新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造模式探析

楊儀青

(鄭州工程技術(shù)學院 經(jīng)濟貿(mào)易學院，鄭州 450044)

新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造模式探析

楊儀青

(鄭州工程技術(shù)學院 經(jīng)濟貿(mào)易學院，鄭州 450044)

以獨特的視角闡述城中村改造的內(nèi)涵和現(xiàn)實意義，深入分析當前新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造的模式。在此基礎上，對新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造模式作進一步的思考：加強政府引導、市場運作，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與村民之間的關(guān)系；以人為本，因地制宜，合理選擇開發(fā)模式；扎實推進股份制改造，群眾的問題交給群眾解決；大膽探索，全員參與，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；城中村改造；政府引導；市場運作；協(xié)調(diào)發(fā)展

全面協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化建設迫切需要進行城中村改造，消除城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)，在公共配套服務方面享有均等化的待遇，在道路、水、電、景觀建設等基礎設施方面納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃和管理體系中，從而實現(xiàn)社會的和諧、有序、健康發(fā)展。

一、城中村改造的內(nèi)涵和現(xiàn)實意義

(一)城中村改造的內(nèi)涵

狹義上講，城中村也被稱為“都市村莊”，是指在推進新型城鎮(zhèn)化建設進程中，廣大農(nóng)村的耕地被大量征用，失去耕地的農(nóng)民仍在原村落居住，但生活方式、收入來源等都發(fā)生改變的居民區(qū)。廣義上講，城中村是指在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程中，居住在城鎮(zhèn)，但在基礎設施、公共服務、經(jīng)濟收入和文化理念等方面落后于城鎮(zhèn)發(fā)展的居民區(qū)。城中村在一定程度上為城鎮(zhèn)建設做出了貢獻，但是隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城中村與城鎮(zhèn)整體的發(fā)展越來越不協(xié)調(diào)，負面影響越來越突出，迫切需要改造。

通常所說的城中村改造是指物質(zhì)形態(tài)的改造，主要包括對城中村房屋、道路、綠化景觀、社區(qū)規(guī)劃布局等方面的重建，這種改造的結(jié)果還會導致土地所有權(quán)屬方面的變革、管理體制的變革、經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和村民素質(zhì)的轉(zhuǎn)型等。城中村改造不僅使村民享有真正意義上的市民待遇，享有均等化的公共配套服務和優(yōu)美的居住環(huán)境，過上高水平的城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明生活，而且使整個城鎮(zhèn)環(huán)境得到改善，體現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展和時代文明的進步。

(二)城中村改造的現(xiàn)實意義

首先，城中村改造通過制定合理的城鎮(zhèn)規(guī)劃，對原有的空間重新進行合理的布局和規(guī)劃，有利于集約利用城鎮(zhèn)土地，有利于推動城鎮(zhèn)化的進程。其次，城中村改造后，各種基礎配套設施和城鎮(zhèn)發(fā)展同步，并且在就業(yè)、保險、醫(yī)療和教育等方面享有均等化的公共服務配套；改善了過去臟、亂、差的環(huán)境，居住環(huán)境優(yōu)美干凈，房屋采光充足，戶型設計合理，提升居住品質(zhì)；同時也會使得村民的精神文明上升到更高層次，村民的文化理念、生活方式和生產(chǎn)方式等都將發(fā)生很大改變，村民的幸福生活指數(shù)得以大大提升。再次，經(jīng)過城中村改造后的房屋是證件齊全的商品房，可以直接進入市場交易，較容易出手，并且享有房屋溢價獲得的收入，改變了過去城中村房屋不易賣、賣不上價錢的局面，提高房產(chǎn)價值、增加村民收入。最后，城中村改造可以合理規(guī)劃片區(qū)，將片區(qū)打造成為集發(fā)達的交通道路體系、商業(yè)綜合體、居住商品房、學校等為一體的多功能區(qū)域，帶動區(qū)域的商業(yè)繁榮，為改造后的城中村居民提供大量的工作崗位，有利于居民的收入提高和社會的和諧穩(wěn)定。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造的模式探析

