從工業(yè)文明到生態(tài)文明： 我國(guó)填海造地行政規(guī)劃法律的反思與定位*

余 敬 唐欣瑜

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院， 海南 ?？?570228；2.海南師范大學(xué) 法學(xué)院， 海南 海口 571158)

從工業(yè)文明到生態(tài)文明： 我國(guó)填海造地行政規(guī)劃法律的反思與定位*

余 敬1唐欣瑜2

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院， 海南 海口 570228；2.海南師范大學(xué) 法學(xué)院， 海南 ?？?571158)

行政規(guī)劃是填海造地前瞻性的目標(biāo)控制工具，長(zhǎng)期以來(lái)，填海造地的行政規(guī)劃均已經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，“向海要地”勢(shì)頭迅猛發(fā)展。在處于入工業(yè)社會(huì)中后期階段背景下，我國(guó)填海造地行政規(guī)劃法律與政策明顯偏離了海洋生態(tài)利益保護(hù)的重心與軌道，因而必須改變當(dāng)前仍以工業(yè)文明式的填海造地行政規(guī)劃，轉(zhuǎn)向生態(tài)文明導(dǎo)向的行政規(guī)劃。由于我國(guó)當(dāng)前填海造地存在填海造地規(guī)劃法律體系的缺位、填海造地規(guī)劃中生態(tài)原則的失衡、環(huán)境規(guī)劃措施的乏力的問(wèn)題，需要從構(gòu)建海洋填海造地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃法律體系、撥正填海造地規(guī)劃法律中生態(tài)原則的定位、健全填海造地環(huán)境規(guī)劃的具體措施來(lái)改進(jìn)。

填海造地；行政規(guī)劃；生態(tài)環(huán)境；海域開(kāi)發(fā)

填海造地是將海域變?yōu)橥恋?，進(jìn)而滿足人類(lèi)日益增長(zhǎng)的土地利用需求，改善生存環(huán)境的重要方式。填海造地歷史悠久，許多沿海發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、韓國(guó)、日本、荷蘭等均通過(guò)海洋規(guī)劃填海造地滿足城市化擴(kuò)展需求，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。填海造地規(guī)劃對(duì)于社會(huì)發(fā)展可謂是一把雙刃劍，只不過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境的傷害暫時(shí)被社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的巨大效益性所掩蓋。當(dāng)前我國(guó)填海造地不斷升溫，盡管緩解了住宅、工業(yè)用地緊缺的態(tài)勢(shì)，與此同時(shí)也帶來(lái)嚴(yán)重的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。如何在規(guī)范填海造地行為時(shí)能夠保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，是填海造地行政規(guī)劃必須面對(duì)的考量與取舍。在新的時(shí)代背景下，應(yīng)改變以社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的單行路線，轉(zhuǎn)為生態(tài)環(huán)境效益為導(dǎo)向，對(duì)填海造地行政規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行重新審視與定位。

一、傳統(tǒng)行政法視域下的填海造地與行政規(guī)劃

行政計(jì)劃以及基于行政計(jì)劃而展開(kāi)的計(jì)劃行政,被稱(chēng)為現(xiàn)代行政的重要特色之一。[1](P562)作為政府的一項(xiàng)職能，規(guī)劃?rùn)?quán)是政府的一項(xiàng)公權(quán)力，成為政府實(shí)現(xiàn)空間資源配置、進(jìn)行城市土地利用管制等的基本手段。行政規(guī)劃的目的是公共利益，其基本出發(fā)點(diǎn)政府以公共利益而設(shè)定的特定行政目標(biāo)，按照公眾需求與政府財(cái)政預(yù)算計(jì)劃，為普通公民提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，合理分配公共資源是政府的基本職能。在這樣的背景下, 以事先“設(shè)計(jì)”為特征的行政規(guī)劃便成為政府實(shí)現(xiàn)行政目的的一種新型活動(dòng)方式。[2]海洋規(guī)劃是在一定時(shí)期內(nèi)，統(tǒng)籌安排海洋開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)活動(dòng)的戰(zhàn)略方案和指導(dǎo)性計(jì)劃。[3](P416-421)海洋規(guī)劃的內(nèi)容具有特定性，不僅包括了從整體上對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)利用與可持續(xù)發(fā)展，也包括具體區(qū)域海岸帶用途規(guī)劃、海洋植被保護(hù)、港灣的利用等內(nèi)容。填海造地行政規(guī)劃是海洋規(guī)劃的一個(gè)重要方面，海洋的行政規(guī)劃直接決定著填海造地的總體方向、填海位置、填海進(jìn)度、填海經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

