制定我國海岸帶管理法的思考*

王小軍

(上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

制定我國海岸帶管理法的思考*

王小軍

(上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

海岸帶是海陸交匯的地帶，人口集中，經(jīng)濟資源開發(fā)強度大，資源競爭性利用矛盾突出。從上世紀(jì)70年代開始，許多發(fā)達國家和沿海國通過專項綜合性立法來加強海岸帶管理。當(dāng)前，我國海岸帶管理法律法規(guī)基本由涉海行業(yè)管理部門規(guī)章或行政法規(guī)延伸而來，條塊分割，缺乏整體性。制定《海岸帶管理法》，對海岸帶資源利用活動進行控制、規(guī)范和監(jiān)督，加強生態(tài)環(huán)境保護，有利于解決我國海岸帶管理效率低下，部門掣肘、資源利用的無序無度等問題，促進海岸帶可持續(xù)利用。

海岸帶；綜合管理；立法；海岸帶管理法

海岸帶是陸海交匯的地帶，自然優(yōu)越，資源豐富，人口集中，經(jīng)濟相對發(fā)達，世界上逾一半的人口、生產(chǎn)活動集中于此。海岸帶水圈、大氣圈、巖石圈和生物圈相互作用極為頻繁活躍，生態(tài)敏感。隨著經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)業(yè)、人口向海岸帶不斷聚集，海岸帶的開發(fā)利用強度日益增大，競爭性利用引發(fā)的矛盾與沖突日趨激烈，生態(tài)環(huán)境面臨的壓力與日俱增。[1](P42-54)為了緩解日益嚴(yán)重的海洋生態(tài)問題，從上世紀(jì)80年代開始，許多西方發(fā)達國家提出了以“綜合(integrated)”方式加強海岸帶管理(Integrated Coast Zone Management，ICZM)，并積極制定海岸帶管理法律法規(guī)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要有效控制“陸?？臻g開發(fā)強度”、加強海洋生態(tài)環(huán)境保護。制定適合中國國情的專項海岸帶綜合管理法，是實現(xiàn)我國海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

一、我國海岸帶管理法制現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代之前，我國幾乎沒有制定專門的涉海法規(guī)，僅有1958年頒布的《中華人民共和國關(guān)于領(lǐng)海的聲明》涉及海岸帶權(quán)益問題。地方層面的海岸帶管理立法更是付之闕如。海岸帶管理法制建設(shè)的真正起步，是在黨的十一屆三中全會以后。

(一)國家立法

我國有關(guān)海岸帶管理立法始于上世紀(jì)80年代。1980年，我國啟動了全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查工作，七年后編制完成了《全國海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查》，為海岸帶相關(guān)立法奠定了基礎(chǔ)。目前我國有關(guān)海岸帶管理的國家層面立法主要表現(xiàn)為單行性法律法規(guī)：《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等法律主要涉及海岸帶管轄區(qū)域的劃分及利用。《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《海島保護法》、《港口法》、《沿海特殊保護林帶管理規(guī)定》等法律法規(guī)涉及海岸帶自然資源的利用、開發(fā)和保護?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》、《環(huán)境保護法》、《防止海岸工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》等屬于海洋污染防治的專門性法律。此外，我國還出臺了《海洋21世紀(jì)議程》、《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》、《全國海洋功能區(qū)劃(2011-2020)》、《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》等有關(guān)海岸帶發(fā)展的規(guī)劃或其他指導(dǎo)性文件。[2]我國海岸帶管理法的立法工作起步較晚，但發(fā)展比較快?？傮w而言，上世紀(jì)我國的海岸帶管理相關(guān)立法，基本沿襲行業(yè)性管理思路，法律法規(guī)大多從涉海部門管理的角度進行延伸，對海岸帶范圍內(nèi)各要素的整體性尚缺乏充分認識。進入新世紀(jì)，隨著聯(lián)合國《21世紀(jì)議程》確立的海洋綜合管理思想的影響不斷擴大，受其影響，我國新出臺的法律法規(guī)如《海域使用管理法》、《海島保護法》等綜合程度有所提高，但未打破傳統(tǒng)海陸分割的管理桎梏，對海岸帶管理各種社會關(guān)系很難起到綜合和系統(tǒng)的調(diào)整作用。

