住房保障與城市經(jīng)濟增長協(xié)同機制研究

吳宇哲，王 薇

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058)

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住房保障與城市經(jīng)濟增長協(xié)同機制研究

吳宇哲，王 薇

(浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州 310058)

以三部門經(jīng)濟增長模型為分析框架，探討勞動力供給和房地產(chǎn)市場要素在城市經(jīng)濟增長中的作用機制，以及住房保障與這些要素的內(nèi)在聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)：中國人口結(jié)構(gòu)快速老齡化將導(dǎo)致勞動力供給短缺，同時土地財政的不可持續(xù)迫使政府探索新的財政收入來源，這些勞動力供給和房地產(chǎn)市場要素的改變將抑制未來城市經(jīng)濟的可持續(xù)增長。在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則下，發(fā)揮住房保障對吸引勞動力的正效應(yīng)，將為城市經(jīng)濟增長提供動力。

住房保障；城市經(jīng)濟增長；勞動力供給；房地產(chǎn)市場；新型城鎮(zhèn)化

一、引 言

作為世界第二大經(jīng)濟體，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)受到全世界矚目。根據(jù)聯(lián)合國2014年發(fā)布的《世界城鎮(zhèn)化展望》預(yù)測，至2050年，中國將新增3億人口進入城市，相當(dāng)于世界人口排名第三的美國2014年的人口總數(shù)[1]。對中國政府而言，城市人口激增既是巨大挑戰(zhàn)，亦是發(fā)展機遇。城市新增人口對消費拉動或?qū)⒊蔀槲磥碇袊?jīng)濟發(fā)展新的增長點，而城市新增人口住房問題則是城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量高低的關(guān)鍵。20世紀(jì)90年代中期，國務(wù)院首次提出“要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用房供應(yīng)體系”。[2]此后，中央政府先后出臺了一系列政策，以解決中低收入家庭住房困難為目標(biāo)，引導(dǎo)地方政府建設(shè)保障性住房。21世紀(jì)初至今，大量保障性住房的建設(shè)運營對加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難，促進經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定和健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，在快速推進的同時，住房保障制度也暴露出許多問題：一些地區(qū)已建成的保障性住房大量閑置、有些保障房項目僅僅是“紙上工程”、還有些省市虛報保障性安居工程開工或完工量[3]；另外，部分地區(qū)保障性住房的工程質(zhì)量以次充好、專項資金閑置、分配機制缺陷等許多問題也引起社會的廣泛關(guān)注。住房保障政策的目標(biāo)是最大限度平衡商品房市場不能滿足的住房剛性需求，而在實施過程中卻出現(xiàn)了需求與供給的結(jié)構(gòu)性差異：一邊是快速城鎮(zhèn)化進程中無法滿足的住房需求，另一邊是國家財政投入資源的閑置和浪費。國內(nèi)外學(xué)者通過定性和計量分析等多種研究方法，證實商品房與保障房之間存在“價格引致”等互動關(guān)系[4]，商品房價格受到保障性住房的顯著影響[5]。有學(xué)者提出鼓勵成本型租賃住房與營利型租賃住房進行競爭，能夠保證住房穩(wěn)定供應(yīng)并降低住房市場租金水平[6]。多項研究成果對政府的驅(qū)動力進行分析，提出住房保障制度中土地的行政劃撥形式與地方政府財稅收入對立[7]，并與土地使用制度市場化改革的總體目標(biāo)不一致[8-9]。關(guān)于住房保障制度實施績效的研究表明，住房保障政策既改善了中低收入者的住房福利，也改善了整體社會福利[10]，但也有研究發(fā)現(xiàn)，由于制度缺陷導(dǎo)致政府對保障性住房建設(shè)的補貼被開發(fā)商和少數(shù)中等偏高收入人群獲取，排斥了真正的目標(biāo)群體[11]。另外，一些學(xué)者分別針對“夾心層”和流動人口等城鎮(zhèn)中低收入人群進行研究[12-13]；還有學(xué)者根據(jù)國外住房保障制度的經(jīng)驗啟示對我國的住房保障制度的完善提出了政策建議[14-15]?？梢?，學(xué)者們從不同視角對住房保障進行了研究，并產(chǎn)生了豐富的研究成果，為住房保障制度的優(yōu)化提供思路。

