我國海洋治理范式轉變：特征及動因*

王印紅 劉 旭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

我國海洋治理范式轉變：特征及動因*

王印紅 劉 旭

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島 266100)

建國以來，我國海洋治理的制度實踐，經過了行政區(qū)行政、區(qū)域治理、整體性治理三種范式變遷。就價值追求而言，行政區(qū)行政范式謀求行政區(qū)內的海洋經濟利益，區(qū)域治理范式關注海洋環(huán)境、突發(fā)事件等跨行政區(qū)公共問題解決或公共物品供給，整體性治理謀求全局性、整體性和長遠性公共利益。在范式轉變的過程中，謀求海洋領域中遇到的突出問題的解決是海洋治理范式轉變的內因，社會制度的變革是海洋治理范式轉變的外因，經濟基礎和技術水平是海洋治理范式轉變的條件。

海洋治理范式；行政區(qū)行政；區(qū)域治理；整體性治理

一、問題的提出

中國社會發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機遇期，海洋是實現(xiàn)中華民族復興之夢的關鍵勝負手。但是最近十幾年來，海洋的治理狀況并不能令人滿意。[1]鑒于海洋治理現(xiàn)狀及其治理復雜性，2013年中央決定重新組建國家海洋局，成立中國海警局。但是4年多的時間過去，國家海洋委員會和中國海警局改革缺乏實質性進展，改革各方未能達成共識。至少部分原因在于社會各界對于我國當前海洋治理范式認識不清，對海洋治理范式的應然狀況缺乏清晰圖景。在這樣的情況下，探索我國海洋治理范式的變遷有其必要性。

首先，范式本身所具有的系統(tǒng)性、規(guī)則性、程序性、可描述性，可以讓海洋治理按照范式具備的要素進行改革和完善。按照系統(tǒng)論的觀點，治理范式是由多個組成部分構成，其中包括治理主體、治理客體、法律制度、運行機制，多個組成部分之間相互聯(lián)系相互制約，形成相對穩(wěn)定的關系。范式具有的系統(tǒng)性特點，讓決策者在海洋治理中聚焦范式結構性、整體性以及各組成部分之間的運作關系性等多個維度，而不至于“頭疼醫(yī)頭，顧此失彼”。其次，對范式進行研究可以總體性地把握海洋治理范式變遷的規(guī)律性?？梢晕鋽嗟卣f，幾乎所有社會科學的研究都在試圖發(fā)現(xiàn)事物演變的規(guī)律性。本文也不例外，旨在分析建國以來我國海洋管理從無到有，從行政區(qū)行政、區(qū)域治理到整體性治理的變遷過程，試圖發(fā)現(xiàn)海洋治理走勢，更好地確認和把握海洋治理范式轉變的規(guī)律性，為海洋行政管理體制改革、海警局整合改革提供宏觀指導。再次，海洋治理范式的轉變必有其內外因。不可否認，在我國海洋治理范式的變遷中，“綜合管理理念”起到了重要的推動作用。但是海洋治理面臨的國內外形勢、海洋治理難題、海洋不同資源重要程度的變化、管理資源約束和機會成本以及海洋開發(fā)和利用的技術水平這些因素更大程度地主導了海洋治理范式的變遷結果。研究范式變遷的目的之一也在于此，那就是揭示海洋治理范式變遷的動因。其四是海洋軟實力提升的必然要求。海洋治理范式是海洋戰(zhàn)略的具體化，是制度層面的海洋軟實力，它能否有效解決當前的海洋治理問題，展示我國海洋治理的“和諧理念”，產生影響力、吸引力和同化力，關系到國家的偉大復興和文化軟實力建設。

縱觀中國改革開放三十多年來的經濟發(fā)展，由于歷史和現(xiàn)實的多種機緣巧合，中國在經濟領域立足于后發(fā)優(yōu)勢，以信息化帶動工業(yè)化，以政府主導經濟改革，取得了改革開放之后30多年經濟發(fā)展的輝煌成就，創(chuàng)造了經濟發(fā)展的“中國模式”。[2]但在海洋領域還沒有形成成熟而穩(wěn)定的治理模式，即政府在海洋領域提供公共產品和服務所建立的組織架構和運行規(guī)則體系遠遠滯后于經濟社會發(fā)展、海洋治理實踐。一直以來，在剛性行政區(qū)基礎上，“行政區(qū)行政”+“條塊職能分工”相結合，成為我國一種位居主流和成熟的社會治理范式。[3]我國的海洋治理長期以來也呈現(xiàn)出以上范式所概況的典型特征：“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”。一方面沿海各級地方政府成立海洋行政主管部門，在國家海洋局的業(yè)務指導下行使所轄行政區(qū)內的海域使用管理、海洋環(huán)境管理、海島管理及海岸帶管理等涉海行政事務。*盡管一直以來，我國地方政府海域的劃界并沒有清晰完成，但是由于海洋管理的對象是從事海洋開發(fā)與利用的人、企業(yè)和社會組織，以上的管理客體均在行政區(qū)內登記注冊。其活動的起點為行政區(qū)內的海港、碼頭，半徑為默認的行政區(qū)管轄的海岸帶向海域延伸?；诖?，海洋管理體現(xiàn)了典型的行政區(qū)行政的特征。另一方面，農業(yè)部、交通部、公安部從條塊職能入手，加強了我國涉海行業(yè)管理。然而，近年來，隨著全球化、信息化，特別是區(qū)域經濟一體化等復雜社會生態(tài)所引發(fā)的行政區(qū)劃內大量社會公共問題的日益“外溢化”，傳統(tǒng)“行政區(qū)行政”的治理模式已越來越陷入“治理失靈”的困境。[3]那么，此種海洋治理范式是否也陷入了這種困境？如果失靈，那么它會向何種范式變革，變革的動因如何？這是本文研究的起點。