就海岸帶管理專門立法而言。早在1983年，我國就成立了有眾多部委參與的“海岸帶管理法起草小組”，由國家海洋局牽頭著手起草《中華人民共和國海岸帶管理法》。由于種種原因，法規(guī)名稱在1985年更改為《海岸帶管理條例》，雖幾易其稿，這次立法行動最終還是因為各部門的主張難以統(tǒng)一而擱淺。20世紀(jì)90年代，為解決灘涂資源的開發(fā)與利用矛盾，國家計委(現(xiàn)發(fā)改委)又啟動了《海岸帶灘涂資源管理條例》的起草工作，法規(guī)草案經(jīng)過兩次修改，但結(jié)果仍無疾而終。[3]我國海岸帶立法嘗試失敗的主要原因在于：許多涉海管理部門認為，現(xiàn)行數(shù)量眾多的涉海法律已經(jīng)包括了海岸帶地區(qū)開發(fā)、利用和保護的相關(guān)內(nèi)容，再制定實施專門的《海岸帶管理法》，會與其他法律法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域產(chǎn)生交叉和重疊，在適用范圍、管轄權(quán)等問題上會引發(fā)更多的沖突和爭議。

(二)地方立法

雖然國家層面的立法行動命運多舛，但上世紀(jì)90年代初期以來，我國一些沿海省市依循“綜合”管理理念，結(jié)合本地實際，開展了諸多海岸帶綜合管理的試點和立法嘗試。江蘇省人大常委會在1991年制定了《江蘇省海岸帶管理條例》，對于海岸帶范圍內(nèi)的資源利用與保護進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合調(diào)整，并實施至今。1994年青島市編制了《膠州灣及鄰近海岸帶功能區(qū)劃》，隨后制定了《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》、《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》、《青島市海洋漁業(yè)管理條例》等地方性法律法規(guī)。1994年至1998年，廈門市成功開展了海岸帶綜合管理試點工作，并頒布實施了《廈門市海域使用管理規(guī)定》、《廈門市海域環(huán)境保護管理規(guī)定》、《廈門市大嶼島白鷺自然保護區(qū)管理辦法》、《廈門市水路運輸管理規(guī)定》等地方性法律法規(guī)，初步建立了區(qū)域海岸帶綜合管理法律框架體系。目前，廈門市海岸帶綜合管理實踐仍在不斷深入，試點范圍大幅度拓展。2013年，海南制定了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》，并于2015年7月出臺了《海南省海岸帶保護與開發(fā)專項檢查方案》，對海岸帶開發(fā)與保護狀況進行專項檢查。2016年8月，海南又頒布了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理實施細則》，以加強海岸帶環(huán)境資源的保護，規(guī)范海岸帶開發(fā)利用管理。目前，福建省海岸帶管理專項地方立法也正在緊鑼密鼓地推進之中。[4]

《江蘇省海岸帶管理條例》、《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》均屬于海岸帶綜合管理的專門性法律法規(guī)。總體而言，各地出臺的地方性法律法規(guī)“綜合管理”理念得到了日益強化。如《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理實施細則》不僅明確規(guī)定“海岸帶保護與開發(fā)應(yīng)當(dāng)遵循陸海統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、保護優(yōu)先”的原則、由省政府負責(zé)“海岸帶保護與開發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃”，確立了生態(tài)紅線制度，對海岸帶生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任實行終身追責(zé)，還提出各“市縣政府應(yīng)當(dāng)整合各部門執(zhí)法力量”加強綜合管理。這些地方實踐為制定國家層面的專門立法積累了寶貴經(jīng)驗。

二、我國海岸帶管理相關(guān)法律法規(guī)的缺陷

海岸帶綜合管理是一項系統(tǒng)工程，管理者須在全局高度統(tǒng)一考慮海岸帶資源的合理配置和利用，這需要理念先進、體系完整、內(nèi)容科學(xué)的法律法規(guī)保駕護航。我國現(xiàn)有相關(guān)法律，顯然難以滿足海岸帶這一特殊區(qū)域管理的要求。