筆者在已有研究基礎(chǔ)上，以住房保障與城市經(jīng)濟增長的關(guān)系為視角，剖析由于住房保障和城市經(jīng)濟增長目標(biāo)沖突而導(dǎo)致住房保障制度在實際運行中偏離目標(biāo)的內(nèi)在機理。與以往研究不同的是，基于我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則，筆者分析了勞動力供給和房地產(chǎn)市場的長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢對城市經(jīng)濟增長的影響，并提出未來住房保障和城市經(jīng)濟增長出現(xiàn)目標(biāo)協(xié)同的可能性。

二、住房保障制度運行的內(nèi)在機理

1998年中國的城鎮(zhèn)化率超過30%，至2015年，該指標(biāo)上升到56.1%?？焖俚某擎?zhèn)化進程對城市經(jīng)濟增長起到了積極的推動作用，與此同時，這種增長模式導(dǎo)致的低廉的征地成本和不斷攀升的商業(yè)住宅用地成本使得中國的城市發(fā)展陷入了困境[16]。筆者以地方政府為研究主體，分析快速城鎮(zhèn)化進程中城市經(jīng)濟增長對土地供應(yīng)的依賴以及住房保障制度中的土地供應(yīng)機制，揭示住房保障制度在實際運行中偏離原目標(biāo)的根源。

1. 住房保障制度中的土地供應(yīng)機制

住房保障的土地來源于行政劃撥，即地方政府無法在保障性住房的土地出讓中獲取財政收入。由于建設(shè)用地總量控制，地方政府在住房保障中投入的土地量越多，相應(yīng)的用于商業(yè)用地“招拍掛”的土地量越少，地方政府在土地出讓中獲取的財政收入也會減少，因此，為增加財政收入，地方政府傾向于在住房保障中投入更少的建設(shè)用地。在住房保障用地的區(qū)位選擇方面，對于相同面積的建設(shè)用地，將市場價格高的土地用于保障性住房建設(shè)，而將市場價格低的土地用于商業(yè)用地出讓，也會減少地方政府在土地出讓中獲取的財政收入。由于土地市場價格隨著土地與城市中心的距離的增大而遞減，因此，為了控制保障性住房的土地成本、更是為了減少土地出讓金損失，地方政府更傾向于將住房保障建設(shè)項目安排在城市郊區(qū)或偏遠(yuǎn)位置[17]。在土地投入的數(shù)量和更優(yōu)的區(qū)位選擇上，地方政府往往缺乏內(nèi)在動力，由此導(dǎo)致其在住房保障土地供應(yīng)和政策執(zhí)行過程中，常常缺乏長期的發(fā)展計劃，項目建設(shè)隨意、盲目[18]。

2. 城市經(jīng)濟增長對土地供應(yīng)的依賴

城市經(jīng)濟增長的主要生產(chǎn)要素之一是土地，20世紀(jì)90年代末以來，“土地財政”為推動城市經(jīng)濟增長做出了重要貢獻[19]。1994年我國實行分稅制改革后，搭建了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，土地出讓金成了地方政府的一塊“自留地”，地方政府通過土地在征收和出讓過程中形成的差價獲得財政收入，并以土地作為政策工具，進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、促進城市經(jīng)濟增長[20]。隨著土地市場的形成，通過壟斷建設(shè)土地供給以獲取高額土地出讓收入已經(jīng)成為一種重要的政府行為，土地價格與經(jīng)濟增長具有顯著的相關(guān)性[21]。

3. 住房保障與城市經(jīng)濟增長目標(biāo)的沖突

住房保障項目建設(shè)需要以土地劃撥的形式獲得土地供給，而城市經(jīng)濟增長在很大程度上依賴土地出讓中獲取財政收入，對土地資源同樣的需求和不同的供給方式，導(dǎo)致兩者存在利益沖突。因此，地方政府雖然不敢公然違背中央政府制定的政策，但在住房保障制度的實際運行過程中，地方政府并不具有內(nèi)在驅(qū)動力，表現(xiàn)的缺乏積極主動性。2011—2015年，地方政府的住房保障支出一直保持較低比例，并且略有下降(表1)。由經(jīng)濟發(fā)展帶來的城市經(jīng)濟增長和地方政府財力快速增強并未有效支持財政對住房保障的投入[22]。

