共享視角下優(yōu)化公共法律服務互聯(lián)網供給模式的思考
——以浙江省嘉興市為例

浙江省嘉興市司法局課題組

共享視角下優(yōu)化公共法律服務互聯(lián)網供給模式的思考
——以浙江省嘉興市為例

浙江省嘉興市司法局課題組

黨的十八屆五中全會堅持以人民為中心的發(fā)展思想，鮮明提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中，“共享”是中國特色社會主義的本質要求，其內涵包括全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享四個方面，注重的是解決社會公平正義問題。樹立共享發(fā)展理念，就必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。公共法律服務作為公共服務的一部分，通過多元化的平臺，為人民群眾提供基本的法律服務，滿足群眾日常的法律服務需求，是共享理念的真實體現(xiàn)。而在信息科技迅速發(fā)展的今天，充分運用以互聯(lián)網為代表的新一代信息技術和通信手段，將移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術運用到公共法律服務體系建設中，有效連接政府公共服務與群眾服務需求，推動公共法律服務供給模式的智慧化創(chuàng)新，是時代發(fā)展的必然趨勢，也是我們政府部門需要深入思考探索的重要課題。

一、共享理念下互聯(lián)網供給公共法律服務的意義

（一）互聯(lián)網是推進全民共建共享的有效平臺

習近平總書記在浙江考察時曾說過：“社會建設要以共建共享為基本原則，在體制機制、制度政策上系統(tǒng)謀劃?！被ヂ?lián)網作為網絡信息技術在當代發(fā)展的集中體現(xiàn)，其“互聯(lián)互通、平等參與”的特性突破了傳統(tǒng)社會關系的構建方式。群眾有更多的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，可以通過網絡參與到社會治理的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)最大程度的社會參與。互聯(lián)網為多元主體參與到社會建設中提供了更寬廣的途徑，為全民共建共享提供了更有效的平臺。

（二）互聯(lián)網供給公共法律服務是司法行政參與社會治理的重要渠道

習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作座談會上指出：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，構建一體化在線服務平臺，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策?！睒嫿ú⑼晟乒卜煞栈ヂ?lián)網供給模式，一方面為群眾提供更為高效、便捷的服務，另一方面，作為公共法律服務體系建設的主要部門，司法行政部門可以通過互聯(lián)網這一大平臺，廣泛地傾聽民意、采集信息，并通過大數(shù)據(jù)的處理實現(xiàn)快速精準地研判、分析，為決策提供科學的依據(jù)。

（三）互聯(lián)網是促進公共法律服務均等化的有效手段

城市的資源集聚效應使得城市天然地擁有比鄉(xiāng)村更豐富的法律服務資源。在推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設中，以浙江省嘉興市為例，盡管已經通過縣、鎮(zhèn)、村三級公共法律服務實體平臺的設立，將公共法律服務向村（社區(qū)）末端延伸，但是村（社區(qū)）的法律服務資源依然無法超越城市。而互聯(lián)網具有跨越空間限制的特性，通過互聯(lián)網的信息傳輸技術，使得城市的法律服務資源可以零延時、零距離地向鄉(xiāng)村輸送?；ヂ?lián)網公共法律服務平臺可以在實體服務平臺之外，作為推進公共法律服務均等化的重要補充手段，發(fā)揮重要作用。

二、嘉興“互聯(lián)網+”模式下優(yōu)化公共法律服務的探索

嘉興在前期公共法律服務網站全覆蓋基礎上，積極推進二期工程建設，探索將實體平臺和網絡服務平臺進一步有機融合，提升“互聯(lián)網+”模式下的公共法律服務水平。

（一）拓寬法律服務產品項目，服務資源擇優(yōu)上線

將律師、公證、司法鑒定、法律援助等服務項目擇優(yōu)構架到線上平臺，拓展原版網站“我要問”“我要辦”等功能，提供網上查詢、網上辦事等一條龍服務。

一是提升網上辦事功能。開發(fā)律師服務、司法鑒定、法律援助、人民調解、公證服務、司法考試的網上預約和網上辦事功能。用戶可通過網上預約，獲得預約單號，選擇最佳機構和時間上門尋求法律服務。如律師服務，用戶可在線申請預約上門咨詢，律師事務所收到預約申請后安排律師接待。也可對具備網上辦事功能的事項進行網上直接申請，一些能網上辦理的公證如涉外公證，用戶只需填寫表格，上傳印證材料，符合條件辦畢的，直接郵寄送達公證文書。必須現(xiàn)場辦理的公證事項，用戶網上申請后，工作流會推送至公證處已建業(yè)務系統(tǒng)進行辦理。如證據(jù)公證，用戶可網上申請并上傳音視頻證據(jù)資料后，再到現(xiàn)場進行確認，免去現(xiàn)場上傳大容量音視頻資料的繁瑣。