(一)法律體系不完整，內(nèi)容不科學(xué)。從法律體系而言，我國的海岸帶管理立法缺乏整體性，且大多數(shù)立法級別較低，沒有綜合性的海岸帶管理法?，F(xiàn)行立法實踐基本屬于行業(yè)性立法，呈現(xiàn)出條塊分割的模式，對很多問題如海岸帶的范圍界定、綜合性的管理體制、貫徹陸海統(tǒng)籌的法律制度等沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。這勢必導(dǎo)致海岸帶管理權(quán)屬的模糊。從海岸帶管理法律法規(guī)的具體內(nèi)容來看，有些法律條文過于粗疏和零碎化，法律之間還出現(xiàn)了相互矛盾或模棱兩可的規(guī)定。法律過于粗疏使其缺乏可行性。法律的零碎化難以解決海岸帶管理中出現(xiàn)的綜合性問題，而法律之間的矛盾或模糊的規(guī)定則帶來了管理實踐中的部門沖突。如有關(guān)灘涂、河口區(qū)的管理權(quán)限問題，一度引發(fā)海洋部門與其他管理部門間的爭執(zhí)。[5]

(二)理念滯后。海岸帶綜合管理，是對海岸帶區(qū)域的資源、生態(tài)、環(huán)境要素等采用綜合方法進行利用與保護的適應(yīng)性(Adaptive)過程。我國現(xiàn)有的海岸帶管理法律法規(guī)，行業(yè)色彩濃厚，沒有將海洋生態(tài)系統(tǒng)的各環(huán)境要素作為整體予以綜合規(guī)范。長期以來，我國海岸帶管理更多關(guān)注海洋資源的開發(fā)與保護。在立法方面，相關(guān)立法側(cè)重于特定海洋資源的利用與保護，例如《野生動物保護法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海島保護法》等都是針對不同環(huán)境要素進行的立法規(guī)范。這割裂了各環(huán)境要素之間的原本密不可分的統(tǒng)一關(guān)系，導(dǎo)致管理目標(biāo)錯位、部門性突出，難以實現(xiàn)跨行政界限的、“空間-生態(tài)-行業(yè)”高度一體化的綜合管理。

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《21世紀(jì)議程》，倡導(dǎo)各國遵循新理念管理海洋事務(wù)，要求沿海國對其管轄范圍內(nèi)的沿海區(qū)域和海洋環(huán)境進行綜合管理(integrated management)。這種管理理念提倡將“部門組成要素的管理作為全部功能要素的主要部件，清楚認識人類行為……讓多個部門在最小的阻礙下取得進展?！盵6](P69)現(xiàn)代海岸帶管理是采用綜合方法對海岸帶區(qū)域環(huán)境、資源保護與利用活動進行管理的過程，管理的本質(zhì)是采用生態(tài)系統(tǒng)方式(Ecosystem Approach)、在整合各類資源與環(huán)境要素的基礎(chǔ)上實現(xiàn)既定目標(biāo)。

(三)海岸帶的界定不科學(xué)。一般而言，海岸帶范圍為近海水域、潮間帶和潮上帶，其外界為海水波浪和潮流對海底有明顯影響的區(qū)域，陸上邊界為特大潮汛(含風(fēng)暴潮)涉及的區(qū)域。不同的學(xué)科，對海岸帶的范圍界定也不相同。在管理學(xué)中，海岸帶的范圍完全取決于需要管理的內(nèi)容、目標(biāo)和與海岸線延伸相關(guān)的地理特征。在法律層面，同樣也沒有形成統(tǒng)一的、公認的海岸帶范疇。從目前我國各地的實踐看來，主要有兩種傾向，一種是采用地理學(xué)方法，已明顯的土地標(biāo)志或其他地形標(biāo)準(zhǔn)作為劃分海岸帶的依據(jù)。如《江蘇省海岸帶管理條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱海岸帶，是指本省海陸相互作用的過渡地帶及沿海島嶼和輻射沙洲?！绷硪环N則更多考量海岸帶劃分對于社會、經(jīng)濟的影響。如我國《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“海岸帶的具體界線范圍由省人民政府依據(jù)海岸帶保護治理與開發(fā)利用的實際，結(jié)合地形地貌具體劃定，并向社會公布。”在國家層面，缺乏科學(xué)界定海岸帶的指導(dǎo)性原則，這不利于國家海岸帶綜合管理的實施。

