促進(jìn)事故調(diào)查依法依規(guī)

趙原

北京市作為首善之都，在生產(chǎn)安全事故調(diào)查方面作出了表率。北京市安監(jiān)局事故調(diào)查處處長(zhǎng)高云飛介紹了北京市安監(jiān)局事故調(diào)查工作的經(jīng)驗(yàn)及做法，同時(shí)指出在事故調(diào)查中遇到的問題。

2016年9月9日，國(guó)家安全監(jiān)管總局副局長(zhǎng)孫華山在出席全國(guó)生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理業(yè)務(wù)培訓(xùn)班結(jié)業(yè)儀式時(shí)指出，做好事故調(diào)查處理工作是黨中央、國(guó)務(wù)院的明確要求，為遏制重特大事故提供了有效抓手。近年來，在各方面的共同努力下，事故調(diào)查處理工作取得了明顯成效，但同時(shí)也存在事故原因分析深度不夠、調(diào)查辦案人員能力不強(qiáng)、輿情應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)?shù)葐栴}，需要認(rèn)真研究解決。

北京市作為首善之都，在生產(chǎn)安全事故調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“事故調(diào)查”）方面作出了表率。為此，本刊記者對(duì)北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱“北京市安監(jiān)局”）事故調(diào)查處處長(zhǎng)高云飛進(jìn)行了采訪，請(qǐng)他談?wù)劚本┦邪脖O(jiān)局事故調(diào)查工作的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，以及如何解決在事故調(diào)查中遇到的問題。

記者（以下簡(jiǎn)稱“記”）：高處長(zhǎng)，您好。作為首都，北京市的事故調(diào)查工作遵循哪些主要原則，有哪些特點(diǎn)？

高云飛（以下簡(jiǎn)稱“高”）：北京市的事故調(diào)查工作，遵循著事故調(diào)查“四不放過”原則，這一點(diǎn)與全國(guó)的事故調(diào)查工作是一致的。即：事故原因未查清不放過；事故責(zé)任人未受到處理不放過；事故責(zé)任人和相關(guān)人員沒有受到教育不放過；未采取防范措施不放過。

但是北京市作為首都，也有其特殊性。作為政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，北京市的各項(xiàng)工作引起的關(guān)注度更高，所以開放度要求也更高。在國(guó)家沒有要求事故調(diào)查報(bào)告公開之前，北京市在依法依規(guī)調(diào)查取證方面也一直嚴(yán)格自我要求，事故調(diào)查的制度化、規(guī)范化工作也走在了全國(guó)的前列。

記：多年來，北京市安監(jiān)局在事故調(diào)查工作中摸索出了哪些好經(jīng)驗(yàn)、好做法？

高：在制度化、規(guī)范化方面，北京市安監(jiān)局在《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第493號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院493號(hào)令”）的框架下進(jìn)行了許多探索。2008年北京市安監(jiān)局設(shè)立事故調(diào)查處，2009年就起草了《北京市生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理辦法》（北京市人民政府令第217號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“北京市217號(hào)令”），在地方省市一級(jí)的權(quán)限范圍內(nèi)，把我們過去多年來在事故調(diào)查過程中遇到問題，進(jìn)行了規(guī)范。比如事故調(diào)查的等級(jí)下限，國(guó)務(wù)院493號(hào)令中沒有規(guī)定一般事故中無人員死亡和重傷的事故，當(dāng)造成多少經(jīng)濟(jì)損失時(shí)就需啟動(dòng)政府聯(lián)合調(diào)查、企業(yè)需要向政府報(bào)告。由于每年各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生意外造成財(cái)產(chǎn)損失的小型事件不計(jì)其數(shù)，如果每一起都要啟動(dòng)政府聯(lián)合調(diào)查，并不具可操作性，就會(huì)形成“有法無人依”的尷尬局面，讓法治成為一句空談，實(shí)際上也是對(duì)公共資源的浪費(fèi)。因此，我們走訪了各個(gè)行業(yè)的很多家企業(yè)，進(jìn)行了大量的調(diào)研，最終在北京市217號(hào)令中設(shè)定了一個(gè)底線，即：一般事故中直接經(jīng)濟(jì)損失100萬元以下且未造成人員死亡或者重傷的，由事故發(fā)生單位或者其上級(jí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)組織調(diào)查，其中，建設(shè)施工事故由建設(shè)工程總包單位或者其確定的單位組織調(diào)查；10萬元以下且未造成人員死亡或者重傷的，企業(yè)可以自行處理不進(jìn)行上報(bào)。這道線設(shè)定以后，企業(yè)也明白了操作的規(guī)則和要求，更便于企業(yè)和政府監(jiān)管部門遵守和執(zhí)行，有效促進(jìn)了國(guó)務(wù)院493號(hào)令的落地。