二是提供遠程視頻咨詢。開通點對點的遠程視頻咨詢服務，實現(xiàn)多人在線值守，只要有攝像頭和網絡，即可享受面對面的公共法律服務。針對目前市場上遠程視頻功能都要求下載第三方軟件或安裝瀏覽器插件的情況，專門研發(fā)免插件功能，用戶直接在普通瀏覽器中點擊“我要問”即可運行視頻功能。視頻終端設在各級各類法律服務窗口，如法律援助中心、縣鎮(zhèn)村三級公共法律服務平臺和律師事務所、公證處、司法鑒定所等法律服務機構。每條視頻咨詢都有完整的業(yè)務數(shù)據(jù)，如咨詢人基本情況、咨詢時間、咨詢內容、答復意見等，并在服務器上保存原始視頻資料，方便隨時調取。免插件視頻功能，不僅便于用戶展示證據(jù)材料，有助于雙方建立互信，還充分利用各實體服務平臺服務資源，有效緩解法律服務資源緊缺瓶頸。

三是開發(fā)移動端服務功能?？紤]到APP受下載用戶量所限，推出“嘉興公共法律服務”微信公眾服務號。將專網各項咨詢、辦事功能同步推送至服務號，并與專網同步更新。充分發(fā)揮移動端優(yōu)勢，開發(fā)“一鍵導航”“一鍵通話”功能，用戶尋找法律服務機構時，可直接定位并進入百度地圖、高德地圖等商業(yè)導航APP進行導航。法律咨詢時，除了留言和視頻咨詢，還可通過服務號提供的鏈接一鍵撥打“12348”公共法律服務專線。開發(fā)手機和服務后臺數(shù)據(jù)雙向交互功能，既支持系統(tǒng)或人工向外推送信息，也接收用戶回復信息，使用戶能及時了解掌握辦事進程。此外，連通“嘉興普法”官方微博、微信和海寧“微博集團軍”等新媒體資源，通過平臺互通推廣。

（二）建立線上線下融合機制，提升互聯(lián)網+輻射效應

運用互聯(lián)網技術，優(yōu)化“我要找”功能，有機整合線下實體平臺和線上網絡資源，將優(yōu)質法律服務資源延伸到社會治理末端，構建實體服務與網絡服務有效互通、有機融合的工作機制。

一是打造地理信息查詢系統(tǒng)（GIS）。搜集全市各級各類法律服務機構地理信息，在專網進行坐標定位，公開包括公共法律服務中心、法律援助中心、公證處、司法鑒定所、行業(yè)性專業(yè)性調委會、律師事務所等2000多個法律服務機構和人員的基本信息和業(yè)務專長等，用戶可通過文字或地圖方式按區(qū)域、行業(yè)、級別及關鍵字等進行檢索。開發(fā)地圖引擎，支持基于地圖的搜索、定位、最優(yōu)路徑推薦、服務覆蓋范圍等功能。同時，專網將公證處、律師事務所等法律服務機構網站通過鏈接推廣，以便用戶進一步了解詳細信息。

二是發(fā)揮實體平臺作用。加強以市、縣級中心為樞紐，鎮(zhèn)級中心為基礎，村級中心為補充的實體平臺規(guī)范化建設?？h級中心搜集梳理各服務窗口的服務數(shù)據(jù)、糾紛隱患、民情民意、法律服務需求等，統(tǒng)一調配區(qū)域內法律服務資源，加強工作指導和薄弱地區(qū)資源供給，充分發(fā)揮樞紐作用。同時，依托市、縣、鎮(zhèn)、村四級公共法律服務實體平臺，遍布全市的2283個法律援助聯(lián)系點和2206個各級各類人民調解組織，以及全市各公證處、司法鑒定所在縣級服務平臺設立的服務點提供公共法律服務，并在有條件的點站設立服務終端，提供網上服務，擴大專網輻射力。

三是實行線上服務線下考評。建立在線咨詢和在線辦理的服務評價子系統(tǒng)和考核子系統(tǒng)，用戶可以通過該評價系統(tǒng)，對任何咨詢和在線事項的辦理進行評價。對于通過線上進行的在線辦理事項，可以直接用網上受理號進行評價；對于線下申請的法律服務辦理事項，可以通過業(yè)務受理號對相關機構及相關工作人員進行評價。評價情況納入機關工作人員和法律服務機構、人員年度考核、年審及系列星級、等級評價體系。