近20年來，城市經(jīng)濟的快速增長得益于城市的擴張和需求的增長，勞動力和土地的供給十分充足，隨著我國人口結(jié)構(gòu)的老齡化，如果勞動力不易獲得，將會出現(xiàn)什么樣的情況？同樣，越來越高的房地產(chǎn)價格和建設(shè)用地增量的限制會對城市經(jīng)濟增長造成什么影響？筆者認(rèn)為，隨著新型城鎮(zhèn)化進程的推進，在生產(chǎn)要素發(fā)生重大變化的情況下，住房保障與城市經(jīng)濟增長目標(biāo)沖突將轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)協(xié)同，也就是說，住房保障可為城市經(jīng)濟的可持續(xù)增長提供動力。

三、住房保障促進城市經(jīng)濟增長的理論依據(jù)

西方經(jīng)濟學(xué)中將生產(chǎn)中使用的各種資源稱為生產(chǎn)要素，并將生產(chǎn)過程看作這些要素的整合過程。早在18世紀(jì)，Petty就提出，“土地是財富之母，勞動是財富之父”[23]。勞動力和房地產(chǎn)是城市經(jīng)濟增長中不可或缺的等生產(chǎn)要素。以Dipasquale等提出的三部門經(jīng)濟增長模型[24]為分析工具，討論城市經(jīng)濟增長的生產(chǎn)要素如何發(fā)揮作用，并進一步探討住房保障制度與這些要素之間的緊密聯(lián)系，為住房保障促進城市經(jīng)濟增長提供理論依據(jù)。

表1 住房保障支出占地方財政支出比重

1. 三部門經(jīng)濟增長模型

三部門經(jīng)濟增長模型構(gòu)建了一個能夠完整描繪城市經(jīng)濟的框架(圖1)，該模型將一個城市的經(jīng)濟劃分為3個市場：產(chǎn)出市場、勞動力市場和房地產(chǎn)市場(包括土地和建筑物)。

圖1 三部門經(jīng)濟增長模型

根據(jù)經(jīng)濟增長乘數(shù)理論，城市總產(chǎn)出的需求首先依賴于城市輸出的需求。圖1中的(a)描述了產(chǎn)出市場。從短期角度來看，輸出商品(包括產(chǎn)品和服務(wù))的銷售將取決于其他城市或區(qū)域輸出同樣商品的價格變化。因此，假設(shè)包括輸出產(chǎn)品和服務(wù)的城市總產(chǎn)出需求Qd是當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品和服務(wù)價格P的減函數(shù)。這里假設(shè)房地產(chǎn)和勞動力之間不存在替代作用，因此，對于任何單位的產(chǎn)出，都需要固定數(shù)量的房地產(chǎn)αk和勞動力αL，單位產(chǎn)出成本C就是αkr+αLω，其中r和w分別是使用房地產(chǎn)和勞動力每年的成本，即租金和工資標(biāo)準(zhǔn)。

在城市經(jīng)濟的供給方面，要考慮影響生產(chǎn)成本差別的兩個首要因素：勞動力和房地產(chǎn)，這兩個要素在城市間的差別會使當(dāng)?shù)厣a(chǎn)成本有較大的差異。圖1中的(b)和(c)分別描述了勞動力要素市場和房地產(chǎn)要素市場。圖中的豎直線代表城市產(chǎn)出市場的生產(chǎn)水平所導(dǎo)致的要素需求水平。在勞動力市場中，勞動力需求Ld等于αLQ；在房地產(chǎn)市場中，房地產(chǎn)需求Kd等于αkQ。

圖1中3個圖的聯(lián)系非常緊密。從供給方面來看，勞動力價格和房地產(chǎn)租金決定了產(chǎn)出成本，因此也就決定了一個城市的產(chǎn)出水平。如果這3個圖的解在系統(tǒng)內(nèi)部互相符合，那么這個城市就處于平衡狀態(tài)。在這種平衡狀態(tài)下，城市是穩(wěn)定的并且沒有增長的。當(dāng)發(fā)生供給導(dǎo)致的城市增長時，產(chǎn)出的商品和服務(wù)的價格會降低，數(shù)量會增加，勞動力的工資標(biāo)準(zhǔn)會縮減，就業(yè)會增加；房地產(chǎn)需求會增長，使得租金增長。

