中國(guó)生態(tài)用海管理發(fā)展初探*

周玲玲 鮑獻(xiàn)文 余 靜 張 宇 武 文 馮若燕

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋與大氣學(xué)院，山東 青島 266100；2.國(guó)家海洋局 海洋咨詢(xún)中心，北京 100161)

中國(guó)生態(tài)用海管理發(fā)展初探*

周玲玲1鮑獻(xiàn)文1余 靜1張 宇2武 文1馮若燕1

(1.中國(guó)海洋大學(xué) 海洋與大氣學(xué)院，山東 青島 266100；2.國(guó)家海洋局 海洋咨詢(xún)中心，北京 100161)

自20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)的海域管理經(jīng)歷了從無(wú)章可循到有法可依、從盲目開(kāi)發(fā)到合理規(guī)劃、從過(guò)度開(kāi)發(fā)到倡導(dǎo)生態(tài)用海的一系列轉(zhuǎn)變和進(jìn)步?；谖覈?guó)國(guó)情及海域開(kāi)發(fā)利用特征，本文闡述了“生態(tài)用?！崩砟畹陌l(fā)展、內(nèi)涵、制度基礎(chǔ)，著重梳理了我國(guó)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、海岸線保護(hù)與利用、海洋生態(tài)紅線等方面的生態(tài)用海管理新規(guī)，最后從生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、合理布局、節(jié)約資源、整治修復(fù)五個(gè)方面提出貫徹落實(shí)“生態(tài)用?！惫芾砝砟畹慕ㄗh。以綠色發(fā)展理念統(tǒng)籌海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)，構(gòu)建“生態(tài)+海洋管理”方式，開(kāi)辟基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理新途徑，已成為目前我國(guó)海域管理的新準(zhǔn)則，為我國(guó)從根本上解決海洋資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻等問(wèn)題指明了方向。

海域管理；生態(tài)用海；生態(tài)保護(hù)；生態(tài)建設(shè)

一、引言

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著世界經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，人類(lèi)對(duì)海洋資源的需求日益增多，海洋開(kāi)發(fā)利用的深度和廣度大大增加。與此同時(shí)，一些海洋資源逐步衰退甚至枯竭，近海海洋環(huán)境迅速惡化，海洋災(zāi)害呈現(xiàn)多樣化等特征，國(guó)家之間海洋權(quán)益的爭(zhēng)端此起彼伏。這一切促使人們對(duì)海洋的價(jià)值觀產(chǎn)生了巨大變化，加深了對(duì)海洋統(tǒng)一性、關(guān)聯(lián)性的認(rèn)識(shí)，海洋綜合管理從理念到行動(dòng)并上升為戰(zhàn)略，引起國(guó)際社會(huì)的廣泛重視。1990年召開(kāi)的第45屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)作出決議，敦促世界各國(guó)將開(kāi)發(fā)、保護(hù)海洋列為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》將海洋列為重要領(lǐng)域。1993年的第48屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)作出決議，敦促各國(guó)將海洋綜合管理列為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。近年來(lái)，各沿海國(guó)積極調(diào)整其海洋政策與發(fā)展戰(zhàn)略、頒布海洋法律法規(guī)、調(diào)整和改革海洋管理體制、加強(qiáng)海洋綜合管理。例如，美國(guó)先后出臺(tái)《水下土地法》、《外大陸架土地法》、《美國(guó)海洋行動(dòng)計(jì)劃》、《海岸帶管理法》、《海洋法令》等；[1][2][3][4]加拿大于20世紀(jì)末至21世紀(jì)初相繼頒布了《北冰洋管理法》、《漁業(yè)法》、《大陸架法》、《防止油類(lèi)污染法》、《海洋法》、《加拿大航海法》等一系列海洋事務(wù)的法律法規(guī)；[5](P6)日本先后出臺(tái)《公有水面填埋法》、《海洋基本法》、《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海洋構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》、《領(lǐng)海等區(qū)域內(nèi)有關(guān)外國(guó)船舶航行法》、《海洋基本計(jì)劃》等；[6][7]韓國(guó)先后出臺(tái)《海洋污染防治法》、《濕地保護(hù)法》、《公共水面管理法》、《漁港法》、《口岸秩序法》等海洋開(kāi)發(fā)保護(hù)法律。[8][9]