二、建國后海洋治理范式變遷過程

(一)“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”范式(1964-2000)

“行政區(qū)行政是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)?！盵5]行政區(qū)域的法定界分即行政區(qū)劃，它是行政區(qū)行政展開的載體和依托。在幾千年陸域治理的傳統(tǒng)沿承中，行政區(qū)行政以其明確的技術化、理性化和非人格化的官僚體制而表現(xiàn)出它的合理性和高效率，也使得行政區(qū)行政范式的封閉性和機械性發(fā)揮到了極致。

嚴格意義上講，1964年7月成立國家海洋局標志著我國開始進行專門的海洋管理。*新中國成立之后的很長一段時間中，本文認為我國只有海防沒有海洋管理。自1964年國家海洋局成立，標志著我國開始進行專門的海洋管理。國家海洋局成立之初的海洋管理，包括統(tǒng)一管理海洋資源、對海洋環(huán)境進行調查、資料收集匯編和海洋公益服務。[5]但從其后的實踐上看，統(tǒng)一管理海洋資源更像是一種理念，海洋局成立之后相當長的一段時間里，缺乏執(zhí)法隊伍和強制力，只是在海洋環(huán)境、海洋資料和海洋公益服務方面做了大量基礎性的工作，總體來說，是對“物”的管理。20世紀80年代初，五部委聯(lián)合各沿海省市開展全國海岸帶和海涂資源綜合調查。為了更好地配合此次調查，沿海省市成立了“海岸帶調查辦公室”，在歷經8年的調查后，“海岸帶調查辦公室”改為沿海各省市科委下屬的管理本地海洋工作的海洋局(處、室)等機構。[5]開始了對本轄區(qū)人、企業(yè)和地方政府涉?；顒拥墓芾?，“行政區(qū)行政”范式端倪初現(xiàn)。

與此同時，20世紀80年代初以后，我國進一步加強了涉海行業(yè)的管理?；陉懹虻男袠I(yè)管理部門，對海洋管理中的漁業(yè)、交通和鹽業(yè)展開行業(yè)管理。在農業(yè)部，下設了主管漁業(yè)和漁政的漁業(yè)局，漁業(yè)局下設了漁政漁港監(jiān)督管理局、漁業(yè)船舶檢疫局。在交通部下設了港務監(jiān)督局，*后經過屢次變更合并，現(xiàn)在稱為“交通部海事局”。主管海上交通安全。把鹽業(yè)生產統(tǒng)一歸屬到國家輕工業(yè)局管理，在全國成立中國鹽業(yè)協(xié)會和中鹽業(yè)總公司。在此階段，海洋治理范式凸顯了“行政區(qū)行政”和“行業(yè)管理”的雙重特征：從縱向看，海洋某一領域的治理依賴于國家部委業(yè)務指導下的職能部門實施行業(yè)管理；從橫向看，海洋作為一個動態(tài)的軟體，各省市自然而然地在行政區(qū)管轄的陸域或海岸帶向外延伸，施行“行政區(qū)行政”。此治理范式因其在行政區(qū)內的效率優(yōu)勢，有相當長的時間在海洋治理中處于主導地位。其范式特征表現(xiàn)為：

第一，從治理主體來看，國家海洋局是海洋事務的“權威”中心，但由于缺乏足夠的海洋事務執(zhí)行機關，并且從事海洋開發(fā)和利用活動的主體(個人、法人和企業(yè))均以戶籍地為依托，登記、注冊或者是申領與海洋活動相關的證件，使得地方政府海洋行政部門基于行政區(qū)利益更具有權威和權力管理海洋事務。但不管怎樣，政府是海洋事務管理的唯一主體。第二，從治理價值導向看，此范式面對的是行政區(qū)域內部的海洋問題和海洋事務，以行政區(qū)的利益為出發(fā)點，各自為政，較少關注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題。在“晉升錦標賽”制度的長期實踐中，進一步僵化了行政區(qū)的邊界，也因此被稱為“內向型行政”或者“閉合型行政”模式。第三，從治理機制看，行政區(qū)行政慣用官僚制機制，排斥和拒絕多元機制的合作治理。行政區(qū)內的組織形態(tài)、結構設計中，堅持“下級服從上級，地方服從中央”的政治原則。

但隨著海洋區(qū)域公共問題的凸顯，“行政區(qū)行政”范式的弊端漸露：首先，具有整體性、流動性的海洋出現(xiàn)海洋污染等區(qū)域性突發(fā)事件時，單憑某一個地方政府難以解決。[6]其次，地方政府關注的重點在于如何“以海富省、以海富市”，而對于海洋公共問題普遍漠視回避，不愿分擔區(qū)域海洋治理成本，地方保護主義叢生。再次，地方政府官員“晉升錦標賽”制度更使得地方政府以GDP為導向展開惡性競爭，地方政府個體理性與區(qū)域集體理性相沖突，結果便是近海漁業(yè)資源枯竭、水質惡化，海洋“公地悲劇”現(xiàn)象嚴重。