按照城中村改造的主體情況差異，城中村改造的模式可以分為政府主導型、企業(yè)主導型和自我改造型，城中村改造涉及的三方都有各自的優(yōu)勢。

(一)政府主導型模式

政府在城中村改造的各個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮宏觀指導和重要的引領作用，協(xié)調(diào)管理城中村拆遷與重建、村民安置、商品房建設、基礎設施建設以及公共服務配備等各項工作。此種模式下，政府在城中村改造中扮演的角色是多樣的，既是發(fā)起者和組織者，又是管理者和推動者。政府主導的職能是維護社會公眾利益，以及改造范圍內(nèi)群眾的利益。在投資方面，政府可以作為投資的直接參與主體，也可以聯(lián)合多方力量共同投資，比如可以聯(lián)合開發(fā)商和村組共同投資改造。

政府主導型城中村改造模式能有效保障社會公眾的利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，注重村民生活品質(zhì)的提高，會適當控制安置規(guī)模。政府通過統(tǒng)籌安排，充分利用各部門所掌控的資源，使土地資源得以集約利用，優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃布局，改善城鎮(zhèn)居住環(huán)境，合理發(fā)展城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。政府充分利用其所擁有的行政職權(quán)，同時尊重市場運行規(guī)律，制定城中村改造的政策機制，并且還可以更好地在操作層面執(zhí)行政策，規(guī)范城中村改造工作。政府主導城中村改造，通過在操作層面的參與，能夠快速鍛煉一批高素質(zhì)的精通建設、管理、規(guī)劃、工程等專業(yè)知識的隊伍，提高干部的素質(zhì)。在改造中充分發(fā)揮規(guī)劃引領和宏觀調(diào)控作用，注重產(chǎn)城協(xié)調(diào)發(fā)展，以人的城鎮(zhèn)化為核心，提升城鎮(zhèn)的凝聚力和吸引力，促使開發(fā)商主動參與投資，有效推動城中村改造工作的進度。

政府主導型城中村改造模式有一定的弊端。個別干部積極性不高，思路古板不靈活。村組和村民是被動參與到城中村改造中，成為城中村改造的對象，由于對改造的不理解，或者期望過大，往往表現(xiàn)出不愿意配合的舉動，甚至是抵觸行為。例如，河南省鄭州市惠濟區(qū)的花園口合村并城項目，群眾攀比心理嚴重，拆遷難以進行，僅靠思想教育很難取得全面突破。還有來自資金的壓力，政府沒有足夠的資金，項目運作過程中容易受制于開發(fā)商。干部隊伍與城市建設任務不相適應，懂規(guī)劃、管理、土地、工程方面的專業(yè)人才缺乏，在與企業(yè)的合作中，雖然名義上占主導地位，實際大多還是企業(yè)占上風，違背政府主導的初衷。

(二)企業(yè)主導型模式

開發(fā)商依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，承擔整個城中村改造的各方面工作，包括拆遷、建設、安置以及管理協(xié)調(diào)等工作。在城中村改造工作中，政府先行制定好改造的規(guī)則、機制和政策，運用市場手段，通過公平、公正、有序的競爭機制，使得開發(fā)商參與到城中村改造中來。為了避免開發(fā)商只追求自身的經(jīng)濟利益而不顧及城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和損害村民的長遠利益，政府應對城中村改造中的配套設施、建設規(guī)模、容積率以及城鎮(zhèn)環(huán)境等方面制定統(tǒng)一的要求和規(guī)定，合理規(guī)范開發(fā)商的行為。