2. 住房保障對勞動力供給的影響

圖1(b)中，橫軸表示城市勞動力的數(shù)量L，縱軸為城市的有效工資①，用公式表示為w/p。向上傾斜的供給曲線表示為保證橫軸的勞動力數(shù)量所必需的有效工資。如果曲線相對平坦，意味著有效工資的提高會很容易地帶來勞動力的流入；相反，如果曲線很陡峭，則意味著這個城市很難吸引到勞動力。

政府提供住房保障最直接的作用是降低勞動力的居住成本，而居住成本往往在生活費用中占據(jù)很大的比例。因此，在名義工資w不變的情況下，居住成本的下降可以拉低整體生活費用，也就意味著有效工資的提高。有效工資的提高會吸引勞動力的流入，從而增強城市的集聚效應(yīng)，在圖1(b)上表現(xiàn)為沿著勞動力供給曲線向右上方移動。如果城市產(chǎn)品需求表現(xiàn)為彈性的，如同類產(chǎn)品在國內(nèi)外市場上競爭激烈的產(chǎn)業(yè)，那么勞動力供給的正向平移會造成產(chǎn)出和就業(yè)的大幅度增長，而工資和價格輕微下降。

3. 住房保障對房地產(chǎn)市場的影響

房地產(chǎn)市場的分析圖與勞動力市場相同。縱軸代表房地產(chǎn)租金r，橫軸是房地產(chǎn)存量K，供給曲線描述了保證縱軸房地產(chǎn)存量水平所必需的租金。一個城市要擴張，必須開發(fā)更多的土地，這樣會造成租金提高。保障性住房建設(shè)可以改變住房存量的結(jié)構(gòu)，保障性住房占比的提高可以降低租金水平，在圖1(c)上表現(xiàn)為房地產(chǎn)供給曲線向右平移。

需要注意的是，與勞動力人口較強的流動性不同，房地產(chǎn)具有的不可移動性、耐久性和開發(fā)周期長等特性，限制了房地產(chǎn)存量對市場需求的反應(yīng)速度，所以相比勞動力供給，房地產(chǎn)存量的供給缺乏彈性。另外，在建設(shè)用地開發(fā)活動受到約束或限制的情況下，供給曲線幾乎會是豎直的，也就是非彈性的。勞動力的集聚將導(dǎo)致商品房租金的大幅增加，由此帶來的生活成本的提高將大于名義工資的增長。為了減緩或消除高房價帶來的離散效應(yīng)，政府提供低價格的保障性住房可以在房地產(chǎn)市場中起到增加存量供應(yīng)和降低居住成本的作用，作用的大小取決于住房保障的范圍和強度。

4. 住房保障促進城市經(jīng)濟增長的邏輯

根據(jù)以上的分析，可以得出住房保障與城市經(jīng)濟增長目標(biāo)協(xié)同的一個可靠邏輯(圖2)：提供住房保障—吸引勞動力人口—促進城市經(jīng)濟增長。公共物品的提供在政府間是存在競爭的[20]，城市間住房保障水平上的差異也體現(xiàn)了政府間對公共物品提供的差異。某城市的住房保障政策在提高勞動力效用上有相對優(yōu)勢會促進勞動力在該城市的集聚，勞動力流入使就業(yè)更加集中，從而更易形成產(chǎn)業(yè)集聚，尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，為追求較低的勞動力成本進行遷移時，成為遷入城市經(jīng)濟增長的重要引擎。

四、住房保障促進城市經(jīng)濟增長的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則下，城市發(fā)展將注重提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵，使城市成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。住房保障是政府提供的公共物品的重要組成部分，有利于真正實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