(二)“區(qū)域治理”范式(2000-2013)

嚴格意義而言，區(qū)域治理只是行政區(qū)行政范式的補充，行政區(qū)行政仍然作為政府治理的一種主導形態(tài)長期存在。從時間軸上看，似乎難以給出從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域治理”的時間節(jié)點。但是2000年之后，隨著環(huán)境議題國際化，中央政府、公眾以及主流媒體也隨之將關注的焦點由海洋開發(fā)與利用轉向海洋環(huán)境問題。海洋環(huán)境的治理更依賴于集體的行動，這給行政區(qū)行政提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。海洋自然屬性的整體性、開發(fā)與利用活動的外部性、海洋環(huán)境治理的協(xié)同性，要求建構一種既區(qū)別于傳統(tǒng)范式、又補益于傳統(tǒng)范式的新型海洋治理形態(tài)，進而催生了區(qū)域治理范式。陳瑞蓮認為“區(qū)域公共管理是指以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決特定區(qū)域內的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務進行現(xiàn)代治理的社會活動”。[7]與傳統(tǒng)治理范式相比，海洋區(qū)域治理范式體現(xiàn)了如下幾個外在特征：

第一，海洋分局由派出機構轉向區(qū)域治理機構

北海分局、東海分局和南海分局成立于1965年，是國家海洋局的派出機構，協(xié)助海洋局調查海洋環(huán)境、整理海洋資料和提供海洋公益服務等。[8]成立之初的三個分局承擔了海洋基礎資料收集、環(huán)境資料調查與分析、科技情報和水文觀測等工作，其海洋治理的執(zhí)法權責極其有限，與其說是派出機構還不如說是科研機構。但隨著海洋問題的“區(qū)域化”，1998年三個分局分別擁有了各自的海監(jiān)執(zhí)法隊伍，其逐漸成為架設在國家海洋局和省級政府海洋行政主管部門之間的治理機構，承擔了“海區(qū)海洋工作的監(jiān)督管理和海洋事務的綜合協(xié)調”、“國家區(qū)域海洋經濟運行監(jiān)測、評估及信息發(fā)布工作，組織開展海區(qū)海洋領域節(jié)能減排、應對氣候變化”等工作。如北海分局的主要職責中，其中8項為“承擔海區(qū)…”的治理工作。[9]隨著國家海洋局執(zhí)法權力的進一步下移，分局在海洋區(qū)域治理中也逐漸發(fā)揮著重要的作用。如北海分局在渤海功能區(qū)劃的制定、渤海海灣執(zhí)法以及半島藍色經濟區(qū)建設中打破行政區(qū)劃約束，成為海洋治理的重要主體，也是我國海洋區(qū)域治理范式的重要標志。

第二，海洋功能區(qū)劃制度的頒布與實施

1988年我國首次提出把海洋功能區(qū)劃作為一項海洋管理的基礎性工作。經過兩次大規(guī)模的摸底調查與論證工作，2002年8月國務院批準了第一個十年《全國海洋功能區(qū)劃》(以下簡稱區(qū)劃)，標志著我國海洋功能區(qū)劃制度正式實施。在《區(qū)劃》中，按照海洋功能標準進行分類，將我國海域劃分為10種主要的海洋功能區(qū)。*十大功能區(qū)為：①港口航運區(qū)；②漁業(yè)資源利用和養(yǎng)護區(qū)；③礦產資源利用區(qū)；④旅游區(qū)；⑤海洋資源利用區(qū)；⑥海洋能利用區(qū)；⑦工程用海區(qū)；⑧海洋保護區(qū)；⑨特殊利用；⑩保留區(qū)。海洋功能區(qū)定義為：“根據(jù)海洋不同區(qū)域的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理區(qū)位，并考慮海洋開發(fā)與利用現(xiàn)狀和社會經濟發(fā)展需求等所劃定的具有特定主導功能，有利于資源合理開發(fā)與利用，能夠發(fā)揮和海洋最佳綜合效益的區(qū)域”。[10]這一定義表達了一個重要的觀點，即海洋功能區(qū)劃的設定首要考慮海域自然資源條件、環(huán)境狀況和地理區(qū)位，它與行政區(qū)劃明顯不同，在10種主要的海洋功能區(qū)中體現(xiàn)了跨行政區(qū)的特點。無論是遼河三角洲海域實施“區(qū)域污染物排?？偭靠刂浦贫取?，還是渤海灣海域“開展灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)整治修復”，都需要沿海地方政府跨區(qū)域集中行動，需要克服“個體理性與集體理性的悖論”，實現(xiàn)海洋資源的合理開發(fā)利用。海洋功能區(qū)劃制度的設立是海洋區(qū)域治理的基本制度設計，同時也是實施海洋區(qū)域治理的標志。