我國(guó)的海域使用管理制度正是順應(yīng)世界海洋管理的潮流并結(jié)合國(guó)家海洋開(kāi)發(fā)實(shí)際而逐步建立起來(lái)的。1993年《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》的頒布標(biāo)志著我國(guó)的海域使用管理進(jìn)入有章可循的階段，該規(guī)定首次提出了“海域使用權(quán)”的概念，規(guī)定了“海域使用許可”和“海域有償使用”兩項(xiàng)制度，使我國(guó)的海域使用秩序初具雛形。但由于其屬于部門(mén)規(guī)章，法律層次較低，頒布近十年后我國(guó)的海域使用仍處于“無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償”的局面，迫切需要從國(guó)家法律層面加強(qiáng)我國(guó)海域使用管理。直至2002年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的出臺(tái)，我國(guó)海域使用管理才正式進(jìn)入有法可依的階段，并建立了“海洋功能區(qū)劃”、“海域權(quán)屬管理”、“海域有償使用”三項(xiàng)基本制度。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(2007年)的頒布確定了我國(guó)海域使用管理的第四項(xiàng)基本制度，即海域物權(quán)制度。除上述四項(xiàng)基本制度外，我國(guó)在海域管理方面相繼制定了海域使用統(tǒng)計(jì)制度、海域使用論證制度、海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)制度、海域使用監(jiān)督檢查制度等，海域使用管理初具成效。

黨的十八大作出了建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，[10]這對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的海域管理工作提出了新的要求。以建設(shè)海洋生態(tài)文明為目標(biāo)，更加注重海洋開(kāi)發(fā)利用與海洋生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，將“生態(tài)+”思想貫穿于海洋管理各方面，促進(jìn)“生態(tài)+海洋經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，構(gòu)建“生態(tài)+海洋管理”方式，推動(dòng)“生態(tài)+海洋科技”進(jìn)步，成為海域使用管理工作的新準(zhǔn)則。本文結(jié)合我國(guó)海域開(kāi)發(fā)利用特征和海域管理發(fā)展歷程，探討新時(shí)期“生態(tài)用?！崩砟畹奶岢?、內(nèi)涵、制度基礎(chǔ)，進(jìn)而提出貫徹落實(shí)生態(tài)用海理念的對(duì)策建議。

一、“生態(tài)用?！惫芾淼陌l(fā)展及內(nèi)涵

黨的十八大提出的“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，確立了生態(tài)文明建設(shè)的突出地位，為我國(guó)從根本上解決當(dāng)前面臨的海洋資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻等問(wèn)題指明了方向。

為解決海域開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題，更合理地開(kāi)發(fā)利用海洋資源，更有效地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，更好地服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，國(guó)家海洋局于2011年9月提出海洋資源開(kāi)發(fā)利用必須堅(jiān)持“五個(gè)用?！?，包括規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海、依法用海。堅(jiān)持“生態(tài)用?！?，即要按照整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，進(jìn)行海域資源的合理開(kāi)發(fā)與可持續(xù)利用，維持海洋生態(tài)平衡。[11]“生態(tài)用?！钡木唧w內(nèi)涵指：

一是強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)系統(tǒng)基本生態(tài)功能的維護(hù)和保護(hù)。開(kāi)發(fā)利用海域應(yīng)維護(hù)、保持我國(guó)海洋生態(tài)系統(tǒng)的基本生態(tài)功能，特別是著重保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，如自然保護(hù)區(qū)、珍稀、瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)、河口和海灣海域、紅樹(shù)林、珊瑚礁等特殊生境、重要漁業(yè)水域等海域；