填海造地是一種特殊改變自然資源形態(tài)的人類(lèi)活動(dòng)，即將海域形態(tài)的實(shí)施對(duì)象改變?yōu)橥恋?。由于沿海城市土地供需矛盾成尖銳趨勢(shì)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，很容易造成填海造地活動(dòng)的失序，造成生態(tài)環(huán)境破壞、社會(huì)不穩(wěn)定、土地利用失序等多種惡果。海域作為一種重要的自然資源、公物，[4](P23)是全體公眾甚至是全人類(lèi)的共同自然財(cái)富，具有較強(qiáng)的公益性，一旦實(shí)行填海造地后即基本不具備回復(fù)性。然而，填海造地的實(shí)施并不是通過(guò)項(xiàng)目使用人的直接申請(qǐng)?zhí)詈?、使用，而是通過(guò)政府現(xiàn)有規(guī)劃，在項(xiàng)目論證、環(huán)評(píng)合格后，須經(jīng)規(guī)定得到有關(guān)政府主管部門(mén)的許可才能實(shí)施該項(xiàng)活動(dòng)。一般而言，填海造地首先必須通過(guò)政府對(duì)海域長(zhǎng)期規(guī)劃與短期規(guī)劃，認(rèn)為在符合填海造地規(guī)劃的區(qū)域可以進(jìn)入下一步許可論證，在通過(guò)征詢(xún)民意、專(zhuān)家論證、填海造地計(jì)劃論證等階段后，政府對(duì)符合條件的填海造地項(xiàng)目實(shí)行許可制。即填海造地必須首先符合規(guī)劃，其次必須符合特定許可。

從域外填海造地法律規(guī)定來(lái)看，多通過(guò)行政規(guī)劃與許可的方式進(jìn)行法律規(guī)制。如日本圍填海管理的核心是圍填海規(guī)劃許可的審批，其《公有水面埋立法》就規(guī)定了任何圍填海行為要獲得圍填海許可。[5]美國(guó)海域使用管理相關(guān)管理法規(guī)中明確了聯(lián)邦政府要求各州在海域使用前必須制定域使用規(guī)劃和區(qū)劃,且實(shí)行海域使用許可證制度。[6]韓國(guó)《公有水面圍埋立法》對(duì)填海埋立許可制度，所有權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，確保公有水面利用與管理活動(dòng)符合國(guó)土整體功能規(guī)劃要求并于環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。[7]我國(guó)同樣從行政規(guī)劃與行政許可方面對(duì)與填海造地進(jìn)行了規(guī)制。如《海域使用管理法》第4條“國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃?！痹摲ㄒ?guī)定海洋功能區(qū)劃應(yīng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃之間相互銜接、配合，形成合理的、科學(xué)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用方案。*參見(jiàn)《海域使用管理法》第15條第2款規(guī)定：“沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃相銜接?！?/p>

具體而言，根據(jù)行政規(guī)劃的定義與法律授權(quán)，填海造地相關(guān)政府部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)海域用途、自然形態(tài)、環(huán)境狀況、社會(huì)發(fā)展需要等因素綜合考量后進(jìn)行總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的和諧發(fā)展的目標(biāo)。在規(guī)劃設(shè)定過(guò)程中，政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)公共利益的需要，與對(duì)區(qū)域內(nèi)填海造地涉及到的村民、漁民、運(yùn)輸商等直接或間接主體進(jìn)行協(xié)商，最終決定是否將該海域規(guī)劃為填海造地可實(shí)施海域。當(dāng)某海域被確定為填海造地的區(qū)域后，通過(guò)與相關(guān)利益方進(jìn)行溝通協(xié)商，采取法定的程序與方法開(kāi)展填海造地的行政確定裁決工作。填海造地規(guī)劃一旦確定后，即對(duì)該區(qū)域填海造地形成多方面的規(guī)制，直接影響填海造地的具體進(jìn)程。

二、填海造地法律制度的演進(jìn)趨勢(shì)：農(nóng)業(yè)、工業(yè)填海到生態(tài)填海

填海造地在世界沿海國(guó)家發(fā)展史上是一種常見(jiàn)的擴(kuò)展陸地的方式。如日本、美國(guó)、荷蘭、韓國(guó)、我國(guó)香港地區(qū)等，均經(jīng)有著較為豐富填海造地的歷史，如荷蘭有1/5的土地面積是通過(guò)800年來(lái)的填海造地形成、日本沿海城市約有1/3的土地都是通過(guò)填海獲取的、我國(guó)香港填海造地面積占總土地面積的6%，[8](P30-45)我國(guó)僅經(jīng)國(guó)家海洋部門(mén)批準(zhǔn)的填海面積到2011年為31,771.82公頃。雖然有很多國(guó)家沿海國(guó)家都經(jīng)歷過(guò)大規(guī)?！跋蚝Ｒ亍彪A段，但簡(jiǎn)單考察下主要沿海國(guó)家填海史，即可發(fā)現(xiàn)填海造地發(fā)展有著共同的軌跡。

日本的填海造地經(jīng)過(guò)三個(gè)時(shí)期：一是明治維新以前以貿(mào)易農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)為主的圍海屯田；二是明治維新到戰(zhàn)后20世紀(jì)60年代以重化工業(yè)為主的填海造造陸；三是20世紀(jì)70年代以后第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為主的人造陸地再改造。[9]由于大肆填海造地發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，給日本帶來(lái)了巨大的后遺癥，沿海灘涂減少、港灣外航道的水流明顯減慢、天然濕地減少、生物多樣性銳減、海水水質(zhì)惡化等環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，日本加強(qiáng)了海岸保護(hù)，改善海岸環(huán)境，填海主要用于港口碼頭建設(shè)，形式主要是人工島，且充分聽(tīng)取民意，暫停了非公益性填海項(xiàng)目?？梢哉f(shuō)，日本已經(jīng)由工業(yè)填海時(shí)代進(jìn)入了生態(tài)填海時(shí)代。