(四)管理模式存在缺陷，缺乏部門間長效協(xié)調(diào)機制。如上文所指，我國海岸帶管理法律法規(guī)具有專項性和行業(yè)性特點，涉及行業(yè)和部門眾多，包括漁業(yè)、旅游業(yè)、礦業(yè)、海事以及環(huán)境保護等管理部門多達20余個。[7]在這種分散的多部門管理模式下，不同層次、不同地區(qū)、不同部門的管理機構(gòu)在海岸帶管理中負有不同的職責(zé)，缺少強有力的綜合管理機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，各部門分別按其社會分工從事單一目標(biāo)的管理活動，部門間爭權(quán)難以遏制，合作面臨壁壘。這分散了有限的行政資源、降低了行政效率和管理效果，難以實現(xiàn)“綜合”程度較高的科學(xué)管理。[8](P32-35)

總的來說，目前我國的海岸帶管理法律法規(guī)以部門管理的行業(yè)性法律為主；關(guān)于海岸帶管理的法律規(guī)范散見于其他相關(guān)的法律法規(guī)中，碎片化特征明顯，系統(tǒng)性、綜合性不強；國家層面缺乏專門性法律，相關(guān)立法進程停滯不前；相關(guān)法律的理念距離綜合管理尚存在一定差距；部門間缺乏長效協(xié)調(diào)機制，管理模式難以適應(yīng)海岸帶綜合管理的需要。

三、制定我國《海岸帶管理法》的必要性

“依法治國”，意味著國家應(yīng)當(dāng)依照法律對社會生活的進行管理。要推動海岸帶的綜合管理，對這一范圍內(nèi)主體的資源利用與保護行為進行協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和規(guī)范，實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展，國家層面的《海岸帶管理法》必不可少。

(一)海岸帶綜合管理的現(xiàn)實需要

中國擁有1.8萬公里大陸海岸線。改革開放以來，沿海地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展。由于管理和規(guī)劃不善，法律法規(guī)滯后，我國岸線資源的無序開發(fā)、濕地破壞、生態(tài)退化、海洋污染等問題愈演愈烈，嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。《中國海洋21世紀(jì)議程》指出“沿海區(qū)、管轄海域的綜合管理是保證經(jīng)濟和社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重要途徑?！盵9]通過法律手段對海岸帶資源利用和生態(tài)保護活動進行控制、規(guī)范，是依法治國理念下實現(xiàn)“綜合管理”的必然選擇。我國當(dāng)前的海岸帶管理法律法規(guī)大多由涉海行業(yè)管理部門規(guī)章或行政法規(guī)延伸而來，條塊分割，缺乏整體性，國家層面基于“陸海統(tǒng)籌”的海岸帶綜合管理法律框架尚未建立，這導(dǎo)致我國海岸帶管理效率低下，部門掣肘、資源利用無度等問題嚴(yán)重。制定《海岸帶綜合管理法》，建立緩解行業(yè)性利益沖突的協(xié)調(diào)機制，有利于打破部門藩籬，改善管理模式。