二是側(cè)重海域自然資源稟賦的開(kāi)發(fā)和利用。開(kāi)發(fā)利用海域應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，根據(jù)特定海域的自然稟賦確定用海方式，最大程度地發(fā)揮其資源環(huán)境潛在功能與海域的經(jīng)濟(jì)效用，最大化海域使用生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益；

三是要求生態(tài)建設(shè)與海域開(kāi)發(fā)利用同步實(shí)施。盡可能地采用生態(tài)友好、環(huán)境友好的方式開(kāi)發(fā)利用海域，最大程度地減輕對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響，明確落實(shí)開(kāi)發(fā)利用海域的生態(tài)建設(shè)方案，積極鼓勵(lì)用?；顒?dòng)與海洋生態(tài)修復(fù)、整治工程的有機(jī)結(jié)合；

四是加強(qiáng)落實(shí)生物多樣性保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償工作。應(yīng)加強(qiáng)用?；顒?dòng)范圍內(nèi)的海洋生物多樣性保護(hù)工作，必要時(shí)采取有效措施保護(hù)海洋典型瀕危動(dòng)物及棲息地、海洋生物遷徙通道和生態(tài)聯(lián)系，對(duì)受威脅生物實(shí)施異地保護(hù)，對(duì)受損生物棲息地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。

繼生態(tài)用海理念提出之后，國(guó)家海洋局相繼頒布了一系列文件，逐步明確海洋生態(tài)文明的建設(shè)要求。2012年初發(fā)布的《關(guān)于“海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設(shè)工作的意見(jiàn)》成為我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件；[12]同年4月，廣東省正式啟動(dòng)創(chuàng)建全國(guó)海洋生態(tài)文明示范區(qū)，為我國(guó)沿海省市第一個(gè)省級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū)；《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》和《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系(試行)》的發(fā)布，明確了國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū)的申報(bào)、建設(shè)、考核、驗(yàn)收和管理辦法，列出了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋資源利用、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋文化建設(shè)和海洋管理保障5個(gè)方面、33項(xiàng)具體指標(biāo)，大大推進(jìn)了海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐工作；[13]《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》(2015-2020年)的公布為“十三五”期間海洋生態(tài)文明建設(shè)提供了路線圖和時(shí)間表；《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)[2015]42號(hào))[14]為科學(xué)謀劃海洋空間布局提供了基本依據(jù)和重要遵循；根據(jù)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念要求，2016年《海洋工作會(huì)議報(bào)告》提出以綠色發(fā)展理念統(tǒng)籌海洋開(kāi)發(fā)與保護(hù)，將“生態(tài)+”思想貫徹于海洋管理各方面，促進(jìn)“生態(tài)+海洋經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，構(gòu)建“生態(tài)+海洋管理”方式，集約節(jié)約利用海洋資源，開(kāi)辟基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理新途徑。[15]

這一系列政策和理念的提出，意味著我國(guó)在海域管理的發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)歷了從無(wú)章可循到有法可依、從盲目開(kāi)發(fā)到合理規(guī)劃、從過(guò)度開(kāi)發(fā)到倡導(dǎo)生態(tài)用海的一系列轉(zhuǎn)變與進(jìn)步。新時(shí)期海洋資源開(kāi)發(fā)利用必須堅(jiān)持“生態(tài)用?！保瑘?jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，科學(xué)配置海域資源，優(yōu)化海洋開(kāi)發(fā)格局，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，維持海洋生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)海域使用的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。

二、中國(guó)用海管理存在的問(wèn)題及成因

根據(jù)《中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2016》，[16]2015年我國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)64669億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.4%，海洋經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)保持高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速。然而，海洋在支撐我國(guó)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也付出了巨大的資源環(huán)境代價(jià)，主要包括以下幾個(gè)方面：