第三，各層次協(xié)調機構的設置

在行政區(qū)體制內，海洋事務的管理活動憑借官僚制的機制運行，自上而下的政策被嚴格執(zhí)行。當治理的對象轉為區(qū)域海洋事務時，由于各地方政府利益訴求的差異性，區(qū)域海洋事務的管理及問題的解決變得扯皮掣肘。基于此，上級政府自然而然的一個選擇就是將跨行政區(qū)的領導成員集中到一個協(xié)調小組中來實現(xiàn)海洋區(qū)域治理的目的。因此在海洋區(qū)域治理的范式中，協(xié)調機構是最為明顯的形式特征。2011年，國務院正式批復《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，藍色經濟區(qū)是第一個以海洋經濟為主題的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。為將藍色經濟區(qū)建設成為“具有較強國際競爭力的現(xiàn)代海洋產業(yè)集聚區(qū)、具有世界先進水平的海洋科技教育核心區(qū)、國家海洋經濟改革開放先行區(qū)和全國重要的海洋生態(tài)文明示范區(qū)?！?2011年1月4日，國務院以國函[2011]1號文件批復《山東半島藍色經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，《規(guī)劃》的戰(zhàn)略定位是引領示范海洋經濟——建設具有較強國際競爭力的現(xiàn)代海洋產業(yè)集聚區(qū)、具有世界先進水平的海洋科技教育核心區(qū)、國家海洋經濟改革開放先行區(qū)和全國重要的海洋生態(tài)文明示范區(qū)。山東省委成立了山東半島藍色經濟區(qū)規(guī)劃建設領導小組，7地市主要領導分別為領導小組成員，并設立藍色經濟區(qū)規(guī)劃建設辦公室，辦公室設在省發(fā)改委。顯然“藍領”與“藍辦”的設立在區(qū)域治理中發(fā)揮著重要的指導與協(xié)調作用。*“藍辦”在隨后的制度改良中，成為現(xiàn)在的“山東省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略推進辦公室”。在海洋突發(fā)事件的處置上，區(qū)域治理的特征也極為明顯。在中央層面，由國家海洋局主導，成立了海洋應急管理領導小組，成員包括國家海洋局主要領導與各沿海地方政府的分管領導，領導小組下設“應急辦”和專家組。在海上搜救管理中，由交通部海事局主導，有15個部門和單位成立國家“海上搜救部際聯(lián)席會議”統(tǒng)籌應急全國海上搜救和船舶污染應急管理工作。

基于以上的分析，我國海洋治理在此階段展現(xiàn)了區(qū)域治理的形式特征，除了這些外在特征之外，也符合區(qū)域治理的一般特點：

第一，在治理主體選擇上，區(qū)域治理主體是多元化的。盡管目前多元化表現(xiàn)在地方政府的合作中，但在海洋突發(fā)事件和海洋環(huán)境治理中，社會組織和公眾參與已漸成趨勢。如2008年青島滸苔事件中的公民參與，以及天津成立首個民間海洋搜救中心——藍天應急救援志愿服務中心等等。第二，從治理價值導向看，區(qū)域治理范式以區(qū)域公共問題和公共事務為利益訴求，打破了行政區(qū)行政范式以行政區(qū)劃為出發(fā)點的剛性約束，變“內向型行政”為“區(qū)域性行政”，把區(qū)域性公共事務納入自身的管理范圍之內，從而實現(xiàn)了對區(qū)域公共事務的綜合治理和協(xié)同分治。第三，在治理機制上，區(qū)域治理范式認為區(qū)域公共問題的治理不能僅僅依靠政府“單中心+科層制”，以行政命令的方式對區(qū)域公共問題分地區(qū)、分層次地解決，此種解決方式必然會導致“搭便車”行為。區(qū)域治理機制需要在中央政府的支持下，斬斷地方政府與市場經濟主體的利益鏈關系，強化上級調控職能，借助中央政府與地方政府之間的“科層制”，運用市場機制、合作機制、信譽機制、拍賣機制、委外機制、信息披露機制以及協(xié)商機制，來解決區(qū)域公共問題。

區(qū)域治理范式在上級政府的主導下，通過建立區(qū)域公共治理的協(xié)調機制、激勵機制和保障機制，使地方政府相互配合、協(xié)調和合理分工，展現(xiàn)了在海洋區(qū)域公共產品供給和區(qū)域公共問題解決上的有效性。其合法性在一定程度上來自面對突出的區(qū)域公共問題有較高的治理意愿，對區(qū)域治理績效有較好的預期，對權力的讓渡有較高的認知。如2008年青島滸苔事件的應急處理、渤海灣環(huán)境治理、禁漁期間區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等事件中表現(xiàn)了較好的協(xié)同性。但另一方面，如何將跨區(qū)域公共治理的區(qū)間溢出效應內部化，使地方政府在治理過程中能夠獲益，是解決地方政府參與跨區(qū)域公共治理動力機制問題的核心問題。[11]由于此核心問題的解決并沒有形成制度化，現(xiàn)實中區(qū)域公共問題的應對常常是一事一議，在缺乏上級政府主導或協(xié)調的情況下，區(qū)域治理更多地仍表現(xiàn)為“搭便車”或“被動應付”。