(二)實現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”的必然要求

“陸海統(tǒng)籌”，又稱“海陸統(tǒng)籌”，源自《中國海洋21世紀(jì)議程》，即“要根據(jù)陸海一體化的戰(zhàn)略，統(tǒng)籌沿陸海地區(qū)域和海洋區(qū)域的國土開發(fā)規(guī)劃”，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)。[10]“陸海統(tǒng)籌”突破了重陸輕海的傳統(tǒng)觀念，是我國海洋綜合管理理念的革新，它要求對陸地和海洋的開發(fā)、利用與保護活動進行統(tǒng)籌，涉及海陸開發(fā)規(guī)劃、海陸生態(tài)環(huán)境保護等多個領(lǐng)域，具有顯著的綜合性。制定《海岸帶管理法》，確立海岸帶開發(fā)、規(guī)劃、管理過程中的長效協(xié)調(diào)管理機制，有利于緩解制約陸海統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制性障礙，促進陸海經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

海岸帶管理是海陸統(tǒng)籌的具體化和法律化，其邏輯延伸必然是我國海岸帶綜合管理重點解決的主要問題理應(yīng)為當(dāng)前部門管理模式引發(fā)的行業(yè)利益沖突和矛盾，綜合管理的主要目的是實現(xiàn)行業(yè)部門“條條”和區(qū)域“塊塊”之間的協(xié)調(diào)。海岸帶區(qū)域資源利用具有多宜性，競爭性利用突出，行業(yè)性沖突頻發(fā)，單一部門管理難以適應(yīng)海岸帶資源多樣化利用與管理的現(xiàn)實需要。

四、制定我國海岸帶管理法應(yīng)注意的幾個問題

人類對于海岸帶資源利用的多元性，決定了海岸帶管理所牽涉的問題極其復(fù)雜，綜合管理也必然是一個循序漸進的適應(yīng)性過程。當(dāng)前，我國的海岸帶管理立法應(yīng)重點關(guān)以下幾方面的問題。

(一)完善法律體系

完善我國海岸帶管理法律體系，需要在整合現(xiàn)有法律法規(guī)的前提下，填補法律的空白點，開展海岸帶管理專項立法，形成其他法律的上位法，即《海岸帶管理法》，實施海岸帶區(qū)域各要素的綜合考量和一體化管理。科學(xué)定位海岸帶管理法，即明確《海岸帶管理法》與海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法等已有法律的關(guān)系，是制定《海岸帶管理法》的前提條件，也決定著該法的主要適用對象和具體內(nèi)容。筆者認為，海岸帶管理法不同于海域使用管理法、海洋環(huán)境保護法，它是規(guī)范政府部門(主要是涉海的行業(yè)性管理部門)管理行為的法律，重點解決海岸帶范圍內(nèi)管理部門的沖突與協(xié)調(diào)、強化行業(yè)性管理活動的公眾參與。*Sanjiv de Silva, Sonali Senaratna Sellamuttu, Governance Performance inIntegrated Coastal Management: Sri Lanka Country Report, IUCN (International Union for Conservation of Nature) Sri Lanka Country Office,2011,pp.30-35.所以，在某種意義上，《海岸帶管理法》是規(guī)范政府行為的法，并不直接賦予法律主體海岸帶資源利用權(quán)利，或直接課以法律主體海岸帶保護義務(wù)。微觀的資源利用、污染防治、生態(tài)養(yǎng)護行為，應(yīng)該是其他法律而不是海岸帶管理法的規(guī)范對象。國內(nèi)很多研究成果尚未洞見海岸帶管理法的這一特殊性，將微觀層面的資源利用、生態(tài)保護等行為也納入了《海岸帶管理法》的規(guī)制范圍，進而展開討論。這混淆了《海岸帶管理法》與其他行業(yè)性管理法律法規(guī)的界限，在理論層面是值得商榷的，在實踐層面對海岸帶管理立法是有害的。