此外，在北京市217號(hào)令中，還規(guī)定了事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、人力資源和社會(huì)保障部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并依法邀請(qǐng)人民檢察院派人參加。這里在國(guó)務(wù)院493號(hào)令的基礎(chǔ)上，根據(jù)北京市事故調(diào)查工作實(shí)踐，在參與調(diào)查的部門中增加了人力資源和社會(huì)保障部門。并在后續(xù)出臺(tái)的文件中明確了事故調(diào)查組各成員部門各自的職責(zé)。且明確了當(dāng)調(diào)查組各成員有不同意見時(shí)，調(diào)查組組長(zhǎng)有最終決定權(quán)，但其他成員的不同意見也必須記錄在案，并在配套的規(guī)章中明確這些卷宗為永久卷，這樣既明確了組長(zhǎng)的職責(zé)和地位，又避免了組長(zhǎng)“一言堂”。

北京市安監(jiān)局還于2009年起草發(fā)布了《北京市事故調(diào)查處理文書歸檔管理辦法》（京安監(jiān)發(fā)〔2009〕11號(hào)），屬全國(guó)首例。將事故調(diào)查處理的卷宗設(shè)為兩種卷宗：調(diào)查卷宗和處罰卷宗。調(diào)查卷從事故發(fā)生起向政府提請(qǐng)請(qǐng)示到最終結(jié)案政府批復(fù)期間內(nèi)，每一個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行，都有明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)《證據(jù)法》規(guī)定的7類證據(jù)等，都自行制定了一套規(guī)范文書，比如現(xiàn)場(chǎng)勘查的勘驗(yàn)文書等，這樣基層的執(zhí)法部門就可以按照規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法調(diào)查。

為什么將調(diào)查和處罰剝離開呢？按照2003年頒布的《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》（國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局令第1號(hào)）要求，一般的行政處罰案件從立案之日起一個(gè)月內(nèi)要結(jié)案。但是較大事故調(diào)查2個(gè)月內(nèi)才結(jié)案，要是從立案之日起一個(gè)月內(nèi)要求處罰完成，處罰工作是無法依法依規(guī)進(jìn)行的。所以調(diào)查和處罰必須分開。直到調(diào)查報(bào)告得到市政府批復(fù)之日起后的一個(gè)合理期限內(nèi)，用一般行政執(zhí)法文書打印一套立案呈批表，單獨(dú)對(duì)處罰立案，此時(shí)才啟動(dòng)了行政處罰程序。調(diào)查工作是代表政府的行為，處罰工作則是由安監(jiān)局負(fù)責(zé)落實(shí)的行政處罰。那么行政處罰是否超期，是要從處罰立案開始算起，這樣一來，有效解決了執(zhí)法違法的問題。