更為重要的問題在于，我國海洋治理的重心由近海資源的開發(fā)與利用轉向海洋環(huán)境保護以及國家海洋權益保護。通過“海域法”確定的三個核心制度，*《海域法》全稱為《中華人民共和國海域使用管理法》，2002年正式頒布實施，通過本法，海域使用的3個核心制度，即海域權屬制度，海域功能區(qū)劃制度，海域使用有償制度建立。近海資源的開發(fā)和利用問題得到了一定程度的解決。但是海洋環(huán)境問題與海洋權益維護問題愈加突出，成為當前海洋治理的首要問題，原因在于海洋環(huán)境問題的整體性和海洋權益維護的國際性無法通過區(qū)域治理范式有效解決，區(qū)域治理范式的轉變也就成為必然。

(三)整體性治理范式(2013-)

整體性治理是20世紀80年代和90年代初英國政府出現(xiàn)嚴重碎片化狀況的解決方案，源于英國學者?？怂?1997)《整體性政府》。在書中他總結了英國政府存在著八個方面的碎片化問題：責任轉嫁、項目沖突、目標沖突、各自為政、公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑等。[12]顯然，以上的問題在我國海洋治理中可以說是長期不同程度地存在，我國的海洋治理范式從最初的行政區(qū)行政、行業(yè)分管到區(qū)域治理，始終沒有解決“散”的難題。這為我國實施海洋整體性治理范式奠定了共同的問題基礎。

按照?？怂沟脑O定，整體性治理范式以“公民需求為導向，運用信息技術，將多元治理主體進行有機整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’”。[13]其核心特征包括以下兩個方面：

第一，重視整合、協(xié)作與整體運作。鑒于海洋問題的復雜性和海洋執(zhí)法中“五龍鬧?！钡幕靵y局面，2013年國務院對我國海洋治理范式進行了重要變革。一是將中國海警、中國海事、中國海監(jiān)、中國緝私整合為一支隊伍，即中國海警局，接受國家海洋局的領導。二是重組國家海洋局，以中國海警的名義維權執(zhí)法。三是成立了國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項，國家海洋局負責國家海洋委員會的具體工作。以上的三個重要變革是我國海洋治理范式走向整體性治理范式的基本特征，從縱向層次看，國家海洋委員會統(tǒng)領國家海洋戰(zhàn)略、政策制定以及協(xié)調職能，國家海洋局行使綜合管理職能，治理的政府主體在改革中進行了縱向整合。在橫向職能履行上，將4大執(zhí)法隊伍整合成一支力量，體現(xiàn)了中央政府謀求海洋整體性治理的訴求。

第二，強調運用網(wǎng)絡信息技術手段建設無縫隙的虛擬政府。整體性治理理論將信息技術和網(wǎng)絡技術作為治理手段，建議建立一套中央和地方政府部門必須遵守的數(shù)據(jù)標準，同時要實行有利于政府整體運作效率提高的“在線治理”模式及政府的行政業(yè)務和流程徹底透明化、整合化的一站式即時服務。2014年國家海洋局網(wǎng)站完成了兩次改版，整合了網(wǎng)站欄目，突出了重要信息的展示效果。*國家海洋局：2014年國家海洋局政府信息公開年度報告——(二)公開的主要形式1、國家海洋局政府網(wǎng)站。2014年局政府網(wǎng)站完成兩次改版，整合了網(wǎng)站欄目、突出了重要信息的展示效果，進一步美化了網(wǎng)站頁面外觀，增強了網(wǎng)站頁面內容動態(tài)展示效果。http：//www.soa.gov.cn比如網(wǎng)站首頁整合了局屬各單位網(wǎng)站和沿海省市海洋機構網(wǎng)站，公眾可以更方便快捷地進入需要的平臺。盡管網(wǎng)站還沒有提供真正的“在線服務”，離無縫隙的政府網(wǎng)站還有很大的差距。但是網(wǎng)站集中提供了19類行政審批事項清單，60種審批表格，實現(xiàn)了單向無縫隙服務。同時，海洋局重視基于網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)庫的信息共享系統(tǒng)建設，與公眾生活相關的海洋經濟、海洋環(huán)境、海域使用、行政執(zhí)法等信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫逐步建設完成，如定期發(fā)布《中國海洋經濟統(tǒng)計公報》、《海域使用管理公報》、《中國海洋環(huán)境質量公報》、《中國海洋災害公報》等。

除此之外，整體性治理立足于整體主義思維方式，充分發(fā)揮多元化、異質化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強大合力。在海洋治理領域，整體性治理范式初現(xiàn)端倪，它是對當前海洋環(huán)境日益惡化以及海洋權益維護的應對。

三、海洋治理范式轉變的動因

1964年國家海洋局成立，標志著海洋治理進入我國中央政府的行政序列。此后，我國的海洋治理范式從治理主體、治理價值導向和治理機制選擇所表現(xiàn)出的特征看，歷經三次范式轉變，從“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”、“區(qū)域治理”到“整體性治理”，展現(xiàn)了我國海洋治理從關注海洋局部資源利用到重視生態(tài)環(huán)境保護、海洋權益維護的重大轉變。毫無疑問，海洋治理范式的形成依賴于一定的政治、經濟、社會環(huán)境和文化傳統(tǒng)，但除此之外，國家利益、公眾利益需要和海洋治理中的焦點問題不斷沖擊從根本上推動了海洋治理范式的轉變。