《海岸帶管理法》首先應(yīng)明確海岸帶管理的難點問題，如海岸帶的界定、管理機構(gòu)重疊、部門協(xié)調(diào)問題等。要特別注意，進行專門法律的上位法建設(shè)，并非取代行業(yè)管理、抹殺地方的特殊性，而是建立部門之間長效合作機制，加強法律權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，在立法過程中要充分運用現(xiàn)有法律優(yōu)勢、特別是地方立法經(jīng)驗和行之有效的專門性法律措施，對現(xiàn)有制度進行梳理。對于那些有效的制度，應(yīng)予以規(guī)范和加強；對于那些實施效果欠佳的法律措施，則要予以改善或廢止。海岸帶的特殊性還需要我們吸納自然科學(xué)知識，加強法律建設(shè)的科學(xué)性。對于海岸帶管理中的難點問題，應(yīng)實行管理權(quán)力的適當(dāng)下放，激發(fā)實踐主體的創(chuàng)造性，提高具體管理實踐的靈活性，法律在這些問題上要注意給予積極的引導(dǎo)。法律具有穩(wěn)定性，這就需要我們注重立法的前瞻性，只有保證法律具有適當(dāng)?shù)那罢靶院皖A(yù)測性，才能適應(yīng)不斷變化的海岸帶管理實踐。

(二)樹立“綜合”管理理念。

海岸帶管理是一種基于生態(tài)系統(tǒng)方式的適應(yīng)性管理活動。生態(tài)系統(tǒng)管理以對生態(tài)進程的科學(xué)了解為基礎(chǔ)，管理方案包括法律的制定、修改、管理措施的實施都應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律。美國學(xué)者約翰·克拉克教授認為，海岸帶綜合管理是通過預(yù)見性的資源分析，采用可持續(xù)概念檢驗管理規(guī)劃和項目的各個實施階段，從而避免人類活動對海岸帶資源的破壞。[11](P30)這意味著《海岸帶管理法》應(yīng)著眼于海岸帶生態(tài)系統(tǒng)功能的維護和改善，也意味著管理部門應(yīng)盡可能地采用基于風(fēng)險防范原則*風(fēng)險防范原則(Precautionary Principle)，指當(dāng)行為可能導(dǎo)致嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害時，不得以缺乏科學(xué)的確定性為由，延遲采取旨在避免或盡量減輕此種損害威脅的、符合成本效益的措施。風(fēng)險防范原則與預(yù)防原則(Principle of Prevention)不同，后者指在有確切科學(xué)證明的前提下采取積極防止措施以避免環(huán)境損害的發(fā)生，或通過提前采取措施將不可避免和已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境危害活動控制在允許的范圍內(nèi)。的制度和措施。一般而言，只有事先有確切的科學(xué)知識證明某項活動是危險的，管理者才可采取措施對其進行控制或禁止。也就是說，有確切科學(xué)證明之前，一切活動都被推定為對生態(tài)環(huán)境是安全的。相反，根據(jù)風(fēng)險防范原則，對于可能造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的行為，如果實施該行為的法律主體未提供確切科學(xué)證據(jù)證明該行為是安全的，則推定其是有害的，管理部門不應(yīng)許可實施。[12](P91-109)海岸帶是一個復(fù)雜系統(tǒng)，我們對系統(tǒng)要素之間相互作用及其影響的科學(xué)知識極為有限，氣候變化的沖擊使這種未知更為嚴(yán)重，因此，對于海岸帶管理而言，不確定性是管理者不得不面對的常態(tài)。[13](P243-247)相對于預(yù)防原則，基于風(fēng)險防范原則的制度和措施顯然更有利于保護海岸帶的生態(tài)功能。

(三)科學(xué)劃定海岸帶，實行陸海統(tǒng)籌

《海岸帶管理法》首先需要回答的問題就是“什么是海岸帶”，根據(jù)具體實踐和各地海岸帶資源稟賦的特殊性，科學(xué)合理地界定海岸帶是制定《海岸帶管理法》的前提。海岸帶的范圍決定了相關(guān)管理活動涉及的現(xiàn)有管理部門有哪些、如何實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)、如何整合現(xiàn)有的法律法規(guī)等問題。海岸帶管理范圍的確定，需要科學(xué)方法。我國在立法中確定海岸帶范圍時，應(yīng)根據(jù)地區(qū)的具體情況靈活適用，以有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的平衡和管理。