企業(yè)主導的條件下，為實現(xiàn)利益最大化，企業(yè)具有極大的積極性，在項目涉及的各個環(huán)節(jié)都會主動參與，追求效率的提高。企業(yè)作為市場的主體，積極籌集城中村改造所需的資金，并且注重時間和效率，努力實現(xiàn)城中村改造工作的及時順利開展。通常情況下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)擁有豐富的項目管理經(jīng)驗和先進的技術(shù)手段，同時擁有高素質(zhì)的人才隊伍，這些優(yōu)勢能有效填補政府主導模式和自我改造模式的先天不足，實現(xiàn)土地開發(fā)的最大價值。企業(yè)作為改造的主導方，具有資金優(yōu)勢，同時又可以避免行政力量的介入，減少社會問題，在協(xié)調(diào)各方關(guān)系方面可以采取更為快捷的市場、經(jīng)濟等手段。企業(yè)主導下，政府需要做的群眾工作壓力相對較小，具體瑣碎的事情都交由企業(yè)來解決。

企業(yè)主導型城中村改造模式也存在一些弊端。開發(fā)商容易拿群眾的利益綁架政府，使其在公眾利益中讓步。在一定程度上，被拆遷群眾只能被動接受開發(fā)商所提供的改造方案，群眾的利益得不到有效保護。開發(fā)商為了追求利益最大化，往往忽視群眾的合理訴求和城鎮(zhèn)的長遠發(fā)展，在政策上鉆空子或打擦邊球，出現(xiàn)城鎮(zhèn)公共用地縮減、社區(qū)容積率大和壓縮公建配套等問題，影響城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量。項目由企業(yè)主導，企業(yè)來行使決策，企業(yè)和群眾容易相互影響，造成共同的利益膨脹，導致的結(jié)果就是安置標準降低。

(三)自我改造型模式

自我改造模式是指按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在政府指導下，由村民自發(fā)組織起來的，將村民轉(zhuǎn)換成股民和股東，自己組建人員隊伍、自己籌措資金、自己成立公司、進行自我開發(fā)與安置的一種形式。同時，政府充分發(fā)揮宏觀指導的功能，在城中村改造的基礎設施和公共服務配套方面給予宏觀指導和政策上的支持，在拆遷、安置、回遷以及商品房建設等方面引導和協(xié)助村委會和村民。這種改造模式適合村辦企業(yè)比較發(fā)達，村規(guī)模較小，村集體及村民籌資能力強的城中村。

自我改造型城中村改造模式是目前最為理想的一種城中村改造模式，它可以保證村民利益最大化。通過股份制改造，村民成為村集體資產(chǎn)的股東，能充分調(diào)動村民參與改造的積極性，使城中村改造工作取得村民的有效支持，而且還使村民直接享受改造的利益所得，使群眾利益最大化。通過自我改造，可以培養(yǎng)一批懂管理、會經(jīng)營的基層干部管理隊伍，在城中村改造中遇到棘手問題時，能夠做到游刃有余。村集體在整個改造過程中發(fā)揮主導作用，將享有改造帶來的收益。

但是自我改造型模式運行到現(xiàn)在還沒有出現(xiàn)過成功的案例，究其原因是因為自我改造模式也表現(xiàn)出了一些弊端。自我改造模式因其自身的復雜性，對領導隊伍的要求較高，需要精明能干的村班子隊伍，需要遠見卓識，并且要有一定的實際經(jīng)驗，需要具備較強的組織管理能力的人才。而城中村自我改造涉及的村組和村民中相當缺乏這樣的人才，因此難以掌控整個城中村的改造工作。同時，受傳統(tǒng)文化的影響，城中村改造工作容易遭到部分群眾的質(zhì)疑，村組領導對自身進行改造的能力不信任。城中村改造需要的資金雄厚，改造立項、拆遷、安置房建設、基礎設施建設以及公共服務配套的供給都需要大量的資金注入，而城中村本身經(jīng)濟發(fā)展落后，收入水平低，沒有足夠的資金。因此，巨大的資金短缺是自我改造面臨的又一重大難題。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中城中村改造模式的進一步思考

城中村改造能改善居民的居住環(huán)境，優(yōu)化城鎮(zhèn)環(huán)境和節(jié)約社會資源，是促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。城中村改造工作，必須統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)好各個方面和各個環(huán)節(jié)的關(guān)系。堅持民生為先，大局至上，突出人性化、和諧化，贏得民心，維護社會穩(wěn)定。