(一)尋求海洋治理中焦點問題的解決是海洋治理范式轉變的內因

以問題為抓手一直是黨和政府堅持的馬克思主義的重要思維和工作方法。在海洋問題的治理中，充分體現(xiàn)了這一傳統(tǒng)思維和工作方法。建國初期，新中國的外部局勢極為險惡。四面也許并未響起楚歌，但是至少要應付兩大強國的“軟硬兼施”。[14]朝鮮戰(zhàn)爭后，美國對臺政策的明朗化以及與日本、菲律賓、韓國等東亞國家結盟，使得中國失去了解決臺灣問題的最佳時機，迫使中國在東南沿海形成的攻擊戰(zhàn)略轉變?yōu)榻斗烙鶓?zhàn)略。無論是防御還是攻擊，國家海洋局成立之前，甚至在海洋局成立之后的很長一段時間里其部分職責：基礎資料的收集和整理都是為了維護海洋安全。海軍“代管”中國領導人在特定的國內和國際環(huán)境下，面對復雜的國家安全局勢做出的合理戰(zhàn)略選擇。國家海洋局成立之后，我國的海洋事業(yè)剛剛起步，囿于經濟發(fā)展和技術水平的限制，對于海洋資源的開發(fā)與利用集中在近海區(qū)域，特別是海岸帶、沿海灘涂的開發(fā)與利用是海洋經濟活動的重心。海岸帶、沿海灘涂管理具有明顯的土地管理特點，鑒于我國實行嚴格的以行政區(qū)為單元的戶籍制度，海洋治理在國家海洋局下面少“腿”的情況下，“行政區(qū)行政”是自然而然的選擇。在行政區(qū)行政范式下，近海資源得到了有效配置，近海資源“無度、無序和無償”的問題得到了一定程度的解決。但此治理范式下，跨行政區(qū)的海洋問題逐漸凸顯，如海洋生態(tài)環(huán)境的惡化、海洋漁業(yè)資源的枯竭、海洋突發(fā)事件頻發(fā)等，這些問題具有區(qū)域公共性，使得海洋行政區(qū)行政范式治理失靈，迫使海洋治理范式謀求轉型，海洋區(qū)域治理走向前臺。但是海洋區(qū)域治理范式難以解決如下的兩個問題：第一，海域國土爭議。我國加入《聯(lián)合國海洋法公約》后，涉及我國有權利開發(fā)的“專屬經濟區(qū)”的事務逐漸增多，中日釣魚島領土爭端、中韓漁業(yè)糾紛、中菲黃巖島爭端、中越油氣田爭議，近年來我國海洋國際糾紛頻繁不斷。與此同時，美日等國對我國進行太平洋“第一島鏈”、“第二島鏈”軍事封鎖和打擊，我國與周邊國家海洋爭端的不斷加劇等等，一系列因素使得我國的海洋治理日益復雜。[15]第二，海洋環(huán)境的一體化。海洋盡管是“藍色國土”，但是與傳統(tǒng)意義上的國土還是有很大區(qū)別的?！昂Ｑ蟮目臻g構成更加復雜，它由海面、水體、海床、島嶼、礁石以及生存在海水中的各種動物資源所構成的共同體，具有高度的系統(tǒng)性、復合型”。[16](P51-52)海洋是一體的、流動性的，海洋屬性本身決定了其特殊管理需求，也決定了海洋環(huán)境治理具有跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的系統(tǒng)性、綜合性的特征，海洋區(qū)域治理范式難以有效地應對當前海洋環(huán)境治理中存在的焦點問題，謀求新的轉型也是必然。

(2)社會制度，特別是經濟制度的變革是海洋治理范式轉變的外因

新中國成立以后，中國的社會形態(tài)可以說分成兩個截然不同的時期。十一屆三中全會是一個分水嶺，之前是計劃經濟下的獨立自主、自力更生；之后是市場經濟下的改革開放，學鑒西方。海洋治理范式的轉變與社會制度變遷密切相關。隨著我國領海島嶼的解放以及沿海地區(qū)海防和建設工作的加強，我國海洋事業(yè)開始全面復蘇，各級政府也加強了對海洋事業(yè)和沿海地區(qū)的管理工作。但是，我國最初的海洋治理一直是在“摸著石頭過河”，首先由于我國社會制度與發(fā)達海洋國家社會制度的沖突性，發(fā)達海洋國家的海洋治理制度設計我們難以接受，其次與我們有密切關系的盟友蘇聯(lián)老大哥幾乎不是一個海洋國家，難以在海洋治理中提供足夠的經驗借鑒?！懊^過河”決定了我國海洋治理的保守性和被動性，比如成立之初的國家海洋局由海軍代管，后調整為國家科委管理，再次調整為國土部管理的國家局。地方海洋行政管理體制更是五花八門，一些地方海洋事務管理機構與水務局合署辦公，一些地方與國土聯(lián)合辦公，一些地方與漁業(yè)合署辦公。最初的行政區(qū)行政和行業(yè)分管范式，其實質就是陸地管理范式向海洋領域的延伸。但是，海洋獨有的屬性和特點，使得陸域管理范式在海洋治理中并不總是行之有效。