(1)圍填海占用灘涂濕地、自然岸線等生態(tài)資源，海域空間資源日益減少或破壞。在生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)填海，造成灘涂濕地面積銳減、河口港灣淤塞，改變了近岸海域原有的生態(tài)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致海岸帶和近海生態(tài)系統(tǒng)退化和喪失。[17][18][19]以山東省膠州灣為例，1863—1935年以自然演變?yōu)橹鲗?dǎo)，岸線變化很小，因自然淤積潮間帶面積緩慢減小，72年中僅減少了15.68km2；而1935年以來(lái)受人類(lèi)活動(dòng)影響，膠州灣岸線變化很大，大面積的自然潮灘被鹽田養(yǎng)殖區(qū)和人工填海代替，岸線普遍向海推進(jìn)，總體上趨于平直造成潮間帶面積和納潮量急劇減小。在近150年的時(shí)間里，膠州灣的面積縮小了38.6%，納潮量減小了19%，其中1935年以后納潮量的縮小速率大約是1935年以前的250倍。[20]

(2)海域生態(tài)環(huán)境惡化。海域開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，無(wú)論是填海造地、圍海養(yǎng)殖，還是港口建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等，都會(huì)對(duì)海域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不同程度的影響。灘涂圍墾、城鎮(zhèn)及臨港工業(yè)建設(shè)填海造地導(dǎo)致河口濕地、紅樹(shù)林、珊瑚礁和海草床等生態(tài)系統(tǒng)的破壞，造成生物多樣性地銳減；捕撈是人類(lèi)直接影響漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的最主要的活動(dòng)；船舶會(huì)通過(guò)大氣或直接向海洋環(huán)境排放各種污染物；海洋排污傾倒威脅著海底沉積環(huán)境。海域長(zhǎng)期遭受溫排水、營(yíng)養(yǎng)物、有機(jī)合成物、重金屬、放射性物質(zhì)等污染，導(dǎo)致海洋生物體中毒甚至死亡，尤其影響海灣海域的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。[21][22][23]

(3)海洋產(chǎn)業(yè)布局不合理，圍填海盲目擴(kuò)張。沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局不盡合理，重化工業(yè)向沿海布局，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象突出，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩，不同地區(qū)之間甚至出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)。2015年圍填海專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研表明，未批先填和填而未建問(wèn)題突出，存量圍填海資源閑置較多，主要集中在環(huán)渤海地區(qū)。此外，部分沿海地區(qū)海域開(kāi)發(fā)利用方式粗放，高密度、高污染、低產(chǎn)值的用?；顒?dòng)加劇。

(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾沖突。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海岸帶開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，由于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能理解的不深入和不完整，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾。虞陽(yáng)等(2015)的研究表明，以保護(hù)為主導(dǎo)的功能區(qū)海水水質(zhì)超標(biāo)情況較為嚴(yán)重。盡管海洋特別保護(hù)區(qū)的功能在于協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)，然而仍有80%的國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)超標(biāo)，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的超標(biāo)程度也達(dá)到65%。[24]

三、中國(guó)生態(tài)用海管理的制度保障

(一)制度基礎(chǔ)