海岸帶地域具有復(fù)雜性、交叉性和復(fù)合性，這客觀上要求海岸帶管理必須實行陸海統(tǒng)籌。我國是傳統(tǒng)大陸大國，對海洋重視不夠，在當(dāng)前陸上資源、環(huán)境面臨越來越大的壓力時，我們應(yīng)當(dāng)切實貫徹陸海統(tǒng)籌原則，充分發(fā)揮海洋的資源優(yōu)勢、開發(fā)海洋藍色經(jīng)濟，優(yōu)化發(fā)展港口經(jīng)濟、海洋醫(yī)藥、海洋旅游等等，助力國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實行陸海統(tǒng)籌需要法律保障、政策支持，為此我們需要通過立法來推進陸海統(tǒng)籌、實現(xiàn)有序開發(fā)，制定體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌理念的《海岸帶管理法》，意義重大。對于環(huán)境影響評價制度、有償使用制度、海域使用權(quán)制度等制度要通過《海岸帶管理法》進一步加以確認和應(yīng)用，通過制度實施程序的科學(xué)化，建立兼具包容性和溝通有效性的公眾參與程序，使公眾能夠在各制度實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮切實作用。對于監(jiān)督制度的缺失和監(jiān)督的不足、生態(tài)環(huán)境保護措施落實不到位等問題，同樣也需要《海岸帶管理法》加以強化和引導(dǎo)。

(四)整合各管理部門，加強綜合管理

正如前文所述，我國海岸帶管理部門涉及漁業(yè)、鹽業(yè)、交通、石油、旅游、電力、化工、印染等20多個部門，機構(gòu)間推諉扯皮、政出多門、多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，降低了管理效率和效果。此外，不同行政區(qū)劃塊塊分離，各地的管理相對成為一個個管理“孤島”，缺乏充分的協(xié)調(diào)，這就人為打破了生態(tài)單位、地理單元的自然屬性，不利于生態(tài)系統(tǒng)保護和海岸帶的綜合開發(fā)。為此我們應(yīng)通過《海岸帶管理法》理順管理體制，加強綜合管理。筆者認為從目前我國政府部門改制現(xiàn)狀來看，傾向于在現(xiàn)有部門的基礎(chǔ)上實行整合、實行大部制改革，例如我們可以形成以“海洋局”(為了體現(xiàn)其主導(dǎo)性，可以更名為“海洋部”)為主導(dǎo)、其他部門輔助的管理模式，改變“九龍治?！钡默F(xiàn)狀。

(五)完善協(xié)調(diào)機制

海岸帶管理是一個大系統(tǒng)，涉及面極廣，海岸帶管理需要多方管理部門協(xié)調(diào)、各地管理部門的合作、不同利益相關(guān)方參與，只有從更高層次上總攬全局、才能在實際管理中協(xié)調(diào)各方，這就需要建立長效協(xié)調(diào)機制如協(xié)調(diào)委員會制度。[14]2013年我國進行了大部制改革，對海洋執(zhí)法隊伍進行了整合，并組建了高層次的國家海洋委員會作為海洋議事和協(xié)調(diào)機構(gòu)，為涉海行政管理部門的溝通協(xié)調(diào)提供了平臺。這一協(xié)調(diào)機構(gòu)，在涉及海岸帶管理的總體規(guī)劃、跨區(qū)域合作、有重大影響的項目實施等問題時同樣可以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，促進不同區(qū)域、部門間的合作。目前的問題是這一機構(gòu)的職責(zé)和構(gòu)成尚不明朗，如哪些包括海岸帶管理在內(nèi)的海洋事務(wù)應(yīng)該列入委員會的議事日程？海洋委員會的組成人員包括哪些？委員會的最高領(lǐng)導(dǎo)由誰擔(dān)任？這些問題都有待于進一步明確。[8](119-121)

五、結(jié)語

改革開放以來沿海地區(qū)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展使我國海岸帶面臨巨大的壓力，近岸海洋環(huán)境破壞和資源破壞日益加劇，妨礙了海岸帶區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。法律滯后客觀上對這種趨勢起到了推波助瀾的作用，制定我國《海岸帶管理法》迫在眉睫。筆者認為，《海岸帶管理法》并非是為了取代我國當(dāng)前海岸帶管理相關(guān)法律法規(guī)，而是在陸海統(tǒng)籌和生態(tài)系統(tǒng)理念指導(dǎo)下對現(xiàn)有法律法規(guī)的進行的深度統(tǒng)合與協(xié)調(diào)。作為基本法，《海岸帶管理法》應(yīng)明確立法目的，闡明效力范圍，解決海岸帶的界定、協(xié)調(diào)性的綜合管理體制，并為海岸帶管理協(xié)調(diào)委員會的建立提供法律保障。

[1] 蔡程瑛.海岸帶綜合管理的源動力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實踐應(yīng)用[M].北京：海洋出版社,2010.