(一)加強政府引導、市場運作，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)與村民之間的關(guān)系

政府、企業(yè)和村民是三個利益博弈方，村民渴望環(huán)境的改善，卻擔心在遷移安置中開發(fā)商侵占自身的利益；政府在城中村改造中考慮的是社會的長遠發(fā)展和整體效益，希望改善城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務配套，提高居民的生活質(zhì)量，考慮的是全體居民的整體利益；開發(fā)商要求利益最大化，但達到利益最大化的時候往往達不到村民和政府的要求。因此，政府在企業(yè)主導型和自我改造型模式中應充分進行宏觀引導，通過制定相應政策和機制引導城中村改造規(guī)范操作，保障各方的利益。

城中村改造社會影響廣泛而深入。城中村改造應充分尊重市場規(guī)律，制定的工作程序要規(guī)范，在實際操作中要合法。城中村改造中，要關(guān)注廣大人民群眾的呼聲，切實維護群眾在拆遷補償和安置方面的利益，在安置方面可以考慮遵循就近安置和方便人民生活的原則，合理公平地處理村集體資產(chǎn)，為廣大群眾帶來實際的收益。推行各種政策機制改革，提供均等化的公共服務，在住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面讓村民享受到統(tǒng)一的公共配套服務，加快村民融入城鎮(zhèn)生活，提高居民的幸福生活指數(shù)，促進社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

在進行城中村改造時要盡量結(jié)合市政設施項目，從某種程度上減少改造初期的阻力，并獲得一部分來自政府的資金補償，減輕前期資金投入的壓力。傳統(tǒng)觀念認為想致富，先修路，修路可以發(fā)家致富，如鄭州市惠濟區(qū)蘇屯村城中村改造項目就和長興北路與新苑路的打通工程關(guān)聯(lián)在了一起。

(二)以人為本，因地制宜，合理選擇開發(fā)模式

城鎮(zhèn)板塊的擴大使得城中村的居民失去賴以生存的土地，城中村居民為了生存而建造大量的城中村房屋。這些城中村房屋為大量進城務工人員提供廉價的居所，也為城中村居民帶來了收益。但是也產(chǎn)生了一些消極的后果：一方面外來人口越來越多，而城中村居住環(huán)境臟、亂、差，降低外來人員的生活質(zhì)量并且影響城鎮(zhèn)形象；另一方面受利益的驅(qū)使，越來越多的遠郊區(qū)居民也開始大量建房出租，久而久之形成新的城中村。因此，應加強公共租賃住房和廉租住房，為進城務工人員提供居所，客觀上阻止新城中村的產(chǎn)生，同時也做到了真正的以人為本。

城中村改造要以實現(xiàn)經(jīng)濟利益的平衡為首要前提，城中村改造的目的是為改善村民的生活居住環(huán)境，保障村民的經(jīng)濟利益。城中村的改造模式必須根據(jù)各地的實情，合理選擇，如集體企業(yè)規(guī)模大、資金豐厚的城中村就適合自我改造模式。

(三)扎實推進股份制改造，群眾的問題交給群眾解決

隨著社會的發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化在我國的大力推進，廣大群眾享受到了實實在在的利益，群眾的觀念也在不斷更新，為城中村改造工作的順利開展奠定了基礎。但群眾對城中村改造還是持有一定的觀望心理：一方面村民希望通過改造，個人可以享受城鎮(zhèn)化建設的成果，享有集體資產(chǎn)的收益，從而保護自身的利益；另一方面，村民又擔心城中村改造中存在集體資產(chǎn)分配不公平的現(xiàn)象，使得村集體資產(chǎn)收益落到村干部或少部分人的手中，從而使普通民眾的自身利益受到損害。