為加強(qiáng)圍填海管理，國(guó)家海洋局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人工島建設(shè)用海管理的意見(jiàn)》(國(guó)海管字〔2007〕91號(hào))、《關(guān)于改進(jìn)圍填海造地工程平面設(shè)計(jì)的若干意見(jiàn)》(國(guó)海管字〔2008〕37號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)圍墾用海管理的若干意見(jiàn)》(國(guó)海發(fā)〔2012〕9號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域用海規(guī)劃擬建項(xiàng)目審查管理工作的通知(海管字〔2014〕5號(hào))》等政策文件。國(guó)家海洋局會(huì)同有關(guān)部委聯(lián)合發(fā)布了一系列文件，如：聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》(發(fā)改地區(qū)[2009]2976號(hào))、關(guān)于印發(fā)《圍填海計(jì)劃管理辦法》的通知(發(fā)改地區(qū)[2011]2929號(hào))；聯(lián)合國(guó)土資源部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010])219號(hào)；聯(lián)合財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》(財(cái)綜[2007]第10號(hào))、關(guān)于印發(fā)《海域使用金減免管理辦法》的通知(財(cái)綜[2006]24號(hào))、關(guān)于海域使用金減免管理等有關(guān)事項(xiàng)的通知(財(cái)綜[2008]71號(hào))、關(guān)于印發(fā)《海域使用金使用管理暫行辦法》的通知(財(cái)建〔2009〕491號(hào))等，都為生態(tài)用海管理奠定了扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(二)用海管理新規(guī)

“十三五”期間，為貫徹新時(shí)期的海洋生態(tài)文明建設(shè)要求，國(guó)家海洋局針對(duì)圍繞圍填海、岸線利用、海洋生態(tài)保護(hù)等方面，組織編制了一系列的海域管理新規(guī)，如《圍填海管控辦法》、《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)》、《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范(試行)》、《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》、《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見(jiàn)》、《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》等。目前正在組織制定《建設(shè)項(xiàng)目填海面積控制標(biāo)準(zhǔn)》、《圍填海平面設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范》、《建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)用海審查指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，并開(kāi)展《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》修訂工作，針對(duì)八大用海類(lèi)型工程生態(tài)建設(shè)方案，從技術(shù)論證和工程實(shí)施上提出具體、明確的要求。

1、圍填海管理

《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點(diǎn)任務(wù)書(shū)》(2016.3)明確要求國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)制定圍填?？偭靠刂浦贫确桨?。2016年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要按照保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、陸海統(tǒng)籌、節(jié)約利用的原則，嚴(yán)格控制圍填?；顒?dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的不利影響，要嚴(yán)格控制總量，依法科學(xué)配置，集約節(jié)約利用，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的管控要求。會(huì)議審議通過(guò)了《圍填海管控辦法》，該辦法規(guī)定圍填海管理遵循依法治海、生態(tài)管海的原則，并確立了圍填海總量控制、科學(xué)配置和集約利用等主要制度。

2、區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃

“區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃”是指根據(jù)海域資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)特定海域內(nèi)區(qū)域建設(shè)用?；顒?dòng)所做的總體布局和計(jì)劃安排，主要用于發(fā)展臨海工業(yè)、港口開(kāi)發(fā)、濱海旅游和濱海城鎮(zhèn)建設(shè)。

我國(guó)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理制度始于2006年。為加強(qiáng)區(qū)域用海管理，國(guó)家海洋局曾發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)區(qū)域建設(shè)用海管理有關(guān)技術(shù)規(guī)范的通知》(國(guó)海管字[2008]265號(hào))、《關(guān)于印發(fā)<區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求>的通知》(國(guó)海管字[2011] 105號(hào))、《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制規(guī)范》(HY/T 148-2013)等文件。為適應(yīng)海洋生態(tài)文明建設(shè)總體要求，彌補(bǔ)用海規(guī)劃設(shè)計(jì)中由于生態(tài)設(shè)計(jì)理念缺失導(dǎo)致的生態(tài)布局不合理、生態(tài)建設(shè)力度小、自然岸線占用比例大等不足，國(guó)家海洋局于2016年1月頒布了《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)，首次在區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃中提出生態(tài)用海理念?！掇k法》要求將依法用海、生態(tài)用海理念貫穿規(guī)劃編制和實(shí)施的全過(guò)程，遵循規(guī)劃銜接、陸海統(tǒng)籌、生態(tài)優(yōu)先、集約節(jié)約四大原則，規(guī)劃選址應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線制度，規(guī)劃的平面設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)保護(hù)自然岸線、離岸、多區(qū)塊的設(shè)計(jì)思路，統(tǒng)籌考慮區(qū)域自然條件適宜性和規(guī)劃實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性等。同年10月《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范(試行)》頒布，重點(diǎn)突出了區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的生態(tài)建設(shè)方案，充分貫徹了生態(tài)用海管理理念。[25]