（三）構建“云計算”大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)公共法律服務資源共享互通

針對已建各業(yè)務系統(tǒng)相對獨立、數(shù)據(jù)分散的局面，探索建立“云計算”大數(shù)據(jù)中心，做好與各網、業(yè)務系統(tǒng)的有效對接，形成司法行政數(shù)據(jù)中心和數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互共享。

一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準。統(tǒng)一整合現(xiàn)有的門戶網站、司法行政業(yè)務系統(tǒng)、“12348”公共法律服務專線等系統(tǒng)的應用數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，為嘉興市公共法律服務網以及現(xiàn)有的門戶網站和業(yè)務系統(tǒng)提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)接口服務。為需要登錄公共法律服務系統(tǒng)的工作人員及法律服務機構提供統(tǒng)一的用戶認證、登錄和系統(tǒng)權限管理，并與省政務服務網和省公共法律服務網的統(tǒng)一用戶認證系統(tǒng)進行技術上的良好融合。

二是進行數(shù)據(jù)對接。通過數(shù)據(jù)中心將各業(yè)務平臺串聯(lián)起來，實現(xiàn)與各業(yè)務平臺對接，形成縱橫互通的公共法律服務網絡。內部與門戶網站、辦公OA系統(tǒng)、法治宣傳網、官方微博、微信公眾號、法律援助業(yè)務系統(tǒng)對接，橫向與公證業(yè)務系統(tǒng)、司法鑒定業(yè)務系統(tǒng)、律師管理系統(tǒng)等法律服務單位系統(tǒng)對接，縱向與省政務服務網、省公共法律服務網、省廳人民調解管理平臺、律師管理平臺、縣（市、區(qū)）公共法律服務網對接。通過平臺對接，形成司法行政數(shù)據(jù)決策分析系統(tǒng)，在幾大核心業(yè)務系統(tǒng)基礎上，進行數(shù)據(jù)決策分析。

三是實現(xiàn)共建共享。專網實行“統(tǒng)一協(xié)調、分塊負責、共建共享”的運行維護管理方式，網站的運行維護和管理培訓等由市專門處室牽頭負責，各欄目的日常運行由各責任處室分別負責，責任處室主要負責人為第一責任人，各處室確定一位網管員，負責日常信息維護。同時，根據(jù)省廳工作要求，各縣（市、區(qū)）局已建的公共法律服務網站目前仍保持統(tǒng)一風格，各自運行維護。待市級專網日趨成熟之后，實現(xiàn)縣（市、區(qū)）共享，由各縣（市、區(qū)）局負責轄區(qū)內相關信息的更新維護，受理轄區(qū)內網上辦事事項。

各業(yè)務數(shù)據(jù)關系圖

三、共享視角下公共法律服務互聯(lián)網供給模式的下一步思考

“互聯(lián)網+”的運轉核心，一個是充分連接，一個是高度協(xié)同，這與共建共享的理念不謀而合。在共建共享的理念指導下，推動以互聯(lián)網為代表的新興信息技術、群眾法律服務需求、政府部門公共法律服務供給制度架構等三方內容相互融合的公共法律服務供給模式發(fā)展，形成公共法律服務應用、公共法律管理應用、信息技術基礎設施、公共服務支撐體系密切結合的一體化運用體系，是我們需要繼續(xù)努力的方向。

（一）更新智慧供給理念

理念是行動的先導。在移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等新興信息技術不斷發(fā)展的今天，只有以智慧供給的理念推動公共法律服務供給方式的革新，才能跟上時代前進的步伐，才能不斷滿足群眾的法律服務需求。一是要樹立互聯(lián)網思維?；ヂ?lián)網思維的核心是以用戶為中心。在推動“互聯(lián)網+公共法律服務”的供給模式上，要充分考慮公眾的法律服務需求，公眾使用法律服務的方式和途徑，做到與公眾的充分連接。二是要樹立大數(shù)據(jù)思維。在大數(shù)據(jù)時代，社會事物和人類行為都能夠以“數(shù)據(jù)”形式被記錄、存儲、處理、傳播與利用①張海柱、宋佳玲：《走向智慧治理：大數(shù)據(jù)時代政府治理模式的變革》，《中共濟南市委黨校學報》，2015年第4期。。大數(shù)據(jù)技術能夠對全部公眾的需求偏好信息進行多維度、多層次的細分，在運用“互聯(lián)網+”公共法律服務供給模式中，要善于從供給主體、供給客體、供給制度等一系列社會行為中，做好數(shù)據(jù)的分析與發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)的組織與管理、數(shù)據(jù)的應用與服務等系列工作，通過對用戶結構和需求的細分，增強公共法律服務的針對性、準確性和靈活性。三是要樹立“在線服務思維”。根據(jù)中國互聯(lián)網絡信息中心《第38次中國互聯(lián)網絡狀況發(fā)展統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)，截至2016年6月，我國互聯(lián)網普及率為51.7%，網民規(guī)模達到7.10億，其中手機網民規(guī)模達6.56億，手機在上網設備中占據(jù)主導地位。這就要求公共法律服務供給要滿足公眾使用信息工具的變化，強化“在線服務”理念，推出符合用戶習慣的供給方式。

