民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”：制度基礎(chǔ)與模式創(chuàng)新*

胡懷國(guó)

經(jīng)濟(jì)學(xué) 管理學(xué)

民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”：制度基礎(chǔ)與模式創(chuàng)新*

胡懷國(guó)

民國(guó)時(shí)期是我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要過(guò)渡時(shí)期，抗戰(zhàn)爆發(fā)后普遍設(shè)立的“公營(yíng)墾場(chǎng)”則是該過(guò)渡時(shí)期的重要邊際創(chuàng)新。戰(zhàn)火紛飛、時(shí)局動(dòng)蕩下的數(shù)百萬(wàn)畝“公營(yíng)墾場(chǎng)”，不僅減輕了政府救濟(jì)難民的壓力，使得數(shù)十萬(wàn)流離失所的難民變?yōu)榘簿訕?lè)業(yè)的墾民，而且在推進(jìn)新型土地關(guān)系和扶植自耕農(nóng)方面積累了經(jīng)驗(yàn)。它不僅在模式創(chuàng)新方面有著一定的理論價(jià)值，而且在土地改革方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

公營(yíng)墾場(chǎng) 移民墾殖 土地改革 民國(guó)時(shí)期

民國(guó)時(shí)期是我國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要過(guò)渡時(shí)期，而基于新型土地關(guān)系的“公營(yíng)墾場(chǎng)”則是該過(guò)渡時(shí)期的一種重要邊際創(chuàng)新。從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，民國(guó)時(shí)期的學(xué)術(shù)界和政府部門(mén)進(jìn)行了多方面的嘗試，并試圖構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代秩序的制度框架，惟因時(shí)局動(dòng)蕩、戰(zhàn)亂頻仍等諸多現(xiàn)實(shí)因素的制約，大部分制度性安排并沒(méi)有取得顯著的實(shí)際成效，但在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際旨在安置難民的“公營(yíng)墾場(chǎng)”，作為過(guò)渡時(shí)期的過(guò)渡性措施卻取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成效。

民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”是歷史傳統(tǒng)、制度創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)沖擊相互作用的結(jié)果，它在形式上類(lèi)似于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的屯田，但其制度基礎(chǔ)卻是國(guó)民政府試圖構(gòu)建的新型土地關(guān)系，而大規(guī)模的普遍設(shè)立則主要是為了安置大規(guī)模的戰(zhàn)爭(zhēng)難民。目前關(guān)于民國(guó)時(shí)期墾殖活動(dòng)的研究文獻(xiàn)很多，但大多限于基于史學(xué)方法的個(gè)案研究，且在研究視角上主要視之為古代屯田的延續(xù)；與現(xiàn)有文獻(xiàn)不同，本文試圖立足于民國(guó)時(shí)期的轉(zhuǎn)型性質(zhì)和過(guò)渡特征，通過(guò)梳理有關(guān)現(xiàn)實(shí)背景、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展階段等，對(duì)民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”的制度基礎(chǔ)、模式創(chuàng)新和實(shí)際成效等做出整體評(píng)估。

一、民國(guó)時(shí)期的“基本國(guó)情”與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

不同產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)也必然同時(shí)擁有一個(gè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)部門(mén)。面對(duì)脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和普遍的農(nóng)村貧困，民國(guó)時(shí)期不少具有國(guó)際視野的思想家和改革者進(jìn)行了多方面的嘗試，并試圖構(gòu)建一種包括新型土地關(guān)系在內(nèi)的制度性框架；盡管并沒(méi)有取得多少實(shí)際成效，但卻為后期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”奠定了制度基礎(chǔ)。

（一）民國(guó)時(shí)期的人口與土地

清末民初的中國(guó)，人地比例失衡、農(nóng)民生活困頓，土地問(wèn)題成為各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。為了進(jìn)一步了解民國(guó)時(shí)期的基本國(guó)情，不妨略作國(guó)際比較（參見(jiàn)表1）。表中選取的樣本既包括與中國(guó)相近的亞洲國(guó)家（日本和印度），又包括基本完成轉(zhuǎn)型（西歐和美洲）和剛剛完成轉(zhuǎn)型的國(guó)家（東歐在一戰(zhàn)之后經(jīng)歷了大規(guī)模土地改革），但不論是與哪種情形比較，都清晰地表明：（1）中國(guó)的人均土地面積或“人口密度”，相對(duì)而言并不差，但“人均耕地”則降至相對(duì)較低的水平（僅略高于英國(guó)和日本），其原因不外兩種：一是自然條件較差，適宜耕種的土地面積相對(duì)較少；二是土地資源開(kāi)發(fā)得不充分或利用得不完全。（2）中國(guó)“農(nóng)均耕地面積”在所有樣本中是最差的，而該指標(biāo)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活水平的關(guān)系更為密切，這說(shuō)明中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)部門(mén)向其他產(chǎn)業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)移嚴(yán)重不足或其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)于滯后。另外，筆者利用民國(guó)時(shí)期主要國(guó)家的土地分組數(shù)據(jù)以及中法省際分組數(shù)據(jù)進(jìn)行的估算表明，中國(guó)的核心問(wèn)題是土地規(guī)模偏小（遠(yuǎn)低于其他樣本國(guó)家），其土地基尼系數(shù)僅略高于波羅的海國(guó)家（但波羅的海國(guó)家剛剛完成了較為徹底的土地改革）。