北京市安監(jiān)局的事故調(diào)查處在全國(guó)來講是成立的比較早的，也推進(jìn)各區(qū)縣分別成立了事故調(diào)查科，形成了專業(yè)的力量去開展事故調(diào)查工作，并且十分注重事故調(diào)查專業(yè)能力的培養(yǎng)。因?yàn)槭鹿收{(diào)查涉及到的專業(yè)性是非常強(qiáng)的。比如在事故調(diào)查中安監(jiān)部門跟公安部門確定構(gòu)成刑事犯罪的嫌疑人，我們?cè)谧C據(jù)交換的意見上、偵查方向的確定上，如果沒有專長(zhǎng)，很難和公安部門能夠達(dá)成共識(shí)、交流意見。我們與各行業(yè)部門的共同調(diào)查也是一樣。每個(gè)行業(yè)的安全生產(chǎn)要求不同，安監(jiān)局作為牽頭單位，必須熟練掌握各行業(yè)的專業(yè)知識(shí)、成為權(quán)威專家，否則很難從現(xiàn)場(chǎng)的蛛絲馬跡中還原事故真相。比如我們?cè)?jīng)調(diào)查擦窗機(jī)從一百多米的高空掉下來導(dǎo)致上面的工人摔死的事故。擦窗機(jī)上的擦窗工人，是現(xiàn)代城市催生的一種新興行業(yè)?，F(xiàn)代城市中的高層建筑上往往都有這種擦窗機(jī)，即高層建筑的頂層有一個(gè)導(dǎo)軌，擦窗機(jī)可以沿著導(dǎo)軌移動(dòng)。擦窗機(jī)的生根點(diǎn)上能承載多少重量，即荷載量，是在出廠前都設(shè)計(jì)好的。當(dāng)時(shí)擦窗的是個(gè)經(jīng)驗(yàn)豐富的工班長(zhǎng)，他為了省事，用一根繩子在一個(gè)滑輪上拉，擦窗機(jī)就向一邊傾斜，就可以擦到旁邊的一塊玻璃，這樣同一個(gè)位置可以擦3塊玻璃。但如果按照操作規(guī)程，擦窗機(jī)擦完一塊玻璃，必須要降到地面，然后平行移動(dòng)，再升到高空——這是因?yàn)樵诟呖罩袝?huì)有瞬間的自然強(qiáng)風(fēng)吹過來，搖擺的時(shí)候力傳導(dǎo)到擦窗機(jī)，動(dòng)載荷太大，如果在空中平行移動(dòng)，不確定因素太多。那個(gè)工班長(zhǎng)不知道，他通過滑輪一拉，傳導(dǎo)到擦窗機(jī)上的力瞬間會(huì)增加幾十倍到上百倍，超出了擦窗機(jī)設(shè)計(jì)承受的荷載量，因此擦窗機(jī)就連根斷了。他又為了省事把最后一道保障——安全繩團(tuán)在吊船里，吊船在往下翻滾的過程中就把安全繩切斷了，導(dǎo)致工人摔死——以上這些場(chǎng)景都是經(jīng)我們反復(fù)勘查現(xiàn)場(chǎng)，通過現(xiàn)場(chǎng)遺留散落的物品和周圍留下的痕跡推斷及核實(shí)得來的，但如果不具備足夠的專業(yè)知識(shí)，這一過程可想而知是很難完成的。

在事故調(diào)查過程中遇到的事故調(diào)查邊界不清的情況，我們也嘗試進(jìn)行了一些探索。比如，我們將事故類型進(jìn)行了系統(tǒng)的分類，將事故分為了產(chǎn)品質(zhì)量事故、特種設(shè)備事故、火災(zāi)事故、道路交通事故、環(huán)境污染事故、航空飛行器事故、電力運(yùn)行事故、農(nóng)業(yè)機(jī)械事故等十幾類，有的跟生產(chǎn)安全事故有交集，有的沒有交集，如果調(diào)查過程中遇到這些類型的事故就要清楚界定出來。比如我們?cè)?jīng)遇到一個(gè)事故，是有限空間事故中毒窒息死亡。在事故發(fā)生的電力管井里，我們發(fā)現(xiàn)有一些刺鼻的氣體和液體。經(jīng)過排查，這是2 km以外的一個(gè)藥廠將有毒液體排放到污水管里，由于長(zhǎng)期腐蝕，污水管發(fā)生了泄漏，滲透到了電力管井里。查到這里之后，我們就將該起事故作為環(huán)境污染事故定性，不屬于生產(chǎn)安全事故，由環(huán)保部門立案調(diào)查，不然因果鏈就沒完沒了，我們的調(diào)查就沒有邊界了。