（二）完善信息技術平臺

信息技術是“互聯(lián)網+”的核心，是公共法律服務供給的硬件保障。在“互聯(lián)網+”公共法律服務供給的信息技術層面，結合公共法律服務體系的實際建設，可以考慮以下五個層面的建設。一是硬件資源層建設。主要提供物理上的基礎設施，以支撐信息化過程中軟硬件的實現(xiàn)。主要包括：網絡設施、服務器設備、容災備份設施、無線接入設備、智能采集裝置、操作系統(tǒng)等。二是數(shù)據(jù)資源層建設。主要包括信息資源規(guī)劃和數(shù)據(jù)中心的設計實現(xiàn)。信息資源規(guī)劃建設的主要類型有：業(yè)務經辦類、公共服務類、監(jiān)控管理類、宏觀決策類以及基礎支撐類。這些信息資源類都是應用層建設的重要支撐。三是業(yè)務邏輯層建設。主要包括整合公共法律服務體系的組織、人員信息，建立統(tǒng)一的權限體系，建設統(tǒng)一的數(shù)據(jù)訪問接口，以及相關的底層公用業(yè)務引擎的建設。業(yè)務邏輯層是整個信息化架構中的中間樞紐層，下層對接數(shù)據(jù)資源，上層對接相關應用系統(tǒng)。四是應用表現(xiàn)層建設。主要包括應用支撐平臺的建設和高級應用的建設。應用支撐平臺主要為業(yè)務軟件系統(tǒng)提供通用的組件和服務，提高組件的重用性，減少重復建設。高級應用為不同的業(yè)務開發(fā)不同的軟件產品，包括已經開發(fā)的應用和未來計劃開發(fā)的應用。五是用戶接入層建設。主要包括門戶建設，單點登錄和個性化配置管理方面的建設。通過五個層面的建設實現(xiàn)公共法律服務的互聯(lián)網供給。隨著信息技術的進一步發(fā)展，從更為完整、安全的角度考慮，還可以考慮加入政府治理層、數(shù)據(jù)反饋層和信息安全保護層，實現(xiàn)公共法律服務供給、公共法律服務管理以及對整個公共法律服務互聯(lián)網供給體系信息安全保護的閉環(huán)。

（三）加強部門橫向聯(lián)結

目前，在公共法律服務體系建設中，主導的部門多為司法行政部門，整合的業(yè)務資源也多為司法行政職責范圍內的業(yè)務，在整合其他政府部門的相關業(yè)務以及數(shù)據(jù)資源上還有很大的發(fā)展空間。在優(yōu)化“互聯(lián)網+”公共法律服務的模式中，整合公共法律服務供給內容相關的各個部門的數(shù)據(jù)，并不斷協(xié)同優(yōu)化由此形成的大數(shù)據(jù)，尤其是通過“互聯(lián)網+”的平臺，發(fā)揮互聯(lián)網的高度協(xié)同優(yōu)勢，跨越單個部門的管轄范圍，優(yōu)化不同部門的權責配置和運行機制，用更智能、更快捷的方式整合公眾所需的公共法律服務資源，是公共法律服務互聯(lián)網供給的一個重要方向。不同的政府部門間進行數(shù)據(jù)共享、協(xié)同供給，其實質就是利用信息化手段對公共法律服務供給謀求共同解決之道，通過協(xié)商合作獲取公共法律服務的最佳效益，解決公共服務供給中的體制障礙，避免“信息孤島”和“數(shù)字鴻溝”的出現(xiàn)。比如，在法律援助這一公共法律服務產品中，就涉及到公安、法院、檢察院、社會保障等多個部門，在“互聯(lián)網+”公共法律服務供給中，通過信息技術平臺，接入社會保障部門的數(shù)據(jù)接口，可以一鍵查詢到法律援助申請者的個人信息、經濟狀況等信息，免去當事人自己提交材料證明的環(huán)節(jié)；接入公安、法院、檢察院的接口，在刑事法律援助案件中，可以實現(xiàn)當事人案件信息的全面整合。這樣的供給模式，可以大大提高公共法律服務的供給效率，真正為群眾提供優(yōu)質、高效、便捷的服務。