[2] 賀蓉.我國海岸帶立法若干問題研究[D].青島:中國海洋大學(xué),2009.

[3] 鹿守本.海岸帶管理模式研究[J].海洋開發(fā)與管理,2001，(1):30-37.

[4] 寧德市海洋與漁業(yè)局.省法制辦到我市開展《福建省海岸帶開發(fā)與保護管理條例》立法調(diào)研[R].寧德：寧德市海洋與漁業(yè)局，2014.

[5] 劉喬發(fā).我國海域使用權(quán)制度的不足及完善[J].法治論叢,2005(7):109；中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題與政策研究課題組.中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題與政策研究[M].中國環(huán)境出版社.2013. 175-176.

[6] (美)羅伯特﹒凱，杰奎琳﹒奧德著，高健，張效莉等譯.海岸帶規(guī)劃與管理[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2010.

[7] 韓通平.我國海岸帶管理立法研究[D].青島:中國海洋大學(xué),2013.

[8] 王琪：中國海洋管理：運行與變革[M].北京：海洋出版社，2014.

[9] 中國海洋21世紀(jì)議程[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hdbhf/2009-10/31/content_1525058.htm，2009-10-31/2015-11-10.

[10] 楊蔭凱.推進陸海統(tǒng)籌的重點領(lǐng)域與對策建議[J].海洋經(jīng)濟.2014，(1):1-4.

[11] (美)約翰 R.克拉克著，吳克勤，楊德全，蓋明舉譯.海岸帶管理手冊[M]..北京：海洋出版社.2000.

[12] 郭振仁.海岸帶空間規(guī)劃與綜合管理——面向潛在問題的創(chuàng)新方法[M].北京：科學(xué)出版社,2013.

[13] Murray Patterson, Bruce Glavovic著，陳林生，高健譯.海洋與海岸帶生態(tài)經(jīng)濟學(xué)[M].北京：海洋出版社,2015.

[14] 張湘蘭，葉泉.建設(shè)海洋強國的法律保障：中國海洋法體系的完善[J].武大國際法評論,第16卷(第1期):22-42.

責(zé)任編輯：周延云

* 收稿日期：2016-06-06

Thinking on Making Coastal Zone Management Act in China

Wang XiaoJun

(Institute of Marine Policy and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Coastal zone is both a place for valuable land resources and an important base for marine economic development. From the 1970's, many developed countries began to strengthen the comprehensive management of the coast zone by making coastal zone management laws and regulations. It is necessary to control, regulate and supervise the resource utilization and ecological protection of coastal zone by laws. Most laws and regulations on coast zone management in China evolved from the trade and profession management regulations or administrative rules and regulations, which are full of barriers between different departments and regions and lacking in integrity. For China to make the coastal zone management law can solve low efficiency problem of coastal zone management, the sector constraints and is helpful for using natural resources in a more reasonable way.TheCoastZoneManagementActwill help China promote the sustainable development of the coastal zone.

coastal zone; integrated coastal zone management; legislation;TheCoastalZoneManagementAct

2016-03-08

上海市哲社規(guī)劃項目：“海岸帶綜合管理法律制度研究(2015BFX006)”；國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室開放基金：“海域使用管理法修訂預(yù)案研究(201510)”

王小軍(1973- )，男，陜西西安人，上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，美國Pace大學(xué)訪問學(xué)者，法學(xué)博士，主要從事海洋法、海洋管理研究。

D993.5

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1672-335X(2017)01-0049-06