荷蘭的圍海造地也經(jīng)歷了類(lèi)似三個(gè)時(shí)期：第一階段，生存與發(fā)展性圍墾。即為改善與提高沿海居民生活條件、生存環(huán)境而進(jìn)行的圍墾，時(shí)間為1953年以前；第二階段，國(guó)家安全性圍墾。荷蘭作為沿海國(guó)家，來(lái)自于海洋的威脅陡增，因而需要安全性圍墾，該階段時(shí)間為1953-1979年。第三階段為安全與河口生態(tài)保護(hù)圍墾。該階段為1979-2000年。到21世紀(jì)后，荷蘭除抵御海潮和防洪安全需要圍墾外，更加注重海岸生態(tài)恢復(fù)工程。開(kāi)始研究退灘還水方案，實(shí)施與自然和諧的海洋工程計(jì)劃，[10]圍海造地的主要?jiǎng)右蚴巧姘踩男枨蠛铜h(huán)境需求。

美國(guó)是世界上最早實(shí)行海洋綜合管理的國(guó)家，早在20世紀(jì)30年代，就曾提出對(duì)伸到大陸架外部邊緣的海洋空間利用。但在20世紀(jì)60年代，大西洋沿岸和太平洋沿岸石油污染嚴(yán)重、到70年代海洋生物資源和沿海海域活動(dòng)受到極大破壞和影響，[11]基于此，美國(guó)1972年出臺(tái)了《海岸帶管理法》，重點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)，著力恢復(fù)和增加海岸帶資源，對(duì)公眾參與的規(guī)定也非常明顯。同樣，我國(guó)香港、韓國(guó)現(xiàn)代填海造地理念上均以海岸帶資源保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)為宗旨，注重公眾參與。

我國(guó)有著綿長(zhǎng)的海岸線，早在漢朝就開(kāi)始對(duì)圍海造地，1949年以來(lái)，共經(jīng)歷了四次較大的圍海造地潮：第一次是新中國(guó)成立初期的圍海曬鹽；第二次是20世紀(jì)60-70年代，進(jìn)行的農(nóng)業(yè)圍海造田；第三次是20世紀(jì)80-90年代，進(jìn)行的灘涂圍墾養(yǎng)殖；第四次是20世紀(jì)90年代末期至今，圍填海的用途呈綜合性發(fā)展趨勢(shì)。[10]雖然我國(guó)填海造地已經(jīng)注意到環(huán)境影響問(wèn)題，用途上開(kāi)始綜合性發(fā)展，但總體上我國(guó)當(dāng)前填海仍以工業(yè)用途填海為主。

觀察世界填海造地發(fā)展史，填海用途上大體經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)填海、工業(yè)填海、生態(tài)填海(公益填海)三個(gè)階段，填海造地逐漸回歸到公共管理原本目的與軌道上來(lái)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求強(qiáng)烈，填海造地不失為一種成本較低的土地獲取方式，但工業(yè)用途的填海造地所帶來(lái)的負(fù)外部性惡劣影響日益凸顯，首先，資源減少風(fēng)險(xiǎn)劇增。填海造地會(huì)對(duì)海岸帶造成毀滅性的破壞，濕地、灘涂等資源枯竭；其次，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇。填海造地不可避免的造成生物多樣性的縮減，漁業(yè)資源衰退，海洋水環(huán)境污染加劇，海岸景觀不可逆轉(zhuǎn)性破壞等惡果；最后，社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)凸顯。填海造地對(duì)沿海居民生存帶來(lái)毀滅性的改變，權(quán)益損失嚴(yán)重，漁民、村民上訪事件時(shí)有發(fā)生。

當(dāng)然，這并不是說(shuō)公益性應(yīng)作為填海造地許可唯一許可評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)結(jié)合國(guó)家與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)綜合評(píng)價(jià)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展不同階段來(lái)決定填海造地用途。當(dāng)社會(huì)快速發(fā)展階段，對(duì)農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地需求較大，而社會(huì)處于人地關(guān)系矛盾緊張，對(duì)土地需求較大時(shí)，則可以將填海造地規(guī)劃用途指標(biāo)部分偏向農(nóng)業(yè)填海、工業(yè)用途填海；當(dāng)社會(huì)基礎(chǔ)工業(yè)發(fā)展較為成熟階段，對(duì)土地需求減小，人地關(guān)系矛盾減緩階段，應(yīng)將填海造地用途的行政規(guī)劃、行政許可調(diào)控偏向?qū)I(yè)填海、農(nóng)業(yè)填海的規(guī)制軌道上來(lái)，填海造地的重心應(yīng)放到公益填海、生態(tài)填海上來(lái)，并對(duì)填海造地的總量規(guī)劃進(jìn)行縮減，許可審批趨嚴(yán)。我國(guó)當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，社會(huì)分工的細(xì)化導(dǎo)致對(duì)對(duì)土地需求陡增，若將填海造地的用途許可完全限定在公益用途或者生態(tài)填海上，則嚴(yán)重阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不符合我國(guó)實(shí)際。