（四）強化公眾互動對接

“互聯(lián)網+”的一個重要特性，就是可以實現(xiàn)與公眾更好的連接，改變以往公共服務供給由政府單向傳輸、供給內容與公眾需求可能脫節(jié)的尷尬局面。優(yōu)化公共法律服務的互聯(lián)網供給模式，就是要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的優(yōu)勢，通過互聯(lián)網等平臺，從傳感器、社交媒體、移動通訊、電子郵件、無線射頻識別設備等新興途徑中獲得海量的、類型多樣的數(shù)據(jù)，并通過對大數(shù)據(jù)感知與搜集、整理與存儲、篩選與分類、交流與傳播、分析與應用等技術處理，實現(xiàn)對公共法律服務需求的精準把握，從而推出更適合不同公眾需求的公共法律服務模式，設計出更有針對性的公共法律服務產品。同時，在共建共享理念下，社會治理需要更廣泛的社會參與，公共法律服務供給也不例外。在政府主導的公共法律服務體系建設中，要通過政府購買服務、非營利組織參與、志愿者加入等多種方式，確保公共法律服務供給的多元性和靈活性。而“互聯(lián)網+”公共法律服務供給模式，基于互聯(lián)網線上線下平等溝通、多方主體參與的特性，可以利用互聯(lián)網吸納更多的社會資源，在線上跨區(qū)域招募志愿者、專家學者等社會力量，并在線上開展部分公共法律服務，以充實公共法律服務的廣度和深度。

（五）創(chuàng)新資金保障方式

過去幾十年間，受凱恩斯主義和以薩繆爾森為代表的西方福利經濟學家等的思潮影響，眾多國家都將提供公共服務作為政府的主要責任。但在經濟發(fā)展放緩的情況下，財政對公共服務的支出壓力漸增，Reymont在1992年提出了公共物品供給PPP（publicprivate-partnership）模式②徐艷晴：《公共服務供給主體多元化的理論來源》，《蘭州學刊》，2010年第5期。，即為了滿足公共產品和服務需求，在政府和私人部門形成一種合作關系的公共項目融資模式。我國政府一直是公共服務的主要提供者，目前公共法律服務體系建設的資金基本由政府財政負責。在公共法律服務互聯(lián)網供給的模式中，互聯(lián)網基礎設施的投入、購買市場化的高質量法律服務使之成為公共產品等方面，都需要大量資金的注入和支持。為此，可以考慮采用PPP模式，確保該供給模式順利推進。根據(jù)我國學者楊衛(wèi)華等的研究，PPP模式可以分為外包類、回租回購類、特許經營類、資產剝離類等四大類，內含經營外包、整體外包、政府回購、政府回租等9個中類，各中類又可細分為服務外包、管理外包、售后回租、租賃購買等22個小類，不同模式的所有權、經營權和合作程度有所差異③楊衛(wèi)華、王秀山、張鳳海：《公共項目PPP模式選擇路徑研究——基于交易合作三維框架研究》，《華東經濟管理》，2014年第2期。。公共法律服務這一公共產品不同于公共基礎設施等產品，公共法律服務互聯(lián)網供給主要依賴的是互聯(lián)網基礎設施和法律服務提供這兩大方面內容，根據(jù)這一特性，采用外包類的公私合作方式是較為適宜的選擇。其中，互聯(lián)網基礎設施建設，可以搭智慧城市建設的東風，采用建設外包的方式，建立專用網絡，分享云端數(shù)據(jù)；法律服務提供也可以采用外包的方式，通過招投標等多種途徑，外包給法律服務機構。主導的政府部門則主要承擔起監(jiān)督管理的職責，對外包出去的合作事項盡好監(jiān)管的義務。

課題組組長：

陸娟梅（浙江省嘉興市司法局黨委書記、局長）

副組長：

王林飛（浙江省嘉興市司法局黨委委員、副局長）

成 員：

蔣 科（浙江省嘉興市司法局法制處處長）

祝麗花（浙江省嘉興市司法局法制處副處長）

（責任編輯張文靜）