1. 勞動力供給：人口結(jié)構(gòu)老齡化

由于人口老齡化的影響，中國已經(jīng)進入勞動力“劉易斯拐點”。1982—2000年期間，人口紅利對中國經(jīng)濟增長的貢獻可觀[25]，但2000年開始，中國進入老齡化社會，人口紅利的作用開始降低。一些學(xué)者認(rèn)為2013—2015年已成為中國人口紅利的轉(zhuǎn)折點，勞動力開始負(fù)增長，人口老齡化加速將使人口轉(zhuǎn)變對經(jīng)濟增長的貢獻由“人口紅利”轉(zhuǎn)為“人口負(fù)債”。根據(jù)中國第六次人口普查數(shù)據(jù)，運用PADIS-INT對中國未來的人口變化趨勢進行了預(yù)測(圖3)。2010年中國總撫養(yǎng)比為34%，此后由于人口老齡化速度加快，人口負(fù)擔(dān)系數(shù)逐步上升，到2050年總撫養(yǎng)比將會上升到75%。2050年，總?cè)丝趯⒈３衷?3億左右，與2010年相比有小幅減少；而勞動力人口將下降到6個億，僅為2010年勞動力供給量的三分之二。雖然對于人口預(yù)測的大量文獻[26-27]在勞動力人口下降的時間和規(guī)模測算等研究結(jié)果上有所不同，但研究者們一致認(rèn)同勞動力人口將呈現(xiàn)下降趨勢。

圖2 住房保障政策促進城市經(jīng)濟增長機制

勞動年齡人口的短缺將成為制約城市發(fā)展的重要因素。事實上，從2004年開始，我國部分區(qū)域和城市已經(jīng)開始經(jīng)歷勞動力人口缺乏的危機，以珠三角為中心開始持續(xù)向長三角、環(huán)渤海甚至全國各地蔓延。一些城市和地區(qū)出現(xiàn)的勞動力短缺現(xiàn)象，背后隱藏的是勞動力人口流動能力的提高和地區(qū)對勞動力人口吸引強度的差異。隨著勞動力人口總量的減少，城市間或區(qū)域間對勞動力人口競爭將愈加激烈。

圖3 總?cè)丝谂c勞動力人口變化(2010—2050年)

2. 房地產(chǎn)市場：“土地財政”的不可持續(xù)

進入21世紀(jì)以來，中國城市化進入大發(fā)展階段，“土地財政”逐漸成型。地方政府借助土地出讓收入的增長，擴張了公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資，推動了城市經(jīng)濟增長。但“土地財政”對地方建設(shè)的推動是不可持續(xù)的，一方面土地出讓的成本正在不斷攀升，地方政府土地出讓收益的空間必然收窄；另一方面，土地出讓的凈收益也正在不斷被其他開支分流。近十年來我國土地出讓面積和出讓收入的變化趨勢(圖4)表明，出讓面積和出讓收入在2013年達到頂峰，2014年開始出現(xiàn)大幅度回落。

盡管中國土地資源總量豐富，但人均土地資源占有量較少。目前中國的耕地總面積已逼近國家明確堅守的18億畝耕地紅線，建設(shè)用地的稀缺已成事實。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，土地的城鎮(zhèn)化必將向人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。中國經(jīng)濟增長前沿課題組的研究結(jié)果指出，如果超前的土地城市化率不能帶來城市“規(guī)模收益遞增”效果，且政府財政收支結(jié)構(gòu)和籌資方式不能轉(zhuǎn)變，則城市的可持續(xù)發(fā)展就會面臨

挑戰(zhàn)[28]。正在探索的房地產(chǎn)稅收制度的改革，將使地方財政脫離對土地財政的高度依賴，而地方政府將完全有可能從土地的經(jīng)營者轉(zhuǎn)向土地市場的監(jiān)管者和公共政策制定者。

從上述分析中可以預(yù)測，伴隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，中國人口結(jié)構(gòu)快速老齡化和土地財政的不可持續(xù)將導(dǎo)致城市經(jīng)濟增長中勞動力供給和房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大變化，而這些要素的變化會迫使未來城市經(jīng)濟增長方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。因此，保障房建設(shè)必須立足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實,理順政府和市場關(guān)系,盡可能通過市場來提供[29]，促進住房保障與城市經(jīng)濟增長的目標(biāo)協(xié)同，因而使得住房保障成為城市經(jīng)濟增長動力具有可能性。