綜上，海域作為一種重要的自然資源，也是一種重要的公物，對(duì)其行政管理的目的應(yīng)用于公益目的。對(duì)其填海許可也主要應(yīng)以公益填海、生態(tài)填海為利用方向，在填海造地的行政規(guī)劃與許可上應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與實(shí)際，適時(shí)調(diào)整規(guī)劃方向，使之符合國(guó)際上填海造地利用發(fā)展趨勢(shì)。

三、我國(guó)填海造地行政規(guī)劃法律與政策的游離與偏向

我國(guó)目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《海域規(guī)劃法》或者填海造地規(guī)劃法規(guī)，有關(guān)填海造地行政規(guī)劃的規(guī)定零散的規(guī)定在《海域使用管理辦法》和《海島保護(hù)法》*《海域使用管理法》第4條“國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃?！痹摲ㄒ?guī)定海洋功能區(qū)劃應(yīng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃之間相互銜接、配合，形成合理的、科學(xué)的規(guī)劃開(kāi)發(fā)利用方案?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā返?5條第2款規(guī)定：“沿海土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、港口規(guī)劃涉及海域使用的，應(yīng)當(dāng)與海洋功能區(qū)劃相銜接?！薄逗u保護(hù)法》第 27 條，“……確需填海、圍海改變海島海岸線，或者填海連島的，項(xiàng)目申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交項(xiàng)目論證報(bào)告、經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等申請(qǐng)文件，依照《海域使用管理法》的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”。中，以及在部分行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件中有所體現(xiàn)，如2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》、2011年國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》提出了“明確土地利用總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)涉及圍填海造地的內(nèi)容、范圍、規(guī)模要相互銜接，近期圍填海的規(guī)模、用途和布局要一致，遠(yuǎn)期利用方向不沖突?！笨傮w而言，國(guó)務(wù)院相關(guān)行政主管部門(mén)只對(duì)填海造地規(guī)劃只進(jìn)行原則性規(guī)定，根據(jù)當(dāng)前的法律法規(guī)授權(quán)，各省市自行決定填海的區(qū)域、計(jì)劃、用途、強(qiáng)度、生態(tài)資源保護(hù)等具體填海造地行政規(guī)劃內(nèi)容。填海造地規(guī)劃的用途主要解決當(dāng)前居住、工業(yè)用地問(wèn)題，即以工業(yè)建設(shè)、住宅建設(shè)為導(dǎo)向的填海造地。*參見(jiàn)中山市海洋與漁業(yè)局對(duì)外公示《廣東中山翠亨新區(qū)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃》，明確了本次區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃總面積為992.94公頃，用海方式為填海造地等；《珠海市土地整治規(guī)劃(2011-2015年)》，到2015年，計(jì)劃以此增加2047.6公頃的用地，到2020年，全市計(jì)劃圍填海造地16758公頃。由于填海造地是對(duì)于當(dāng)前高昂的土地拆遷及征收成本而言經(jīng)濟(jì)代價(jià)較小的方式，尤其是沿海城市人地關(guān)系緊張，可供拆遷與征收的土地愈來(lái)愈額小，故不斷向海要地。如前所述，盡管我國(guó)填海造地已經(jīng)注意到環(huán)境影響問(wèn)題，用途上開(kāi)始綜合性發(fā)展，但總體上仍以工業(yè)用途填海為主。究其原因，在于我國(guó)目前缺乏統(tǒng)一的法律對(duì)規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)要求，各地處于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益的需求，進(jìn)行填海造地規(guī)劃時(shí)往往過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)效益而在一定程度上忽視了環(huán)境效應(yīng)，因此導(dǎo)致我國(guó)填海造地行政規(guī)劃游離于生態(tài)之外，定位上存在一定的偏差。

(一)填海造地規(guī)劃法律體系的缺位

我國(guó)目前填海造地規(guī)劃僅僅依靠零散的法規(guī)及國(guó)務(wù)院文件進(jìn)行原則性指導(dǎo)，地方各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)自己根據(jù)實(shí)際來(lái)設(shè)定填海造地規(guī)劃，即未形成應(yīng)有的填海造地規(guī)劃體系。這表現(xiàn)在：一是國(guó)家層面的填海造地規(guī)劃編制不規(guī)范。雖然我國(guó)有著豐富的海岸帶資源，港灣眾多，海岸自然形態(tài)各異，開(kāi)發(fā)潛力、條件不盡相同，且不同海岸帶所在的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一，但國(guó)家層面的的規(guī)劃仍應(yīng)對(duì)各個(gè)地區(qū)海岸利用的總體規(guī)模、布局、時(shí)序、用途進(jìn)行硬性規(guī)定；第二，缺乏區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌。區(qū)域填海規(guī)劃最易收到地方經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展的驅(qū)使，現(xiàn)有的填海造地規(guī)劃多是根據(jù)通過(guò)地方經(jīng)濟(jì)需求而制定規(guī)劃，而不是根據(jù)區(qū)域海域整體發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)期統(tǒng)籌，缺乏行政區(qū)內(nèi)的宏觀論證與負(fù)外部性評(píng)價(jià)。由此導(dǎo)致多數(shù)填海規(guī)劃即為特定的工業(yè)項(xiàng)目、住宅項(xiàng)目而編制，很少真正從整體環(huán)境及生態(tài)資源的多樣性進(jìn)行評(píng)價(jià)；第三，海陸規(guī)劃銜接不當(dāng)。填海造地規(guī)劃通常以海洋功能區(qū)劃為依托，但海洋供功能區(qū)規(guī)劃基本上是從海洋綜合利用為基礎(chǔ)，填海造地規(guī)劃也多是從如何有利于對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)利用為前提。而填海造地形成的是新生土地，且與鄰接土地成為一體，而土地總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃確也很少納入填海造地規(guī)劃，使得填海造地規(guī)劃處于一個(gè)尷尬的境地。這也成為圍填海規(guī)模失控和開(kāi)發(fā)無(wú)序的重要原因。[12]即使是偶爾海洋功能區(qū)規(guī)劃或者土地總體規(guī)劃將填海造地納入其中，但對(duì)于填海造地的功能、用途規(guī)劃必然是非常粗糙，對(duì)填海的生態(tài)環(huán)境影響放在較次要的位置。