表1 人口與土地的國(guó)際比較（1936年）

中國(guó)農(nóng)村居民的困頓，在很大程度上同極低的“農(nóng)均耕地面積”有關(guān)，其有效解決途徑不外乎如下三種：農(nóng)業(yè)人口的部門(mén)轉(zhuǎn)移（包括傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)的改造和現(xiàn)代部門(mén)的發(fā)展）、提升土地利用效率或增加耕地面積。不論哪一種，世界上那些已經(jīng)完成或正在推進(jìn)轉(zhuǎn)型的國(guó)家都有著相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，而作為具有一定國(guó)際視野的民國(guó)時(shí)期的探索者無(wú)疑不會(huì)忽略這些經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，不論是孫中山的土地改革思想和新型土地制度的設(shè)計(jì)者，還是民國(guó)時(shí)期移民墾殖和“公營(yíng)墾場(chǎng)”的參與者，大多相對(duì)熟悉有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并試圖構(gòu)建一種適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的制度框架。1928年7月全國(guó)墾務(wù)會(huì)議出席人員的學(xué)歷背景（見(jiàn)表2），至少可以從一個(gè)側(cè)面反映出有關(guān)人員的國(guó)際視野。

（二）新型土地關(guān)系：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

民國(guó)時(shí)期不乏有著海外經(jīng)歷的思想家，他們對(duì)各國(guó)土地改革相對(duì)比較熟悉，并在土地改革的制度設(shè)計(jì)中綜合考量了中國(guó)國(guó)情和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，不妨對(duì)有關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)略作梳理。歐美國(guó)家的新型土地關(guān)系調(diào)整，大致可分為兩個(gè)階段：（1）新型土地制度的建立與擴(kuò)展。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)往往以土地為依托，通過(guò)相對(duì)復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系甚至人身依附關(guān)系，在不同社會(huì)群體之間形成一種相對(duì)穩(wěn)定的共同體生活模式。而從英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”開(kāi)始，西歐國(guó)家開(kāi)始通過(guò)清晰地界定土地的權(quán)利邊界，并通過(guò)法律程序形成受?chē)?guó)家法律約束和保護(hù)的私人土地所有權(quán)，使得土地能夠成為便于交易的生產(chǎn)要素和市場(chǎng)體系的重要組成部分；同時(shí)，隨著歐洲海外殖民地的開(kāi)拓，這種新型土地關(guān)系逐漸推進(jìn)到其他地區(qū)，尤其是北美、澳大利亞等英屬殖民地。①事實(shí)上，不論是英國(guó)入侵愛(ài)爾蘭還是殖民北美，隨行人員中都有大量測(cè)繪制圖人員，通過(guò)土地勘測(cè)、制圖、登記注冊(cè)等法律程序，獲得受法律保護(hù)的土地私人所有權(quán)；而美國(guó)的西進(jìn)運(yùn)動(dòng)，則通過(guò)土地測(cè)量、交易單位標(biāo)準(zhǔn)化、銷(xiāo)售、登記等法律程序和市場(chǎng)交易的創(chuàng)新以及抵押、信貸等金融手段的支持，在較短時(shí)間內(nèi)建立起了新型土地關(guān)系并極大地?cái)U(kuò)大了農(nóng)業(yè)部門(mén)的規(guī)模、提高了農(nóng)業(yè)部門(mén)的效率。（2）重新認(rèn)識(shí)土地的部分公共屬性與政府部門(mén)的介入。19世紀(jì)中后期以來(lái)，一方面，美國(guó)農(nóng)業(yè)部門(mén)的崛起對(duì)歐洲農(nóng)業(yè)造成了較為明顯的沖擊，不少小農(nóng)的生產(chǎn)生活陷入困頓；另一方面，大規(guī)模城市化推動(dòng)了城市土地價(jià)格快速上漲并造成了一系列新問(wèn)題。在這種情況下，不少人開(kāi)始重新關(guān)注土地的公共屬性并重返古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為土地具有部分特殊屬性和公共屬性，不能像資本那樣擁有完全意義上的、不受干預(yù)的私人所有權(quán)，進(jìn)而涌現(xiàn)出了多種土地改革思想。其中，亨利·喬治（1879）的“單一稅理論”和華萊士（Wallace, 1882）的“國(guó)有化理論”[1]產(chǎn)生了較大的影響力，不妨分別稱(chēng)之為“喬治模式”和“華萊士模式”。前者主要基于李嘉圖的級(jí)差地租理論和馬爾薩斯人口理論，其核心是“漲價(jià)歸公”（經(jīng)濟(jì)繁榮與人口增加造成的土地增值應(yīng)由所有人共享），對(duì)各國(guó)城市土地政策產(chǎn)生了較大的影響；后者主要基于約翰·穆勒的經(jīng)濟(jì)思想和人文情懷，其核心是“扶植自耕農(nóng)”，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地政策或部分農(nóng)業(yè)國(guó)家的土地改革產(chǎn)生了較大影響。