村集體資產(chǎn)改制可以通過層層公示，對村民、股民進行界定，對股權(quán)進行配置，使老百姓擁有知情權(quán)、表決權(quán)，把群眾擔心的問題交給群眾解決，讓改制方案從群眾中來，到群眾中去，從而解決群眾利益分配不公的問題。這樣不僅可以保持村集體資產(chǎn)村集體享有的總體特征，還可以使得村集體資產(chǎn)不受少數(shù)人長期控制，保障村民的集體利益，解決集體經(jīng)濟與村民利益不關(guān)聯(lián)的問題。村民以股東身份參與經(jīng)濟組織的收益分配，讓村民成為實實在在的資產(chǎn)主人，為順利拆遷奠定堅實的基礎。

(四)大膽探索，全員參與，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

城中村的產(chǎn)生原因極其復雜，改造也有一定的難度，如采用滾動式推進和局部置換方式更新城鎮(zhèn)建設不失為一種很好的方式，采用自我改造的模式通常要使用這種方法，一方面為續(xù)建項目籌措資金，另一方面采取試點的辦法先探探虛實，可以減輕自我改造的壓力。

城中村改造是城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的難題，也是躲不開、拖不起、關(guān)乎社會穩(wěn)定和發(fā)展的大事。近年來，我國城中村改造工作已經(jīng)初見成效，有借鑒經(jīng)驗的常規(guī)模式，有獨具特色的積極探索，同時也暴露出許多新的問題。城中村改造是一項涉及面廣的系統(tǒng)工程，需要社會全員積極參與到改造工作中來。政府應充分發(fā)揮宏觀指引作用，制定政策，提供服務，并大力做好宣傳工作；廣大群眾應充分認識到城中村改造是關(guān)系社會發(fā)展和提高人民生活水平的重要途徑，積極參與到城中村改造中，形成全員合力，實現(xiàn)社會的全面和諧、有序、持續(xù)發(fā)展。通過在實踐中不斷摸索、積累、總結(jié)和完善，冷靜分析和妥善處理城中村改造中出現(xiàn)的各種問題，走一條符合城鎮(zhèn)自身特點的城中村改造之路。

[1]馬廣欽，巴明廷.城市化進程中的都市村莊改造和現(xiàn)代化建設：以鄭州市為例[J].地域研究與開發(fā)，2005(2)：42-46.

[2]駱江玲.國內(nèi)外城鎮(zhèn)化模式及其啟示：以江西省鄱陽縣為例[J].世界農(nóng)業(yè)，2012(6)：75-79.

[3]楊儀青．我國新型城鎮(zhèn)化建設中面臨的問題及路徑創(chuàng)新[J]．經(jīng)濟縱橫，2015(4)：17-21．

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[6]何力武，劉驥.城中村改造：歷史起源及行為者分析[J].中國行政管理，2017(3):78-82.

(責任編輯許峻)

AnalysisontheModeofUrbanVillageTransformationintheNewUrbanizationConstruction

YANG Yi-qing

(College of Economics and Trade, Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

This paper describes the concept and realistic significance of urban village transformation from a unique perspective, and analysis the mode of urban village reconstruction in the new urbanization deeply. On the basis of this, the paper puts forward further thinking on the transformation mode of villages in the new urbanization: strengthening government’s leadership and market operation to coordinate the relationship between government, enterprises and villagers; choosing the development model according to local conditions, and the principles of people oriented; pushing forward the reform of the shareholding system, the problem of the masses solved by the masses; bold exploration, fully participation, and achieving sustainable development.

new urbanization; urban village transformation; government domination; market operation; coordinated development

2017-08-19

河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“協(xié)調(diào)發(fā)展視閾下的河南新型城鎮(zhèn)化研究”(2016BJJ066)；河南省軟科學研究計劃項目“河南省新型城鎮(zhèn)化建設中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育研究”(172400410086)；河南省教育廳人文社會科學研究項目“鄉(xiāng)土情結(jié)視閾下的河南新型城鎮(zhèn)化研究”(2017-ZZJH-613)

楊儀青(1982—)，女，河南光山人，碩士，鄭州工程技術(shù)學院經(jīng)濟貿(mào)易學院副教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟與戰(zhàn)略管理研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.05.010

F299.23

A

1008-3715(2017)05-0039-04