3、海岸線保護(hù)與利用

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》等均提出要實(shí)施嚴(yán)格的自然岸線控制制度，要求自然岸線保有率不低于35%。中央深改辦2016年工作要點(diǎn)任務(wù)要求國(guó)家海洋局制訂自然岸線管控制度，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》。2017年3月31日《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》正式發(fā)布，成為我國(guó)首個(gè)專(zhuān)門(mén)關(guān)于海岸線的政策法規(guī)性文件。該辦法從海岸線分級(jí)保護(hù)、海岸線節(jié)約利用、海岸線整治修復(fù)方面提出了海岸線保護(hù)與利用的三大硬性要求，確立以自然岸線保有率目標(biāo)為核心，強(qiáng)化海岸線保護(hù)與利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，引入海洋督察和區(qū)域限批措施，明確主要管理任務(wù)。

4、海洋生態(tài)紅線

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線”。《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見(jiàn)》和《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)海洋生態(tài)紅線劃定工作全面啟動(dòng)。[26]《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見(jiàn)》明確提出管控指標(biāo)，海洋生態(tài)紅線區(qū)面積占沿海各省(區(qū)、市)管理海域總面積的比例不低于30%，全國(guó)大陸自然岸線保有率不低于35%，全國(guó)海島保持現(xiàn)有砂質(zhì)岸線長(zhǎng)度，到2020年近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類(lèi))比例達(dá)到70%左右。[27]

四、中國(guó)生態(tài)用海管理實(shí)施的對(duì)策建議

為將“生態(tài)+”思想貫徹于海洋管理各方面，開(kāi)辟基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理新途徑，本文建議緊緊圍繞“提高用海生態(tài)門(mén)檻”的要求，從生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、合理布局、節(jié)約資源、整治修復(fù)等五大方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以期推進(jìn)我國(guó)生態(tài)用海管理的發(fā)展。

(一)生態(tài)建設(shè)

縱觀國(guó)內(nèi)外有關(guān)生態(tài)建設(shè)的研究文獻(xiàn)，普遍認(rèn)為生態(tài)建設(shè)作為一定區(qū)域背景下，為解決生態(tài)退化和環(huán)境破壞問(wèn)題而采取的一系列人為干預(yù)活動(dòng)的統(tǒng)稱(chēng)，強(qiáng)調(diào)的是主體建設(shè)內(nèi)容的生態(tài)化。[28]在海域開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，將生態(tài)建設(shè)的理論應(yīng)用到用海管理中，充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行人工生態(tài)系統(tǒng)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的統(tǒng)一，是生態(tài)用海管理的最終目的。對(duì)于區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃、圍填海工程，其生態(tài)建設(shè)內(nèi)容應(yīng)涵蓋岸線利用、水系濕地、綠地建設(shè)及污染物排放與控制方案等內(nèi)容和相關(guān)控制指標(biāo)要求，合理確定生態(tài)建設(shè)空間格局結(jié)構(gòu)和規(guī)模；鼓勵(lì)圍填海建設(shè)與海域整治修復(fù)相結(jié)合，景觀建設(shè)與棲息地營(yíng)造相結(jié)合，促進(jìn)圍填海區(qū)域海洋生態(tài)功能的修復(fù)和重建，實(shí)現(xiàn)生物多樣性。

(二)生態(tài)保護(hù)

海域生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)保護(hù)海洋生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值較高，且遭受損害后較難恢復(fù)其功能的海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)。要堅(jiān)持貫徹實(shí)施“海洋功能區(qū)劃制度”、“海洋生態(tài)紅線制度”以及“全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃”三大用海管理制度落實(shí)海域生態(tài)保護(hù)工作。