表2 農(nóng)礦部墾務(wù)會(huì)議出席人員一覽表（1928年7月）

其中，“喬治模式”尤其引起了民國(guó)土地改革者的關(guān)注。在將有關(guān)土地改革思想“中國(guó)化”的過(guò)程中，孫中山很早就提出了“核定地價(jià)”、“照價(jià)納稅”或“照價(jià)收買(mǎi)”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“漲價(jià)歸公”的制度框架，其后各種土地立法基本遵循了這一框架，并形成了民國(guó)時(shí)期大致遵循“喬治模式”的新型土地制度。②孫中山在《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中的如下論述，可謂其土地改革思想的簡(jiǎn)潔精要版，亦表明了其制度設(shè)計(jì)目標(biāo)是喬治式的：“每縣開(kāi)創(chuàng)自治之時(shí)，必須先規(guī)定全縣私有土地之價(jià)，其法由地主自報(bào)之，地方政府則照價(jià)征稅，并可隨時(shí)照價(jià)收買(mǎi)。自此法報(bào)價(jià)之后，若土地因政治之改良、社會(huì)之進(jìn)步而增價(jià)者，則其利益當(dāng)為全縣人民所共享，而原主不得而私之?！眳⒁?jiàn)《國(guó)民政府建國(guó)大綱》（1924年1月23日），《孫中山全集》第9卷，第127頁(yè)。當(dāng)然，正如吳尚膺（1931）所言，“土地問(wèn)題與人類(lèi)生存，其關(guān)系至為密切，而稽諸史乘所載述，學(xué)者所主張，紛然雜陳，尚難有適當(dāng)之解決者”，[2]現(xiàn)實(shí)政策絕非限于某一家所言，民國(guó)時(shí)期土地制度的具體條款吸收了多方面的土地改革思想和各國(guó)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。例如，民國(guó)土地制度的核心機(jī)制是土地測(cè)量、登記和“核定地價(jià)”基礎(chǔ)上的“照價(jià)征稅”或“照價(jià)收買(mǎi)”；其中，“照價(jià)征稅”顯然屬于“喬治模式”、“照價(jià)收買(mǎi)”則屬于“華萊士模式”，①盡管亨利·喬治對(duì)土地私有提出了激烈尖銳的批評(píng)，但其“土地國(guó)有化”的實(shí)現(xiàn)路徑，卻“不是收購(gòu)私有土地，也不是充公私有土地。前者是不公正的，后者是不必要的?！瓫](méi)有必要充公土地；只有必要充公地租?！保ê嗬讨危骸哆M(jìn)步與貧困》，北京：商務(wù)印書(shū)館，2012年，第362頁(yè)）而二者之間的相互制衡以使得土地所有者的報(bào)價(jià)不會(huì)太高（否則多納稅）或太低（政府可按此價(jià)收購(gòu)）則更多地體現(xiàn)了中國(guó)式智慧。

在上述土地改革思想的指導(dǎo)下，國(guó)民政府先后出臺(tái)了一系列立法文件；它們?cè)诰唧w條款上雖有細(xì)微差別，但基本精神和整體框架卻基本保持了連續(xù)性和一致性，主要表現(xiàn)為：其一，借鑒近代以來(lái)社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)土地測(cè)量、登記等明晰土地私人所有權(quán)的邊界并予以法律保障；②如1930年南京國(guó)民政府《土地法》的正文第一條規(guī)定，“中華民國(guó)領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國(guó)國(guó)民全體。其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私人土地”（《地政法規(guī)匯編》，內(nèi)政部，1936年5月，第9-10頁(yè)）， 這就開(kāi)明宗義地表明了民國(guó)基本土地制度的現(xiàn)代屬性，即土地屬于全民所有，但人們經(jīng)過(guò)一定法律程序之后可取得私人所有權(quán)并受法律保護(hù)。其后諸條文，詳細(xì)規(guī)定了有關(guān)法律程序、土地私有權(quán)的邊界以及政府基于土地公共屬性對(duì)私有權(quán)的限制。其二，借鑒19世紀(jì)末20世紀(jì)初的各國(guó)土地改革經(jīng)驗(yàn)，確認(rèn)土地的部分公共屬性，對(duì)土地的用途、收益分享等進(jìn)行限定；其三，結(jié)合人多地少、耕地不足的中國(guó)國(guó)情，賦予政府部門(mén)在限制拋荒、鼓勵(lì)耕種、土地征用等方面擁有若干權(quán)力，等等。當(dāng)然，民國(guó)時(shí)期的土地制度也保留了不少轉(zhuǎn)型特征。以1930年《土地法》為例，關(guān)于農(nóng)業(yè)用地的具體規(guī)定，主要見(jiàn)于第三篇“土地使用”中的“耕地租用”和“荒地使用”兩部分；其中，前者體現(xiàn)了基于中國(guó)國(guó)情的轉(zhuǎn)型特征或不徹底性，③對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有耕地的規(guī)定主要體現(xiàn)在“耕地租用”部分，核心是限制地租（不得超過(guò)正產(chǎn)物收獲總額的37.5%或所謂“三七五減租”）、保障佃農(nóng)權(quán)利而不是徹底的土地制度改革，從而具有明顯的轉(zhuǎn)型性和過(guò)渡性。在土地改革培訓(xùn)教材中，吳尚膺（1931）對(duì)立法原意進(jìn)行了解釋?zhuān)骸坝筠r(nóng)地改良與農(nóng)產(chǎn)進(jìn)步，雖令耕者安于其業(yè)，欲求耕者安于其業(yè)，必使耕者本人因施用資本勞力所得之收獲能完全享有，不為他人掠奪，且為之保障，其耕作權(quán)利，以達(dá)到耕者有其田之目的，而后佃農(nóng)乃得解放，并可脫離田主之壓迫，自營(yíng)獨(dú)立生活，恢復(fù)自尊的人格，不再乞憐于田主，以圖茍延其生活也。然于土地私有制度之下，田主之存在，為法律許可，既不仿效蘇俄之共產(chǎn)方法，將私有田地一概沒(méi)收，分配于農(nóng)民，又無(wú)從籌此巨額款項(xiàng)，以為征收田地之補(bǔ)償費(fèi)，使國(guó)家得以收回私有土地，自居于田主地位，其漸進(jìn)之過(guò)渡辦法，只可對(duì)于佃農(nóng)之耕作權(quán)利加以充分保護(hù)，限制田主任意撤佃，使佃農(nóng)得久安于其業(yè)，其施用勞力資本所得之結(jié)果，為之充分保障，使田主不得為過(guò)度之榨取。”（第49-50頁(yè)）后者則形成了關(guān)于移民墾殖和“公營(yíng)墾場(chǎng)”的制度基礎(chǔ)，而包括“土地所有權(quán)”、“土地征用”等在內(nèi)的其他條款則為實(shí)施“公營(yíng)墾場(chǎng)”提供了制度性保障。

