盡快建立健全民辦學校退出機制

日本研究私立學校退出機制問題的代表性作者有中村忠一、巖崎保道等，他們提出了引入經營顧問派遣制度、建立經營分析判斷制度以及優(yōu)先考慮學生權利維護等觀點。日本政府近年來大幅修訂《私立學校法》《私立學校振興助成法》，并于2014年召開教育再生執(zhí)行會議，提出“關于日本今后私立學校理想狀態(tài)學制”的動議，加強私立學校退出轉型能力的建設。日本私立大專校院的革新更強調事前預防，從內部組織治理入手制定合適的退場判斷機制，也注重通過提供國際化、合并、再生、發(fā)展專業(yè)教育及專業(yè)學院等多元化方式，強化私立學校的轉型能力并提供退場輔導*轉引自徐志明：《少子化趨勢下私立大專校院轉型為培訓機構之研究》，臺灣發(fā)展委員會2015年報告，第119頁。。美國各州專門立法對私立學校退出作出規(guī)定，如《肯塔基修正案法》《私立學校職業(yè)學校手冊》等。除適用各州的一般法律外，美國還綜合適用《聯(lián)邦破產法》《非營利公司法》等，通過建立學分互認制度、學費返還基金制度以及對教師的集體談判制度等加強師生權益保護，并對營利性與非營利性私立大學實施不同的退出方式和程序，其中并購是營利性私立大學退出的主要方式。我國臺灣地區(qū)近年來受少子化影響頗深，對私立學校退出(退場)問題較為重視，主要通過加強《私立學校法》《學校財團法人及其所屬私立學校教職員退休撫恤離職資遣條例》等法律制度建設、強化私立學校轉型與退場政府輔導以及提供多元化退場方式等，為私立學校退場創(chuàng)設規(guī)范有序的制度環(huán)境。

當前，世界上私立學校退出機制建設主要有以下趨勢：一是強調統(tǒng)一、清晰的國家分類標準，對分類管理建立差別化的支持政策、強化以第三方為主的監(jiān)管機制。二是并購重組和重整再生成為各國私立學校退出機制的重要選擇。三是強調私立學校退出機制的事前性和系統(tǒng)性，如建立風險預警機制、大學評估機制、善后處理機制和權利救濟機制等。四是普遍重視退出法律制度建設，強調對利益相關者的保護。相較而言，我國有關民辦學校退出機制的專門研究付諸闕如，內容分散，尚未形成體系化、制度化的退出機制。盡管《修正案》對民辦學校退出問題作了較多調整，但仍難以有效回應分類管理改革后民辦學校退出所面臨的一些實際問題。

當前，最重要的是盡快建立健全我國民辦學校退出機制。對于非營利性民辦學校，主要加強以下研究：一是民辦學校風險預警指標體系的構建。通過對我國臺灣地區(qū)私立學校財務風險管控、預警指標設置以及日本私立學校再生、重整制度的分析，設計民辦學校風險預警指標體系，構建風險預警機制。二是民辦學校退出產權問題分析。主要對民辦學校退出涉及的產權問題，諸如產權界定、產權流動、產權保護以及產權分配(主要是剩余財產分配)等問題進行研究。三是民辦學校退出實踐路徑研究。借鑒日本和我國臺灣地區(qū)在私立學校轉型、退場中的相關制度規(guī)定，結合我國實際，重點研究退出轉型、合并、重組、解散和停辦等多元化路徑，并關注可能涉及的財產清算制度、重整再生制度等。四是民辦學校退出利益相關者的權益保護。重點對民辦學校退出時涉及的教師、學生和債權人等利益主體權益保護問題進行探討。對于營利性民辦學校，要在借鑒我國《公司法》《企業(yè)破產法》的基礎上，著重開展以下研究：一是基于效率的產權流動機制構建。以效率為基本價值，結合營利性教育機構重組并購案，就營利性民辦學校產權流動機制問題開展研究，主要涉及產權流動原則、產權流動標的、產權流動市場建立和信息披露等問題。二是基于公正的第三方評估機制構建。以公正為基本價值，借鑒我國臺灣地區(qū)私立學校評估制度，重點就營利性民辦學校如何引入第三方評估機制和規(guī)范退出展開研究。三是基于秩序的退出監(jiān)管機制構建。以秩序為基本價值，針對分類管理制度全面實施后營利性民辦學校退出可能導致的無序狀況，就政府如何加強退出監(jiān)管開展研究。

(責任編輯 毛紅霞)

Exit Mechanism of Non-governmental Institutions: Concept,Characteristics and Intrinsic Motivations

ZHANG Liguo

(EconomicsandManagementSchoolofDalianNationalitiesUniversity,Dalian,Liaoning, 116600,China)

The exit mechanism for non-governmental institutions is an important system for the sustainable and healthy development of non-governmental education. The basic connotation of the exit mechanism should be clarified and expanded under the circumstances of the diversification and normalization of the exit of non-governmental institutions. Different from the exit of normal companies or enterprises, the exit standards for non-governmental institutions should be more stringent, and need to follow strict approval system, pay high attention to the protection of the rights and interests of the students and have some particularities in the application of law. There are various factors causing the exit of non-governmental institutions, and the failure of investment, the failure of property rights, the imbalance of governance structure and the choice of competitive advantage constitute the internal motivations of the exit. It is necessary to combineAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawto timely establish and improve the exit mechanism of for-profit and nonprofit non-governmental institutions.

non-governmental institutions;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw; exit mechanism

2017-03-16

國家社科基金一般項目(16BGL164)

張利國，男，河北張北人，副教授，法學博士，研究方向為民辦教育和教育法。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.004

※《民辦教育促進法修正案》專題