記：北京市事故調(diào)查工作還面臨著哪些難題？

高：北京是一個(gè)法制意識(shí)很強(qiáng)的地方，而我們的事故調(diào)查面對(duì)的是利益相沖突的各方，往往要隨時(shí)做好當(dāng)被告的準(zhǔn)備。而且，北京市安監(jiān)局面對(duì)的不僅是自身負(fù)責(zé)調(diào)查的事故，還肩負(fù)著對(duì)區(qū)縣安監(jiān)局事故調(diào)查工作進(jìn)行指導(dǎo)的責(zé)任，因此必須要走制度化、規(guī)范化的道路，要讓大家都有規(guī)矩去遵循。曾經(jīng)有一個(gè)事故，調(diào)查結(jié)束后我們打了3年的官司。該起事故當(dāng)事企業(yè)的老總被抓了之后，請(qǐng)了律師，他就從安監(jiān)局行政復(fù)議入手、一直到市政府法制辦復(fù)議、法院一審、法院二審，最終我們?nèi)匀猾@得了勝訴。但是事故調(diào)查工作在制度化、規(guī)范化方面還有很長(zhǎng)的路要走，其中有一些是需要國(guó)家安全監(jiān)管總局或者國(guó)家層面上給予支持和解決的。比如，什么是生產(chǎn)安全事故？這一基本的概念目前尚沒有明確定義，這給我們基層的實(shí)際工作帶來了很多難題。此外在事故調(diào)查工作中，需要和其他相關(guān)部門形成合力，各成員部門的銜接工作還需要從國(guó)家層面進(jìn)一步明確化。

此外，在北京的事故調(diào)查工作中，容易催發(fā)一些社會(huì)熱點(diǎn)輿情事件，那么在事故調(diào)查工作中，尤其需要注意的是，信息的及時(shí)發(fā)布和輿論的正確引導(dǎo)。不管輿論趨勢(shì)如何，事故調(diào)查一定要本著科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是的原則，不能一味迎合公眾或者息事寧人。例如引起了社會(huì)激烈討論的2016年7月23日北京八達(dá)嶺野生動(dòng)物園老虎咬人事件。我們當(dāng)時(shí)已經(jīng)查明野生動(dòng)物園在此次事故中沒有責(zé)任，但如果你要追著社會(huì)的熱點(diǎn)問題一個(gè)個(gè)去回答，就會(huì)疲于奔命，大家就會(huì)熱衷于八卦，不會(huì)真的聽你解釋了。在輿論的風(fēng)口浪尖中，公布調(diào)查報(bào)告也是頂著壓力的，此時(shí)說出不屬于生產(chǎn)安全責(zé)任事故也需要很大的勇氣。但是我們既然進(jìn)行了科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)事求是的調(diào)查取證，就不怕公眾輿論的監(jiān)督。并且我們也做好了隨時(shí)準(zhǔn)備開一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)的應(yīng)急預(yù)案，以回應(yīng)社會(huì)公眾的疑問。從此次事件得出的經(jīng)驗(yàn)表明，事故調(diào)查工作主線要明確，不能被社會(huì)輿論牽著鼻子走，只要立足于一點(diǎn)——我們是人民政府依法成立的調(diào)查組，我們履行自身應(yīng)盡的職責(zé)、依法依規(guī)辦事，就會(huì)立于不敗之地。

編輯 趙 原