二、“公營(yíng)墾場(chǎng)”的源起、發(fā)展與規(guī)模

“公營(yíng)墾場(chǎng)”是開(kāi)墾荒地、增加耕地面積的重要方式。它的產(chǎn)生和發(fā)展，是長(zhǎng)期以來(lái)的人地比例壓力、1930年《土地法》提供的制度基礎(chǔ)和1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后安置難民臨時(shí)性需求共同作用的結(jié)果。具體而言，中國(guó)始終存在一種較為強(qiáng)烈的移民墾殖的呼聲，而清末民初尤甚；民國(guó)伊始，政府就明確采取了鼓勵(lì)墾殖的政策，民間亦有各種各樣的努力和嘗試。1930年《土地法》出臺(tái)后，移民墾殖有了更明確的制度基礎(chǔ)，但基本仍限于政府鼓勵(lì)和民間嘗試，并沒(méi)有形成大規(guī)模的由政府組織的“公營(yíng)墾場(chǎng)”。1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)后，不少傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)（糧食生產(chǎn)）和沿海地區(qū)（糧食進(jìn)口）淪陷、大量難民向后方遷移，對(duì)國(guó)民政府造成了很大的壓力。為了安置難民和解決糧食問(wèn)題，政府開(kāi)始加大移民墾殖力度，并創(chuàng)辦了諸多“公營(yíng)墾場(chǎng)”。

（一）“公營(yíng)墾場(chǎng)”的源起：從移民墾殖到“公營(yíng)墾場(chǎng)”

民國(guó)時(shí)期的墾殖政策和墾殖活動(dòng)，大致可以“1930年《土地法》”和“1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)”兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)，分為三個(gè)階段。其中，1912年至1930年為第一個(gè)階段，其間北京政府先后公布《農(nóng)政綱要》（1912年9月）、《國(guó)有荒地承墾條例》（1914年3月）和《國(guó)有荒地承墾條例施行細(xì)則》（1914年7月）等，④《農(nóng)政綱要》全文（共31條），張丕介（1943），第109-111頁(yè)；《國(guó)有荒地承墾條例》和《國(guó)有荒地承墾條例施行細(xì)則》全文（分別為30、18條），《農(nóng)商法規(guī)匯編》之“第五類(lèi)農(nóng)林”，農(nóng)商部參事廳，1918年3月，第8-12、12-13頁(yè)。主要限于政策性鼓勵(lì)（且條款相對(duì)籠統(tǒng)），政府并沒(méi)有參與多少具體組織活動(dòng)，實(shí)際成效亦相對(duì)有限。⑤如張丕介（1943）認(rèn)為，該階段“始則為北京政府及軍閥割據(jù)之局，一切政策完全等于具文，所有各地方之墾務(wù)，率以清末之政策為原則，而于民元公布之《農(nóng)政綱要》及民三之《國(guó)有荒地承墾條例》以具體化之。繼則二次北伐統(tǒng)一，國(guó)民政府定都南京，內(nèi)求統(tǒng)一之實(shí)現(xiàn)，外抗帝國(guó)主義之壓迫，而對(duì)墾殖未能作較前更進(jìn)步之措施。民十七之墾務(wù)會(huì)議為有意識(shí)之覺(jué)悟，而無(wú)切實(shí)之表現(xiàn)，亦環(huán)境使然也。是時(shí)之墾殖仍以民三之條例為唯一根據(jù)”。（第108頁(yè)）盡管如此，該時(shí)期仍然在理論和認(rèn)識(shí)上取得了不少進(jìn)展，如1928年7月農(nóng)礦部召開(kāi)的“全國(guó)墾務(wù)會(huì)議”的提案情況足以表明有關(guān)認(rèn)識(shí)的廣度和深度。①墾務(wù)會(huì)議共收到提議案50項(xiàng)，其中僅涉及全國(guó)性墾殖問(wèn)題的部分議案就有：《制定墾務(wù)政策計(jì)劃大綱案》（唐啟宇）、《全國(guó)墾務(wù)計(jì)劃大綱案》（鄒序儒）、《整理全國(guó)荒地計(jì)劃大綱案》（李積新、張宗成、唐啟宇）、《訓(xùn)政時(shí)期移民開(kāi)墾實(shí)施計(jì)劃案》（申憲）、《設(shè)立墾殖委員會(huì)案》（張宗成）、《農(nóng)礦部應(yīng)設(shè)立墾務(wù)局統(tǒng)籌全國(guó)墾務(wù)進(jìn)行案》（宋希尚）、《擬請(qǐng)組織中華民國(guó)墾務(wù)局掌管一切墾殖事宜案》（張心一）、《確定調(diào)查墾務(wù)標(biāo)準(zhǔn)案》（申憲）、《舉辦全國(guó)荒地測(cè)量登記案》（李積新、張宗成）、《開(kāi)墾施行大綱案》（沈光史）、《請(qǐng)?jiān)O(shè)立中央墾殖委員會(huì)案》（毛雝）、《限令全國(guó)私有荒地定期竣墾案》（李積新、張宗成）、《請(qǐng)?zhí)岢珘ㄖ澈献魃缫岳麎ㄖ尺M(jìn)行案》（王志莘）、《請(qǐng)政府提倡設(shè)立墾殖貸款機(jī)構(gòu)以扶助墾殖政策案》（王志莘）、《處理國(guó)有荒地之權(quán)應(yīng)統(tǒng)歸墾務(wù)局案》（張心一）、《墾區(qū)財(cái)政應(yīng)由墾務(wù)局整個(gè)籌劃案》（張心一）等等。