改革開放之后，鄧小平提出“擱置爭議、共同開發(fā)”的海洋權益思想，極大緩和了我國與周邊海洋國家的關系，積極參與國際性海洋事務，并成為《聯(lián)合國海洋法公約》的最早締約國之一，學習借鑒國外發(fā)達海洋國家的經驗是海洋治理范式轉變的重要原因。首先，引入“綜合管理”的理念。美國應該是“綜合管理”理念的最早制度實踐者，1972年美國《海岸帶管理法》的頒布標志著“綜合管理”理念指導下制度實踐的開始。鑒于上個世紀八九十年代，我國近海海域、特別是海岸帶開發(fā)與利用過程中環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等問題日益突出，引起了海洋管理者對傳統(tǒng)分散管理體制的反思，于是開始謀求以綜合管理為目標的制度變革。其次，引入“綜合執(zhí)法”的理念和制度設計。在海洋執(zhí)法中，發(fā)達海洋國家一般只有一支執(zhí)法隊伍行使海洋綜合執(zhí)法職能，如美國有海岸警衛(wèi)隊，日本有海上保安廳，韓國有海洋警察廳。*韓國海洋警察廳受沉船事件的影響，于2014年11月18日并入國民安全處的海洋警備安全本部。鑒于我國海洋執(zhí)法分散，缺乏合力，在海洋權益維護中常常處于被動局面，在“綜合執(zhí)法”理念的指導下，2013年國務院決定重組國家海洋局、成立中國海警局，將海洋上的四支執(zhí)法力量合并。再次，借鑒“綜合協(xié)調”理念與制度設計。成立海洋行政主管部門，就是要整合海洋事務管理部門，統(tǒng)籌海洋事權。然而現(xiàn)實是海洋事務涉及外交、政治、經濟、文化、環(huán)境以及交通等諸多部門，如果按照涉海事務大部門制，海洋綜合管理部門將成為“小國務院”。一個妥協(xié)的做法就是成立“海洋委員會”，綜合協(xié)調分散在各個部門的涉海事務。如美國成立了高層次的直屬于總統(tǒng)行政辦公廳的海洋委員會，負責協(xié)調聯(lián)邦政府部門間的涉海事務；加拿大成立海洋事務機構委員會，加強各涉海部門的協(xié)調與配合；日本的綜合海洋政策本部等都是類似的海洋協(xié)調結構。借鑒國外協(xié)調制度的經驗和示范，2013我國成立了高層次的議事協(xié)調機構——國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，并統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項，國家海洋局負責國家海洋委員會的具體工作。

(3)經濟基礎和技術水平是海洋治理范式轉變的基礎條件

經濟基礎決定上層建筑，建國初期我國經濟水平總體比較落后，經濟開發(fā)活動能力有限，缺乏信息技術、船舶技術的支持，對海洋的開發(fā)與利用活動均集中在近海區(qū)域，特別是對海岸帶的開發(fā)和利用活動成為海洋經濟的主戰(zhàn)場。剛性行政區(qū)內的近海漁民和在本地注冊的企業(yè)成為海洋開發(fā)和利用的主體。海洋“行政區(qū)行政”范式有其必然性，因為需要規(guī)范海洋開發(fā)與利用行為的絕大多數(shù)是行政轄區(qū)內的商業(yè)主體。改革開放以來，隨著我國經濟迅速發(fā)展和技術進步，人們進軍海洋的能力大幅提升，海洋的開發(fā)和利用從最初的近海區(qū)域拓展到更遠的毗連區(qū)和專屬經濟區(qū)，海洋治理不再僅僅局限于海洋資源的開發(fā)與利用。不過與之相伴的是海洋環(huán)境污染、漁業(yè)資源枯竭等區(qū)域性問題逐漸突出，“區(qū)域治理范式”成為迫切的需求。當然更重要的是技術的發(fā)展有了可以支撐實施區(qū)域治理的技術條件，如海洋地理信息系統(tǒng)MGIS，海洋遙感技術，海洋區(qū)域規(guī)劃技術、海洋預測預警技術等。隨著信息技術的進步，整體性治理理范式已經完成信息技術準備，盡管走在路上，但只要重視數(shù)據(jù)標準，建設統(tǒng)一而共享的的涉海數(shù)據(jù)庫平臺，梳理、整合以及再造海洋事務流程，加強“一站式”數(shù)字海洋平臺建設，整體性治理范式所期望的目標既望達成。隨著我國綜合國力不斷增強，我們有能力建造航空母艦、必要的海洋軍事設施和海洋科技裝備，也有能力為世界各國提供更多的基礎海洋公共物品，此為我國推行整體性治理范式的經濟基礎。

四、結語

海洋治理范式本質而言是海洋治理的一套體系，是海洋治理研究者和實踐者對海洋治理體制、機制、規(guī)則和關系等的基本認同。它不僅可以有效解決當前的海洋問題，而且能夠凝聚在海洋治理方略中的共識。它的形成不能僅靠海洋治理中的問題積累逼迫轉變，不能僅靠學習西方國家經驗完善，不能僅靠靠摸著石頭過河累積經驗，更不能僅靠國家領導人指明方向。海洋治理范式的研究可以讓我們更清楚地了解海洋治理范式變遷的規(guī)律性，探明海洋治理范式變遷的影響動因，更好地解決我國海洋治理問題。