五、住房保障與城市經(jīng)濟增長的目標(biāo)協(xié)同

城市經(jīng)濟的集聚經(jīng)濟本質(zhì)決定了城市經(jīng)濟增長是依靠經(jīng)濟要素的空間集聚以獲得集聚效益來推動的[30]。由于城市間對勞動力人口的競爭將成為住房保障和城市經(jīng)濟規(guī)模目標(biāo)協(xié)同的傳導(dǎo)要素，而住房保障能夠通過提高勞動力人口的有效工資實現(xiàn)吸引勞動力人口流入，勞動力儲備的增加和就業(yè)匹配度的提高將引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)對城市的選擇[31]。在消費方面，公共住房的財富效應(yīng)比私人住宅對總消費的影響更顯著、更持久[32]，如果城市新增勞動力人口在住房保障、醫(yī)療、教育等方面都能得到滿意的待遇，勞動力人口集聚帶來的消費將對城市經(jīng)濟的增長產(chǎn)生持續(xù)地積累。由此可以推測，今后土地制度改革減少地方政府對土地出讓收入的依賴，將有利于消除現(xiàn)行住房保障制度在運行機制中與城市經(jīng)濟增長產(chǎn)生的目標(biāo)沖突，而在人口結(jié)構(gòu)老齡化的發(fā)展趨勢下，住房保障對勞動力人口的集聚和產(chǎn)業(yè)的集聚將促進城市經(jīng)濟的持續(xù)增長，由此實現(xiàn)住房保障與城市經(jīng)濟增長的目標(biāo)協(xié)同。

根據(jù)Moore的觀察，在21世紀(jì)初期，倫敦面臨的最關(guān)鍵問題就是住房問題。倫敦的房地產(chǎn)市場缺乏政府的干預(yù)以及對住房保障的投入，它的房價和供給對某些階層的生活造成了極大的擠出效應(yīng)，由此放逐了對城市功能至關(guān)重要的人群，或者導(dǎo)致某些繼續(xù)留在城市里的人不得不忍受極為糟糕的居住條件，甚至出現(xiàn)了貧民窟。這些住房問題是由刺激房價上漲的國家政策和20世紀(jì)30年代以來的市場失靈造成的，隨著人口的增長，這些問題會變得更加嚴(yán)峻，造成不可逆的毀滅性后果[33]。中國在快速城鎮(zhèn)化的進程中，土地的迅速擴張雖然增加了公共資本投資并推動了城市經(jīng)濟較快增長，但由于土地價格上漲過快，導(dǎo)致了城市中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本和居民生活成本也快速攀升。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，商品房的價格從1987年的408元/平方米不斷攀升到2012年的5 791元/平方米。2010年的一項統(tǒng)計表明，85%以上需要購房的城市居民家庭無力承擔(dān)高額的購房費用[34]。高房價產(chǎn)生的離散效應(yīng)阻礙了人口向城市轉(zhuǎn)移，也對城市中無法承受住房成本的中低收入人口產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。房地產(chǎn)市場價格對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也產(chǎn)生直接影響，由于房價對勞動力流動產(chǎn)生重要影響，進而間接影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是一些以制造業(yè)為主導(dǎo)的城市，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級尚未成熟，過高房租已經(jīng)對基礎(chǔ)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。深圳的產(chǎn)業(yè)外移已經(jīng)清晰折射出這兩者之間的密切聯(lián)系。受益于地緣優(yōu)勢，深圳一直是國外企業(yè)落戶內(nèi)地的最佳地址，然而近幾年深圳迅速攀升的房價提高了實體企業(yè)的土地成本和經(jīng)營成本，擠壓了產(chǎn)業(yè)的成長空間。2008—2014年間，深圳龍崗以制鞋、家具為代表的低端制造業(yè)大面積倒閉，以智能手機為代表的高端制造業(yè)也生存困難。南澳大利亞洲政府曾將公共租賃用作鼓勵人口遷移和工業(yè)發(fā)展的手段，特別是在20世紀(jì)40年代和50年代期間，通過提供成本型租賃住房來協(xié)助招募流動工人和降低勞動力成本，由此鼓勵對工業(yè)發(fā)展的投資；懷阿拉市，原來建立在大型造船廠和鋼鐵廠基礎(chǔ)上的該州的第二大城市，超過70%的住房曾屬于公共租賃[6]。

圖4 土地出讓面積與出讓收入(2006—2015年)