1930年《土地法》公布至1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，是民國(guó)墾殖政策與墾殖活動(dòng)的第二階段。同第一階段一樣，該時(shí)期的墾殖活動(dòng)仍然以政策性鼓勵(lì)為主，實(shí)際成效相對(duì)有限，但《土地法》及相關(guān)行政法規(guī)的出臺(tái)卻為有關(guān)活動(dòng)提供了更為具體、更有系統(tǒng)性和一致性的制度基礎(chǔ)，其主要特點(diǎn)包括：（1）南京政府基本實(shí)現(xiàn)了內(nèi)政統(tǒng)一，“國(guó)家對(duì)墾殖之推行，稍見(jiàn)積極”，[3]并于1931年將農(nóng)礦部與工商部合并為實(shí)業(yè)部（該部于1938年并入經(jīng)濟(jì)部）統(tǒng)籌全國(guó)墾務(wù)活動(dòng)；（2）1930年公布的《土地法》為墾殖政策和墾殖活動(dòng)提供了基本的制度基礎(chǔ)，而其后先后頒布的《獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助移墾原則》、《清理荒地暫行辦法》、《督墾原則》和《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》等則對(duì)各種鼓勵(lì)政策做出了更為具體的規(guī)定。②孟光宇：《地政法規(guī)》，上海：大東書(shū)局，1946年。其中，內(nèi)政部與實(shí)業(yè)部于1933年2月頒布的《獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助移墾原則》，第202-203頁(yè)；行政院于1933年5月27日頒布的《督墾原則》和《清理荒地暫行辦法》，分別參見(jiàn)第197-198頁(yè)和第198-199頁(yè)；行政院于1936年9月10日公布的《內(nèi)地各省市荒地實(shí)施墾殖督促辦法》，第199-202頁(yè)。

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，墾殖活動(dòng)進(jìn)入了一個(gè)全新的階段，即從政策激勵(lì)為主的“放任政策”或“自流政策”[4]轉(zhuǎn)向政府全面介入的階段，政府部門(mén)先后頒布了《戰(zhàn)時(shí)土地政策大綱》（1938年3月）、《難民墾殖實(shí)施辦法大綱》（1938年3月）、《非常時(shí)期難民移墾條例》（1939年5月）、《推進(jìn)全國(guó)墾殖事業(yè)綱要》（1941年3月）和《土地政策戰(zhàn)時(shí)實(shí)施綱要》（1941年12月）等，并推動(dòng)各省普遍設(shè)立包括“公營(yíng)墾場(chǎng)”在內(nèi)的各種墾殖區(qū)。尤其是農(nóng)林部于1940年成立后，先后于1941年2月設(shè)置了專(zhuān)門(mén)統(tǒng)籌全國(guó)墾務(wù)工作的“墾務(wù)總局”、于1941年3月“全國(guó)農(nóng)林會(huì)議”期間通過(guò)《農(nóng)林部三年施政計(jì)劃》和《推進(jìn)全國(guó)墾殖事業(yè)綱要》等文件，大大推動(dòng)了各類(lèi)“公營(yíng)墾場(chǎng)”的發(fā)展并取得了較為明顯的實(shí)效。