(二)填海造地規(guī)劃中生態(tài)原則的失衡

在國(guó)家層面，填海造地規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌規(guī)制的情況下，區(qū)域行政規(guī)劃即受到公權(quán)力約束較小，實(shí)踐中地方區(qū)域填海造地規(guī)劃?rùn)?quán)便掌握在地方政府手中。則地方政府在填海規(guī)劃上通過(guò)利益對(duì)在原則范圍內(nèi)進(jìn)行自主決定填海造地規(guī)劃的區(qū)域選擇、面積大小、新生土地用途分配、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等。首先，填海區(qū)域規(guī)劃，也即填海區(qū)域的選擇上，地方政府通常通過(guò)五年計(jì)劃或者更短的年度計(jì)劃來(lái)對(duì)填海區(qū)域進(jìn)行選定，被選定的區(qū)域一般為原屬于市郊，具有較大的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)價(jià)值，交通相對(duì)便利的海域，而政府往往對(duì)該區(qū)域的生態(tài)影響考慮較少或者未作為重點(diǎn)考慮因素。其次，在填海造地面積上，我國(guó)正處于快速擴(kuò)張時(shí)期，為滿足工業(yè)、住宅用地需要進(jìn)行大量的填海造地，填海造地面積較大，對(duì)于是否會(huì)造成潛在的生態(tài)破壞或污染多數(shù)進(jìn)行了模糊處理或回避。如“被譽(yù)為世界最大填海造地工程”的上海臨港新城項(xiàng)目133平方公里面積為吹沙填海造地，相當(dāng)于填出了8個(gè)澳門(mén)的面積。*資料來(lái)源：新浪網(wǎng)http://blog.sina.com.cn/s/blog_654a95c40100w2wf.html，2016年7月23日訪問(wèn)。廣東珠海市計(jì)劃到2020年珠海在包括橫琴島等在內(nèi)的多個(gè)區(qū)域內(nèi)圍填海造地16758公頃。*資料來(lái)源：南方網(wǎng)：http://news.southcn.com/d/2014-05/21/content_100217158.htm，2016年7月23日訪問(wèn)。上述填海區(qū)域在地理區(qū)位上也均選擇了對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為有利的海域，而對(duì)于原海域生態(tài)環(huán)境的影響規(guī)劃方并沒(méi)有提及或者很少提及。最后，在新生土地用途規(guī)劃上，通常以地方政府規(guī)劃的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要為重點(diǎn)考慮因素，以工業(yè)、住宅用途為主要填海造地規(guī)劃主要?jiǎng)右颍狈C合性考慮，尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境潛在影響的重視，從今年來(lái)各地不斷擴(kuò)建的“海景房”就可窺見(jiàn)一斑。如從深圳市政府會(huì)議發(fā)布2016年6月出臺(tái)的《深圳城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃(2016-2020年)》，深圳將再填海50平方公里用于解決深圳市日益增長(zhǎng)的外來(lái)人口帶來(lái)的高房?jī)r(jià)房?jī)r(jià)與日益緊張的用地資源。