海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域的地理位置、自然資源狀況、自然環(huán)境條件和社會(huì)需求等因素而劃分的不同的海洋功能類(lèi)型區(qū)，用以指導(dǎo)、約束我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐活動(dòng)，是海洋管理的基礎(chǔ)。海域開(kāi)發(fā)利用選址必須符合海洋功能區(qū)劃。海洋生態(tài)紅線制度是指為維護(hù)海洋生態(tài)健康與生態(tài)安全，將重要海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)劃定為重點(diǎn)管控區(qū)域并實(shí)施嚴(yán)格分類(lèi)管控的制度。通過(guò)實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度，建立起以紅線制度為基礎(chǔ)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理新模式，逐步改善我國(guó)海域生態(tài)環(huán)境。渤海為我國(guó)實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的試點(diǎn)區(qū)。[29]為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于在渤海實(shí)施最嚴(yán)格海洋環(huán)境保護(hù)政策，山東省、河北省也相繼發(fā)布了海洋生態(tài)紅線劃定方案。截至2017年1月，沿海11個(gè)省(區(qū)、市)已完成海洋紅線劃定工作，將全國(guó)30%以上的管理海域和35%以上的大陸岸線納入紅線管控范圍?！度珖?guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》是《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的重要組成部分，以陸海統(tǒng)籌、尊重自然、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、集約開(kāi)發(fā)為基本原則，按海域開(kāi)發(fā)內(nèi)容將我國(guó)海洋空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四類(lèi)功能區(qū)域。規(guī)劃是推進(jìn)形成海洋主體功能區(qū)布局的基本依據(jù)，是海洋空間開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)性和約束性文件。目前，遼寧省、山東省、浙江省等部分沿海省份已完成省級(jí)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，其他沿海省市都已啟動(dòng)該項(xiàng)工作。

(三)合理布局

堅(jiān)持依法科學(xué)配置海域資源，從區(qū)域位置、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和平面布置三個(gè)方面統(tǒng)籌考慮，合理布局產(chǎn)業(yè)用?？臻g。從區(qū)域位置角度，優(yōu)先保障國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的沿海區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、自貿(mào)區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要節(jié)點(diǎn)區(qū)、海洋生態(tài)文明建設(shè)中的重大項(xiàng)目用海；從產(chǎn)業(yè)類(lèi)型角度，優(yōu)先保障國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大民生工程等用海需求，提高用海的生態(tài)門(mén)檻和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，合理控制近海養(yǎng)殖容量，鼓勵(lì)建設(shè)增殖型、資源修復(fù)型海洋牧場(chǎng)；從平面布置角度，加強(qiáng)圍填海項(xiàng)目平面設(shè)計(jì)與岸線占用審查力度，提倡人工島式、多突堤式、水道式和區(qū)塊組團(tuán)式圍填海，減少?lài)詈ｍ?xiàng)目對(duì)水動(dòng)力條件和沖淤環(huán)境的改變。[30]

(四)節(jié)約資源

生態(tài)用海節(jié)約資源，主要指節(jié)約用海面積和岸線資源。已頒布的《區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃管理辦法(試行)》、《圍填海管控辦法》以及《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》針對(duì)圍填海總量控制、圍填海項(xiàng)目管理和岸線節(jié)約使用都已提出了明確的控制指標(biāo)，主要包括：實(shí)施總量管控制度，根據(jù)海洋功能區(qū)劃確定的十年控制總量，預(yù)測(cè)圍填海三年滾動(dòng)計(jì)劃，測(cè)算圍填海年度計(jì)劃，逐步壓縮圍填海計(jì)劃指標(biāo)；根據(jù)不同的用海產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，明確建設(shè)項(xiàng)目用海和岸線占用控制規(guī)模；區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃總規(guī)模不得超過(guò)10平方公里；全國(guó)大陸自然岸線保有率不低于35%。在海域開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中，要嚴(yán)格執(zhí)行圍填海和岸線管控指標(biāo)，促進(jìn)海域資源的集約節(jié)約利用。