簡(jiǎn)言之，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)曲折的長(zhǎng)期過(guò)程。其中，1912—1930年間的墾殖活動(dòng)以政策鼓勵(lì)為主，政府參與程度和實(shí)際成效均較為有限，該時(shí)期的重要成果是諸多具有國(guó)際視野的學(xué)者官員進(jìn)行了大量探索與不懈努力，為后期推進(jìn)墾殖活動(dòng)進(jìn)行了技術(shù)上的準(zhǔn)備；第二個(gè)階段以1930年《土地法》為標(biāo)志，盡管該時(shí)期也沒(méi)有取得明顯的實(shí)際成效，但為后來(lái)的墾殖活動(dòng)奠定了系統(tǒng)的制度性基礎(chǔ)——不論是后來(lái)的戰(zhàn)時(shí)土地政策還是“公營(yíng)墾場(chǎng)”的設(shè)立運(yùn)營(yíng)，基本仍在這種制度性框架之內(nèi)。盡管有這些技術(shù)上的準(zhǔn)備和制度上的供給，民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”得以普遍設(shè)立的現(xiàn)實(shí)誘因，則主要是抗戰(zhàn)爆發(fā)后出現(xiàn)的“難民潮”。

（二）“公營(yíng)墾場(chǎng)”的發(fā)展：安置難民與“公營(yíng)墾場(chǎng)”

民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”，與難民救濟(jì)和難民安置息息相關(guān)，是國(guó)民政府應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)沖擊的重要策略性手段?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后，一方面，東北、華北及東部沿海的不少地區(qū)先后淪陷，大量民眾淪為難民；另一方面，大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)在進(jìn)一步惡化農(nóng)業(yè)部門(mén)脆弱性的同時(shí)，也加重了自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，如1938年的黃河花園口決堤、1939年的海河流域旱災(zāi)以及1942—1943年間中原旱災(zāi)等，均導(dǎo)致了千萬(wàn)人次的受災(zāi)人口和大量的遷移難民，最終形成了抗戰(zhàn)時(shí)期龐大的難民群體。③抗戰(zhàn)期間的難民規(guī)模歷來(lái)存有爭(zhēng)議，但普遍認(rèn)為難民數(shù)量高達(dá)千萬(wàn)級(jí)（多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為介于3000—8000萬(wàn)之間），如孫艷魁（1994年）認(rèn)為，“大致可以以淪陷區(qū)各省市總?cè)丝诘?0%來(lái)估計(jì)整個(gè)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我國(guó)難民人口的總數(shù)。這個(gè)估計(jì)只可能有所縮小，而不可能夸大”（第61頁(yè)），而淪陷區(qū)“共有人口數(shù)為313608602人。以難民占20%計(jì)，抗戰(zhàn)時(shí)期全國(guó)難民總數(shù)在6300萬(wàn)人以上。這個(gè)數(shù)字約占戰(zhàn)前全國(guó)人口的14%略弱”（第62頁(yè)）。而根據(jù)國(guó)民政府行政院賑濟(jì)委員會(huì)的戰(zhàn)后統(tǒng)計(jì)，1938年4月至1944年12月底，“各救濟(jì)區(qū)救濟(jì)難民為八百八十四萬(wàn)零八人；各省市賑濟(jì)會(huì)救濟(jì)難民人數(shù)為一千零七十一萬(wàn)六千一百五十四人；各慈善機(jī)關(guān)團(tuán)體救濟(jì)難民人數(shù)為三千零一十五萬(wàn)一千五百三十一人，三項(xiàng)共計(jì)為四千九百零一萬(wàn)四千八百九十二人”（第45頁(yè)）。

為了應(yīng)對(duì)抗戰(zhàn)爆發(fā)后的難民潮，人力物力捉襟見(jiàn)肘的國(guó)民政府，開(kāi)始把移民墾殖作為救濟(jì)難民和安置難民的重要手段，而“公營(yíng)墾場(chǎng)”則是其重要組成部分。不妨以《非常時(shí)期難民移墾條例》[5]為例略述其要。該條例規(guī)定“難民移墾事宜，由經(jīng)濟(jì)部會(huì)同內(nèi)政部、財(cái)政部、賑濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)）管理統(tǒng)籌，并督促各省政府辦理之”（第2條），同時(shí)對(duì)設(shè)立具體辦事機(jī)構(gòu)提出了原則要求，即“難民移墾由中央主管墾務(wù)機(jī)關(guān)主辦者，應(yīng)于墾區(qū)設(shè)立辦事處或管理局管理之。移民墾殖由省政府主辦者，歸縣政府管理之。但難民人數(shù)在1000人以上者，得于墾區(qū)設(shè)立辦事處或管理局管理之”（第4條）。另外，“難民移墾”大致包括“難民”、“過(guò)渡期”和“墾民”三個(gè)環(huán)節(jié)，該條例明確規(guī)定了各政府部門(mén)的責(zé)任以及經(jīng)費(fèi)歸宿等事項(xiàng)：（1）“難民”環(huán)節(jié)屬于“救濟(jì)”性質(zhì)，“移墾難民之編制、移送、保護(hù)、管理及衣食醫(yī)藥之供給，由賑濟(jì)委員會(huì)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)及地方政府辦理”（第9條）；（2）過(guò)渡時(shí)期即“移墾難民到達(dá)墾區(qū)后，在尚未收獲以前之生活，由賑濟(jì)機(jī)關(guān)及墾務(wù)機(jī)關(guān)維持之”（第11條）；（3）“移墾難民到達(dá)墾區(qū)后，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理之”（第21條），但有關(guān)費(fèi)用則需要“墾民”分期償還。①例如，“墾民之住宅，應(yīng)由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)于其達(dá)到墾區(qū)前建筑一部分，余俟陸續(xù)移到后，協(xié)助其自動(dòng)建筑。前項(xiàng)住宅建筑費(fèi)用，由墾務(wù)機(jī)關(guān)支付，歸墾戶(hù)分期償還”（第25條）；“墾民第一年所需食糧、農(nóng)具、耕牛、種子、肥料、飼料、種畜，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)，采購(gòu)貸予之。墾民所需其他生產(chǎn)資金及必需費(fèi)用，由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)介紹貸款或會(huì)同合作主管機(jī)關(guān)指導(dǎo)組織合作社，介紹金融機(jī)關(guān)貸予之”（第26條）；“墾區(qū)管理機(jī)關(guān)，為供給墾民所采購(gòu)之食糧、農(nóng)具、耕牛、種子、肥料、飼料、種畜，得請(qǐng)財(cái)政及交通主管官署，減免稅捐及運(yùn)費(fèi)”（第27條）。