(三)填海造地中的環(huán)境規(guī)劃措施的乏力

填海造地規(guī)劃生態(tài)考量是對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的前瞻性規(guī)制措施，對(duì)地方政府生態(tài)環(huán)境破壞性開(kāi)發(fā)具有重要的預(yù)防作用。如在規(guī)劃階段不能對(duì)填海造地的生態(tài)環(huán)境破危害性后果進(jìn)行強(qiáng)制評(píng)估，一方面會(huì)縱容地方政府在區(qū)域規(guī)劃和填海造地實(shí)施過(guò)程中忽視此過(guò)程或者在用途規(guī)劃中直接忽略生態(tài)危害性的考察，致使海洋生物資源、漁業(yè)資源、景觀資源、水資源等造成不可回復(fù)性的破壞。在我國(guó)當(dāng)前有關(guān)規(guī)劃法律法規(guī)以及地方規(guī)劃文件中，也很少見(jiàn)到將填海造地生態(tài)危害性等級(jí)作為規(guī)劃評(píng)估的一個(gè)必經(jīng)步驟的規(guī)定，基本為原則性規(guī)定。在地方政府的具體區(qū)域規(guī)劃中，生態(tài)功能填海也處于邊緣化的狀態(tài)。如深圳灣經(jīng)歷了三次填海，影響最大的是第二次，內(nèi)伶仃紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)至今已消失了一半，很多地方紅樹(shù)林都已經(jīng)像福永、鹽田港的紅樹(shù)林因?yàn)樘詈Ｔ斓匾讶扛矞缌恕?資料來(lái)源：深圳新聞網(wǎng)：http://www.sznews.com/news/content/2016-07/16/content_13610768_4.htm，2016年7月24日訪問(wèn)。填海造地規(guī)劃功能的缺失還會(huì)導(dǎo)致航道、港口功能弱化，影響正常的通行。太南海造地主要工農(nóng)業(yè)、城市發(fā)展，由此導(dǎo)致了海域污染，并導(dǎo)致了赤潮發(fā)生的頻率提升。甚至直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)漁場(chǎng)的滅失，破壞了海洋生物生存的基本環(huán)境，如舟山群島海域開(kāi)發(fā)，北海的填海建港等，都是導(dǎo)致這些海域近年來(lái)漁業(yè)資源急劇衰退的主要原因之一。而上述這些填海造地工程的規(guī)劃過(guò)程中，并沒(méi)有對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的危害進(jìn)行預(yù)判，出臺(tái)的規(guī)劃方案對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響也只是采取了不痛不癢的態(tài)度敷衍。究其根本原因，還是對(duì)于規(guī)劃對(duì)生態(tài)影響因素不夠重視，偏重眼前利益，在當(dāng)前GDP之上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下，工業(yè)文明的利益之上觀念也長(zhǎng)期存在于社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的填海造地生態(tài)資源的發(fā)展。

四、撥正與定位：我國(guó)填海造地行政規(guī)劃之法律完善

填海造地規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)首先尊重自然規(guī)律，必須以保證海域資源利用、保護(hù)海洋環(huán)境、保證沿岸景觀、保證開(kāi)發(fā)利用的總體經(jīng)濟(jì)效益為前提。經(jīng)歷改革開(kāi)發(fā)30多年的快速發(fā)展，我國(guó)正處于工業(yè)化中期后半階段，現(xiàn)實(shí)基本經(jīng)濟(jì)國(guó)情是正處于從“工業(yè)大國(guó)”向“工業(yè)強(qiáng)國(guó)”轉(zhuǎn)變的階段。[13]經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由粗放型的“工業(yè)文明”向集約型的“生態(tài)文明”轉(zhuǎn)變，填海造地規(guī)劃定位進(jìn)而也應(yīng)由經(jīng)濟(jì)利益主導(dǎo)向生態(tài)環(huán)境文明方向定位的歷史階段，必須對(duì)填海造地行政規(guī)劃進(jìn)行法律上的重新定位。

(一)構(gòu)建海洋填海造地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃法律體系

海洋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是完善海洋資源利用體系，規(guī)制海洋開(kāi)發(fā)利用行為的有效綜合管理途徑，應(yīng)以專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行明確。如英國(guó)《海洋法》中將海洋規(guī)劃作為單獨(dú)的一章，有著較為完善的海洋規(guī)劃體系，明確了海洋利用的內(nèi)容、條件等，加拿大頒布的《加拿大海洋戰(zhàn)略》提出在海洋綜合管理中堅(jiān)持生態(tài)方法等。[14]這些發(fā)達(dá)國(guó)家不僅早就建立了較為完善的海洋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，也對(duì)各個(gè)行政部門(mén)分工、管理機(jī)構(gòu)及層級(jí)之間的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確，維護(hù)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展提供了重要的法律保障。這些規(guī)劃體系不僅有中長(zhǎng)期規(guī)劃，也有短期區(qū)域規(guī)劃，各海洋規(guī)劃體系之間具有良好的協(xié)調(diào)性、整體性，結(jié)構(gòu)合理，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，具有較強(qiáng)的借鑒意義。填海造地規(guī)劃是海洋規(guī)劃中的一個(gè)重要組成部分，在海洋功能區(qū)規(guī)劃中應(yīng)重視對(duì)填海造地規(guī)劃的限制條件，將其納入到海洋規(guī)劃體系之中。