(五)整治修復(fù)

生態(tài)用海倡導(dǎo)用海建設(shè)與整治修復(fù)相結(jié)合的原則，將整治修復(fù)作為用海項(xiàng)目審批的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。海域開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，建議圍繞《國(guó)家海洋局生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015-2020)》和2016年全國(guó)海洋工作會(huì)議中關(guān)于“藍(lán)色海灣”綜合治理、“南紅北柳”濕地修復(fù)、“生態(tài)海島”保護(hù)修復(fù)等重大工程要求，[31][32][33]結(jié)合工程用海特征和海域環(huán)境特征，做好海域整治修復(fù)工作，明確整治修復(fù)的海域、計(jì)劃及具體措施，提高項(xiàng)目用海生態(tài)化水平，減少環(huán)境影響。

結(jié)語(yǔ)

自2011年“生態(tài)用?！崩砟钐岢鲋两?，生態(tài)用海管理體系日趨完善，“生態(tài)+”思想已融入我國(guó)海洋管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理新途徑基本形成，為我國(guó)從根本上解決海洋資源過(guò)度消耗、生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻等問(wèn)題指明了方向，有利于集約節(jié)約利用海洋資源，加快海洋生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。然而，生態(tài)用海是一個(gè)涉及海洋行政管理部門(mén)、用海企業(yè)、海域使用論證、環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)單位、評(píng)審機(jī)構(gòu)及各行業(yè)專(zhuān)家等多部門(mén)、多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程，只有相關(guān)部門(mén)通力合作，充分利用生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，秉承生態(tài)主線，發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢(shì)，并依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，深入落實(shí)“生態(tài)+海洋管理”理念，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)用海的總體目標(biāo)，保護(hù)和建設(shè)好海洋生態(tài)環(huán)境，為我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。

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AStudyontheDevelopmentofEcologicalMarineUtilizationManagementinChina

Zhou Lingling1Bao Xianwen1Yu Jing1Zhang Yu2Wu Wen1Feng Ruoyan1

(1. College of Oceanic and Atmospheric Sciences, Ocean University of China, Qingdao 266100, China; 2. Consultation Center of State Oceanic Administration, Beijing, 100161, China)

Since the 1990s, China's marine management has undergone a series of transformation and progress from lawlessness to the rule of law, from blind development to rational planning and from over-exploitation to ecological marine utilization. Based on China's national conditions and the characteristics of marine utilization, this paper describes the concept of "ecological marine utilization" and its development, connotation and system foundation. This paper also focuses on the new regulations on China's regional infrastructural planning for marine utilization; protection and utilization of the coastline; marine ecological red line and so on. Finally, this paper proposes some suggestions for the implementation of marine ecological utilization from five aspects, namely ecological development, ecological protection, rational distribution, resource conservation and remediation. In line with the pursuits of ecological protection and oceanic development, China has proposed a new ecology-oriented way of marine management, called "ecology + marine management", which has become the new principle of marine management in China. This principle provides directions for solving problems related to excessive consumption of marine resources and deteriorating ecological environment, besides acting as healthy base of marine management experience for other coastal countries to learn and follow.

marine management; ecological marine utilization; ecological protection; ecological construction

鞠德峰

2017-03-09

國(guó)家海洋規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“海洋資源環(huán)境承載力和海洋生態(tài)脆弱性及生態(tài)重要性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”(20160244)階段性成果

周玲玲(1981- )，女，浙江臨海人，中國(guó)海洋大學(xué)海洋與大氣學(xué)院講師，博士，主要從事海洋區(qū)劃與規(guī)劃、海域使用評(píng)估研究。

P735

A

1672-335X(2017)06-0024-06