大致而言，“難民”的救濟(jì)、墾區(qū)整理規(guī)劃和墾務(wù)機(jī)關(guān)行政支出等屬于政府行為，有關(guān)款項(xiàng)由財(cái)政部門(mén)提供；“墾民”的生產(chǎn)生活則屬于經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，政府部門(mén)主要是組織管理和提供協(xié)助，住宅建筑、農(nóng)資購(gòu)置等支出需由“墾民”分期償還。也就是說(shuō)，盡管處于“非常時(shí)期”，有關(guān)墾殖活動(dòng)基本仍然遵循了既有的法律框架和經(jīng)濟(jì)原則。當(dāng)然，《非常時(shí)期難民移墾條例》等中央文件提供的是基本框架和原則性規(guī)定，不同地區(qū)的具體做法各有不同，但基本符合其基本精神。

（三）“公營(yíng)墾場(chǎng)”的整體規(guī)模

民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”興起于全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際，彼時(shí)戰(zhàn)火紛飛、民眾困頓、政府面臨重重困難，關(guān)于“公營(yíng)墾場(chǎng)”的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足，這就使得準(zhǔn)確估計(jì)其整體規(guī)模成為基本不可能的事，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多側(cè)重于個(gè)別墾場(chǎng)或個(gè)別省份的估計(jì)，整體規(guī)模迄今仍眾說(shuō)紛紜。1948年，國(guó)民政府農(nóng)林部墾殖司在統(tǒng)計(jì)全國(guó)墾殖狀況時(shí)，曾編有《中國(guó)之墾殖》初稿，②農(nóng)林部擬每年編纂《中國(guó)之墾殖》（或類(lèi)似于墾殖年鑒），故先行向各地方有關(guān)部門(mén)收集初步資料，做統(tǒng)一整理后，油印草稿數(shù)份，并分寄各處進(jìn)一步核實(shí)修正。其后或因政局變動(dòng)，再無(wú)下文。本文所引文獻(xiàn)，即為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所圖書(shū)館收藏的擬“分寄各處”之草稿之一。全書(shū)為手刻油印、繁體豎排無(wú)標(biāo)點(diǎn)、八開(kāi)對(duì)折裝訂的小冊(cè)子，每對(duì)折頁(yè)上標(biāo)有后期添加的頁(yè)碼（從41至67），包括目錄、序（李積新）、正文六章（引言、沿革、中國(guó)荒地面積及分布、各省墾務(wù)概況、目前設(shè)施、前途展望）以及第七章“附錄”（目錄列附表六份和法規(guī)辦法六則，共計(jì)12個(gè)附錄，但草稿僅見(jiàn)四個(gè)附表，包括“歷年荒地調(diào)查表”、“農(nóng)林部抗戰(zhàn)期間直轄墾區(qū)一覽表”、“各省公營(yíng)墾場(chǎng)統(tǒng)計(jì)表”和“各省民營(yíng)墾場(chǎng)統(tǒng)計(jì)表”）。此資料相對(duì)難得，但存在兩方面的缺陷：（1）由于繁體手書(shū)（字體不統(tǒng)一）、年代久遠(yuǎn)（紙張老化）、印刷匆忙（如油墨顏色深淺不一）等因素，部分文字模糊難辨（對(duì)折處多有磨損）；（2）附表雖含詳列清單（如“各省公營(yíng)墾場(chǎng)統(tǒng)計(jì)表”含“省別”、“墾場(chǎng)名稱(chēng)”、“所在地”、“成立時(shí)期”、“主管機(jī)關(guān)”、“主管人”、“墾民人數(shù)”、“荒地面積”、“已墾面積”、“經(jīng)費(fèi)”和“主要生產(chǎn)物”諸項(xiàng)），但數(shù)據(jù)多有缺失。盡管如此，由于它是戰(zhàn)后官方統(tǒng)籌實(shí)施的一項(xiàng)調(diào)查，可信性和準(zhǔn)確度相對(duì)較高（惟因數(shù)據(jù)缺失，故不能直接獲得可信的墾民人數(shù)、已墾面積等加總數(shù)據(jù)）。本文在引用有關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)，采前后對(duì)照之法，僅錄確信準(zhǔn)確無(wú)誤之處，否則予以注明。另外，原文無(wú)標(biāo)點(diǎn)符號(hào)，但為便于讀者理解，本文在有關(guān)引文中予以補(bǔ)標(biāo)。雖然存在比較嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失、整體質(zhì)量不高，但仍為目前能夠獲得的相對(duì)可靠的整體規(guī)模數(shù)據(jù)，且各省份數(shù)據(jù)可以在“各省墾務(wù)概況”、“各省公營(yíng)民營(yíng)墾場(chǎng)、墾民、墾地統(tǒng)計(jì)表”（匯總表）和“附錄”（包括每個(gè)墾場(chǎng)的具體數(shù)據(jù)）等三個(gè)部分相互印證，故有一定的參考價(jià)值，不妨利用該文獻(xiàn)對(duì)民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”的整體規(guī)模進(jìn)行大致的初步評(píng)估。