我國(guó)海洋規(guī)劃首先應(yīng)建立起專(zhuān)項(xiàng)海洋區(qū)域規(guī)劃與功能區(qū)規(guī)劃。當(dāng)前我國(guó)海洋規(guī)劃多注重中長(zhǎng)期規(guī)劃，而忽略了短期規(guī)劃。中長(zhǎng)期規(guī)劃的原則性與指導(dǎo)性較強(qiáng)，對(duì)于具體區(qū)域的海洋規(guī)劃規(guī)制性較弱，這也是導(dǎo)致地方政府在自行制定規(guī)劃時(shí)往往根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目需要而上馬規(guī)劃，中長(zhǎng)期規(guī)劃和短期規(guī)劃結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出，且相互間存在著不匹配的矛盾，應(yīng)盡快構(gòu)建國(guó)家、區(qū)域、單個(gè)項(xiàng)目的三級(jí)圍填海造地規(guī)劃體系，建立完整、體系性強(qiáng)、長(zhǎng)短期相結(jié)合的規(guī)劃對(duì)于宏觀調(diào)制與微觀規(guī)制均可起到較好的作用。海洋功能區(qū)劃是海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃的基礎(chǔ)，區(qū)劃和規(guī)劃是海域使用管理的前提。[15]在功能區(qū)規(guī)劃中尤其要對(duì)填海造地生態(tài)影響進(jìn)行審查，對(duì)于會(huì)造成長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)問(wèn)題的海域應(yīng)嚴(yán)格剔除在填海范圍內(nèi)；其次，完善海洋規(guī)劃、填海造地規(guī)劃的層級(jí)管理與部門(mén)分工。現(xiàn)階段對(duì)于填海造地國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)提出全國(guó)圍填海年度總量建議和分省方案，國(guó)家海洋局下達(dá)建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用圍填海計(jì)劃，國(guó)土資源部在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃時(shí)，將建設(shè)用圍填海計(jì)劃同時(shí)下達(dá)。這種模式下，很容易造成部門(mén)之間規(guī)劃職責(zé)的交叉或相互推諉，且各自制定的填海造地規(guī)劃也難以形成具有一致性、具有可操作性的規(guī)劃方案。因而，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，填海造地規(guī)劃屬于海洋行政規(guī)劃的一種，應(yīng)將其歸于海洋行政部門(mén)統(tǒng)一制定，且填海造地對(duì)于海洋部門(mén)來(lái)說(shuō)是其海洋域面受損、海洋污染最重管理職責(zé)承受部門(mén)，其對(duì)于填海造地的生態(tài)考慮更加公正。

(二)撥正填海造地規(guī)劃法律中生態(tài)原則的定位

由于國(guó)家層面的海洋規(guī)劃的缺失，致使區(qū)域填海造地規(guī)劃制定權(quán)實(shí)際掌握在地方政府手中，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)壓力下往往以犧牲長(zhǎng)期利益為代價(jià)，走“先污染后治理”的惡性循環(huán)道路。在已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期后半階段而言，基礎(chǔ)工業(yè)體系已經(jīng)較為完善，在此基礎(chǔ)上應(yīng)開(kāi)始注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。從國(guó)家層面規(guī)劃而言，不僅要對(duì)于海洋規(guī)劃進(jìn)行整體性協(xié)調(diào)，對(duì)于區(qū)域填海比例、程序進(jìn)行嚴(yán)格限制，也要對(duì)于填海造地的用途予以明確，設(shè)立嚴(yán)格的生態(tài)填海、工業(yè)填海、住宅用填海的比例，將海域的生態(tài)性作為重要的考量標(biāo)準(zhǔn)納入到規(guī)劃中。

填海造地最大的負(fù)外部性是對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，政府在具體許可審核時(shí)必須將填海造地項(xiàng)目對(duì)現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境的影響進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的評(píng)估。通常項(xiàng)目填海人對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的追求是其填海造地的最大動(dòng)力，而生態(tài)環(huán)境的破壞帶來(lái)的影響具有不可逆性、長(zhǎng)期性、潛在性的特征，因而在審查項(xiàng)目填海時(shí)不僅要事前對(duì)周邊海域珊瑚礁、紅樹(shù)林等生物資源采取保護(hù)措施，對(duì)建設(shè)中的項(xiàng)目也要進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查，對(duì)項(xiàng)目工程完工后政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)再次檢查評(píng)估，對(duì)其項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)估許可。其次，對(duì)與生態(tài)環(huán)境構(gòu)成破壞性較大，如海岸帶珊瑚礁、紅樹(shù)林、傳統(tǒng)漁場(chǎng)特定海洋生物資源可能造成毀滅性破壞的，或者可能構(gòu)成重大環(huán)境事件后果的，應(yīng)列入禁止填海造地規(guī)劃區(qū)域。具體而言，一方面要對(duì)前期填海造地過(guò)程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行恢復(fù)性治理，制定海洋規(guī)劃時(shí)應(yīng)將海域生態(tài)修復(fù)列入規(guī)劃，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)填海工程；另一方面，在進(jìn)行新的填海造地項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)建立嚴(yán)格的生態(tài)評(píng)估機(jī)制。填海造地工程應(yīng)注重其生態(tài)經(jīng)濟(jì)考量，將預(yù)計(jì)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞與治理成本、代際補(bǔ)償納入到填海造地工程的成本之中，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目的安全性、潛在利益性及長(zhǎng)期社會(huì)影響進(jìn)行全面研究、評(píng)判，做好項(xiàng)目前期規(guī)劃。同時(shí)，應(yīng)對(duì)海岸線的運(yùn)動(dòng)趨勢(shì)、風(fēng)暴災(zāi)害性、生態(tài)安全性等因素進(jìn)行考量。

(三)健全填海造地環(huán)境規(guī)劃的具體措施

除完善國(guó)家層面的填海造地宏觀規(guī)劃外，地方區(qū)域填海造地規(guī)劃和單個(gè)填海造地項(xiàng)目規(guī)劃是改革的重點(diǎn)，應(yīng)著重對(duì)填海具體規(guī)劃措施進(jìn)行完善，使具體項(xiàng)目落實(shí)上能夠根據(jù)國(guó)家海洋規(guī)劃確定填海造地區(qū)域內(nèi)，符合生態(tài)保護(hù)功能導(dǎo)向，使得海域的生態(tài)保護(hù)落到實(shí)處。在區(qū)域填海造地規(guī)劃層面，應(yīng)盡早對(duì)圍填海造地實(shí)施重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行總體規(guī)劃，明確岸段功能定位。單個(gè)填海造地項(xiàng)目層面要對(duì)圍填海造地項(xiàng)目進(jìn)行平面規(guī)劃，明確項(xiàng)目的圍填海造地方案，包括用海面積、地理位置、海岸形態(tài)與功能布局、圍填海方式和主要區(qū)塊功能等相關(guān)內(nèi)容。