我國快速的城鎮(zhèn)化進程中，城市新增人口主要包括城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員和新就業(yè)的大學(xué)生，這類人群是城市新增勞動力的重要組成部分，但他們收入相對較低，而且數(shù)量龐大，他們在城市化的初級階段對住房的需求需要通過住房保障制度來實現(xiàn)。對這類勞動力人口提供的住房保障政策可以在其對城市的選擇上發(fā)揮很強的吸引力。當(dāng)某個城市具有共享生產(chǎn)投入、勞動力和互動創(chuàng)新優(yōu)勢時，經(jīng)濟活動就聚集于該城市；當(dāng)規(guī)模經(jīng)濟增強時，城市實現(xiàn)經(jīng)濟增長。但現(xiàn)有大量城市政策的重點都是放在吸引消費者，而不是吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的勞動力，這樣的政策忽視了城市經(jīng)濟增長[35]。雖然城市經(jīng)濟增長并不是城市發(fā)展的首要目標(biāo)，但在現(xiàn)有經(jīng)濟、社會發(fā)展背景下，為跨越中等收入陷阱，平穩(wěn)推進城鎮(zhèn)化，經(jīng)濟增長在很長一個時期仍將為城市發(fā)展的主基調(diào)。因此，建議中央政府將政治激勵轉(zhuǎn)為經(jīng)濟激勵，使得地方政府在住房保障建設(shè)中由完成中央考核的外在驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域競爭的內(nèi)在驅(qū)動，進而在政策實施過程中充分發(fā)揮主觀能動性。同時，建議住房保障建設(shè)的規(guī)劃按常住流動人口數(shù)量來分配建設(shè)目標(biāo)，促進經(jīng)濟增長與住房保障的目標(biāo)協(xié)同。

六、結(jié)論與啟示

通過對現(xiàn)行住房保障政策在運行過程中出現(xiàn)目標(biāo)偏離現(xiàn)象的內(nèi)在機理進行分析，揭示了住房保障和城市經(jīng)濟增長的目標(biāo)沖突。在此基礎(chǔ)上，以三部門經(jīng)濟增長模型為分析框架，從理論推導(dǎo)與現(xiàn)實基礎(chǔ)分析兩個方面對住房保障成為城市經(jīng)濟增長動力的可能性進行了探討。主要的研究結(jié)論和啟示如下。

第一，住房保障制度在實際運行中偏離原目標(biāo)的根源在于其土地供應(yīng)機制與地方政府對財政收入和城市經(jīng)濟增長的追求相沖突。因此，雖然地方政府并不敢公然違背中央政府制定的政策，但為了實現(xiàn)對城市經(jīng)濟增長的追求，地方政府在住房保障制度的實際運行過程中并不具有內(nèi)在驅(qū)動力。

第二，城市經(jīng)濟的集聚經(jīng)濟本質(zhì)決定了城市經(jīng)濟增長是依靠經(jīng)濟要素的空間集聚以獲得集聚效益來推動的。勞動力和房地產(chǎn)(包括土地和建筑物)是經(jīng)濟增長中不可或缺的要素。住房保障可增加房地產(chǎn)市場存量并降低勞動力的居住成本，由此帶來的有效工資的提高將吸引勞動力的流入，從而提高城市的集聚效應(yīng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，從而促進城市經(jīng)濟增長。因此，住房保障與城市經(jīng)濟增長通過可“提供住房保障——吸引勞動力人口——促進城市經(jīng)濟增長”的路徑達到目標(biāo)協(xié)同。

第三，人口老齡化導(dǎo)致的勞動年齡人口的短缺，將成為制約城市發(fā)展的重要因素，隨著勞動力總量的減少，城市間對勞動力的競爭將愈加激烈。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，支持城市經(jīng)濟增長的“土地財政”將無法持續(xù)，使得城市的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。勞動力供給和房地產(chǎn)市場的重大變化會迫使未來城市經(jīng)濟增長方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，使得住房保障成為城市經(jīng)濟增長動力具有可能。

在長期發(fā)展趨勢下，住房保障制度將由行政控制向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變。住房保障制度的改革需要從住房保障與城市經(jīng)濟增長目標(biāo)沖突的根源入手，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提出的“以人為本”的指導(dǎo)原則下，順應(yīng)城市經(jīng)濟增長方式的變化趨勢，探索住房保障制度的發(fā)展方向。

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(責(zé)任編輯：高 虹)

10.3876/j.issn.1671-4970.2016.06.006

2016-11-02

國家自然科學(xué)基金項目(71373231)；中國科協(xié)“高端科技創(chuàng)新智庫青年項目”(DXB-ZKQN-2016-009)

吳宇哲(1970—)，男，浙江樂清人，教授，博士，從事土地利用及房地產(chǎn)管理研究。

F062.6

A

1671-4970(2016)06-0027-07