本文試圖把建國以來我國海洋治理的實踐與治理范式進行綜合考察，揭示我國海洋治理范式從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域治理”，從“區(qū)域治理”到“整體性治理”范式演變的規(guī)律性。就其價值追求的轉變而言，從謀求行政區(qū)內的海洋經濟利益，到關注海洋環(huán)境、突發(fā)事件等跨行政區(qū)公共問題解決或公共物品供給，如今整體性治理范式所謀求的全局性、整體性和長遠性公共利益成為必然趨勢。盡管我國海洋治理范式仍處于整體性治理范式的初級階段，但是整體性治理所展現(xiàn)出來的總體性、長期性的價值追求，“無縫隙服務”的政府建設，統(tǒng)一執(zhí)法隊伍等體現(xiàn)了一定的先進性和趨勢性。隨著海洋價值的不斷提升，海洋開發(fā)利用活動的范圍不斷擴大，對海洋治理提出了更高要求，實現(xiàn)海洋整體性治理是我國海洋治理的必然趨勢。整體性治理要求“以公民需求為導向，運用信息技術，將多元治理主體進行有機整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’”，這就要求未來的海洋治理堅持公民需求導向原則，將海洋管理工作重心集中于維護海洋權益、節(jié)約海洋資源、保護海洋環(huán)境等涉及公共利益的公共事務，整合政府、企業(yè)、社會組織和公民等不同的治理主體，建立集中統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，運用信息技術實現(xiàn)“一站式”數(shù)字海洋平臺建設，實現(xiàn)有效的海洋整體性治理。

在海洋治理范式轉變中，我國已經具備了體制基礎、技術基礎和利益共識，在各種動因的推動下，我國海洋整體性治理范式必將越來越成熟，在海洋公共事務管理、海洋環(huán)境保護、海洋權益維護等方面必將發(fā)揮越來越重要的作用。

[1] 王印紅,渠蒙蒙.海洋治理中的“強政府模式”探析[J].中國軟科學,2015,(10):30.

[2] 胡鍵.爭論中的中國模式:內涵、特點和意義[J].社會科學,2010,(6):10.

[3] 金太軍.從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析[J].中國社會科學,2007,(6):53.

[4] 楊愛平,陳瑞蓮.從“行政區(qū)行政”到“區(qū)域公共管理”——政府治理形態(tài)嬗變的一種比較分析[J].江西社會科學,2004,(11):25-26.

[5] 王琪,王剛等.海洋管理學[M].北京:人民出版社,71-72.

[6] 王印紅,王琪.海洋強國建設背景下海洋行政管理體制改革的思考與重構[J].上海行政學院學報,2014,(4):104.

[7] 陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導論[M].北京:中國社會科學出版社,2006:01.

[8] 鹿守本.海岸帶綜合管理[M].北京:海洋出版社,2001.127-128.

[9] 國家海洋局北海分局.主要職責[EBOL].[2016-3-3].[2016-3-3].http://www.ncsb.gov.cn/n1/n70003/n78095/index.html.

[10] 王琪,王剛等.海洋行政管理學[M].北京:人民出版社,2012年,180.

[11] 馬麗.跨區(qū)域公共治理中的地方政府行為模式:一個理論框架[J].福建行政學院學報,2015,(4):36.

[12] [英]Perri6. Dianaleat, Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.TowardsHolisticGovernance:TteNewReformAgenda[M]. New York: Palgrave, 2002: 48.

[13] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理,2008,(10):57.

[14] 劉中民,桑紅.防御下的強大——第一代海洋防衛(wèi)思想[J].海洋世界,2007,(1):54.

[15] 王印紅,渠蒙蒙.海洋治理中的“強政府模式”探析[J].中國軟科學,2015,(10):30.

[16] 崔鵬.我國海洋功能區(qū)劃制度研究[D].中國海洋大學,2009.

TheShiftofOurMaritimeGovernanceParadigm:CharacteristicsandMotivations

Wang Yinhong Liu Xu

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Since its founding in October 1949, China's maritime governance practice has experienced three kinds of paradigm shift: administration of administrative region, regional governance and holistic governance. In terms of value pursuit, the paradigm of administration of administrative region seeks the maritime economic interests within the administrative region, the paradigm of regional governance focuses on the public problem solving or public goods supply across the administrative region, such as maritime environment and emergency, and the paradigm of holistic governance strives for the overall, integral and long-standing public interests. It is easy to find the motivations of the maritime governance paradigm shift. First of all, the internal cause is due to the maritime major problem solving. Then the external cause is for the transformation of the social system. The condition of the paradigm shift is the economic base and technical level.

maritime governance paradigm; administration of administrative region; regional governance; holistic governance

鞠德峰

2017-05-06

國家社科基金項目“中國海洋環(huán)境拐點測算與生態(tài)紅線制度研究”(17BZZ030)；中國海洋發(fā)展研究會項目“地方政府海洋環(huán)境減災能力評估與提升對策研究”( CAMAJ-J201610)階段性成果

王印紅(1970- )，男，山東汶上人，中國海洋大學法政學院副教授,博士，主要從事海洋行政管理、行政管理研究。

A

1672-335X(2017)06-0011-08