具體而言，首先，在填海造地方式的規(guī)劃上，應(yīng)該變現(xiàn)大量采用的近海直接圍填式，重點(diǎn)放在人工島式的填海造地，以此可以更好的保護(hù)近海資源，增加海岸線資源的有效利用；其次，在海岸線形態(tài)上，填海區(qū)域規(guī)劃應(yīng)盡量采用曲折的岸線走向，這樣不僅沒(méi)有消減原有岸線，而且還新增大量岸線。再次，在圍填海布局上，可以借鑒日本主要采用水道分割布局，一定程度上仍能維持水體交換、美化景觀、小氣候調(diào)節(jié)等方面的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能，最大程度的減少?lài)詈Ｔ斓貙?duì)海洋生態(tài)環(huán)境的影響。最后，規(guī)劃編制過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)公眾聽(tīng)證制度。行政規(guī)劃是一個(gè)多方參與并達(dá)成共識(shí)的行動(dòng)方案，[16](P215)公眾之所有擁有這種權(quán)利，是因?yàn)樗麑?duì)于活動(dòng)者能夠在其中出場(chǎng)的公共領(lǐng)域的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，是具有構(gòu)成行意義的，[17](P450)尤其是對(duì)因行政規(guī)劃造成相關(guān)公眾利益損失的，與行政相對(duì)人溝通協(xié)商以安排和部署。由于填海造地所涉及的利益主體眾多，歷史情況復(fù)雜，不同全體對(duì)于海域景觀、環(huán)境生態(tài)功能理解不同，甚至涉及到鄰接土地使用人的土地用途的變更、價(jià)值的減損，漁民對(duì)該海域的習(xí)慣性利用等問(wèn)題。因此，在填海造地規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)注重聽(tīng)證制度，注重公眾參與，將聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)前置程序，切實(shí)保障相關(guān)權(quán)益人利益。

五、結(jié)論

填海造地固然是拓寬人類(lèi)生存空間、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一條捷徑，但隨著大規(guī)模填海造地負(fù)面效應(yīng)的凸顯，填海造地的活動(dòng)必須轉(zhuǎn)變傳經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的觀念，通過(guò)科學(xué)合理的規(guī)劃、組織、實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)有序填海?，F(xiàn)代海洋生態(tài)保護(hù)是填海造地的基礎(chǔ)與前提，而海洋行政規(guī)劃的法律規(guī)制是填海造地活動(dòng)的先序行為，直接決定著填海造地發(fā)展的導(dǎo)向，具有深遠(yuǎn)的影響。填海造地的行政規(guī)劃是通過(guò)公權(quán)手段對(duì)海洋生態(tài)中的公共利益必要保護(hù)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體逐利特性下，政府通過(guò)行政調(diào)控手段對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行必要的修正，這也是一國(guó)行政主體的基本職能。填海造地行為對(duì)海洋生態(tài)影響巨大，在制定相關(guān)行政法律法規(guī)以及海洋行政規(guī)劃時(shí)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，更要通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、中長(zhǎng)期規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃促使填?；顒?dòng)達(dá)到可控的目的，且在法治保障下海洋生態(tài)系統(tǒng)能夠長(zhǎng)期維持穩(wěn)定狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)對(duì)海洋資源的可持續(xù)利用。

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FromIndustrialCivilizationtoEcologicalCivilization:ReflectionandOrientationofChina'sAdministrativePlanningLawofReclamationfromtheSea

Yu Jing1Tang Xinyu2

(1. School of Law, Hainan University, Haikou 570228, China; 2. School of Politics and Law Hainan Normal University, Haikou 571158, China)

With the rapid development of population growth and economic development, land reclamation is driven by economic interests. The land reclamation planning of local governments is mainly for industrial and residential land use. Since our country has entered the industrial society in the late stage of the industrial society, we must change the current industrial civilization era of land reclamation planning into the ecological civilization-oriented planning. Due to the lack of systematic planning, unbalanced planning in ecological principles, lack of eco-environment planning measures, we should establish a special marine planning system, regulate the legal status and effectiveness of land reclamation planning, the ecological orientation of marine legislation, the improvement of ecological planning measures for land reclamation and so on.

land reclamation; administrative planning; ecological environment

D912.6

：A

：1672-335X(2017)05-0046-07

責(zé)任編輯：周延云

2016-11-09

海南省教育廳高校研究生創(chuàng)新科研課題“農(nóng)村集體公共用地制度研究”(Hyb2016-03)；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“海南海岸帶土地的利用與生態(tài)保護(hù)法律問(wèn)題研究”(HNSK(JD)15-4)；海南省法學(xué)會(huì)規(guī)劃課題“農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制研究”(hsfh2016a07)階段性成果

余敬(1987- )，男，河南羅山人，海南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，專(zhuān)業(yè)方向?yàn)橥恋胤芍贫群蜕谭ā?/p>