農(nóng)林部墾殖司（1948）表明，全國(guó)“省屬公營(yíng)墾場(chǎng)”共63個(gè)，墾民18萬(wàn)人，墾地1368.6萬(wàn)畝；“省屬私營(yíng)墾場(chǎng)”共計(jì)130個(gè)，墾民4.6萬(wàn)人，墾地75.6萬(wàn)畝。其中，“墾場(chǎng)數(shù)量”相對(duì)可信，可視為實(shí)際墾場(chǎng)數(shù)量的下限（不排除漏報(bào)可能），但“墾民人數(shù)”和“墾地面積”等，附錄中各個(gè)墾場(chǎng)有比較多的數(shù)據(jù)缺失（農(nóng)林部墾殖司〔1948〕采取的是“訂定調(diào)查表式，通函各省市依次填報(bào)”的方式且尚未加以訂正），而正文匯總表只是予以簡(jiǎn)單匯總，存在比較嚴(yán)重的低估。盡管如此，由于綏遠(yuǎn)省的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，①以綏遠(yuǎn)公營(yíng)墾場(chǎng)為例，閻錫山主持的“綏區(qū)屯墾督辦辦事處”共轄有荒地31.3萬(wàn)畝、已墾22.5萬(wàn)畝，而墾民人數(shù)缺失；朱霽青主持的“安北農(nóng)場(chǎng)”，荒地面積高達(dá)8700萬(wàn)畝、已墾面積為1300萬(wàn)畝（此數(shù)據(jù)不可信），且同樣缺失墾民人數(shù)。于是，綏遠(yuǎn)全省“公營(yíng)墾場(chǎng)”的墾民人數(shù)只有300人加上596戶(hù)，但墾地面積卻高達(dá)13442606畝，數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真并對(duì)全國(guó)匯總數(shù)據(jù)造成較大干擾。且在匯總數(shù)據(jù)中占據(jù)的比例過(guò)高，故全國(guó)的墾地總量到底是被高估或低估，尚無(wú)法最終確定（無(wú)法排除因綏遠(yuǎn)數(shù)據(jù)高估而導(dǎo)致整體數(shù)據(jù)高估的可能）?？箲?zhàn)時(shí)期不僅墾場(chǎng)形式多樣、墾殖主體多元，且包括偽滿洲國(guó)、汪偽政府控制區(qū)域在內(nèi)的不同地區(qū)都有各種類(lèi)型的墾殖活動(dòng)，農(nóng)林部墾殖司（1948）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“系根據(jù)各省列報(bào)及參考其他文獻(xiàn)撰成，其余東北七省及山東、山西、青海、新疆、西藏、貴州六省，因尚未接有確實(shí)報(bào)告，故暫從略”，[6]且“僅指有組織之墾殖事業(yè)，其他人民所墾者尚不在內(nèi)”，故僅為全國(guó)墾殖情況的不完全統(tǒng)計(jì)。如果把數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真的綏遠(yuǎn)省排除在外，那么主要統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3所示。

表3 各省公營(yíng)民營(yíng)墾場(chǎng)、墾民、墾地統(tǒng)計(jì)表

鑒于表3存在較嚴(yán)重的數(shù)據(jù)缺失，不妨結(jié)合農(nóng)林部墾殖司（1948）“各省墾務(wù)概況”（第四部分）和各墾場(chǎng)統(tǒng)計(jì)表（附錄3與附錄4）予以比較分析。例如：（1）浙江省，統(tǒng)計(jì)表和附錄中的墾民數(shù)據(jù)缺失，而墾地僅為1.33萬(wàn)余畝，而該省墾務(wù)概況指出“自民國(guó)二十七年起至勝利時(shí)止，八年來(lái)墾荒累計(jì)面積共41.2萬(wàn)余畝”；[7]（2）江西省“于二十七年七月成立墾務(wù)處，主持全省墾務(wù)并設(shè)立農(nóng)場(chǎng)，直接辦理墾殖、收容難民，以應(yīng)戰(zhàn)時(shí)環(huán)境之需要。自二十七年起至三十五年底止，計(jì)先后直接設(shè)立及輔導(dǎo)辦理之墾場(chǎng)，共204所，配置難民72638人，開(kāi)墾荒地385333.66畝，荒山233071.50畝”。[8]（3）陜西省，“嗣黃龍山及黎坪二墾區(qū)于三十三年七月移交省府接辦，計(jì)共墾荒地264906畝，招收墾民59424人；省營(yíng)千山墾區(qū)計(jì)墾荒地54000畝，招收墾民2000人；各軍營(yíng)墾社計(jì)墾荒地63800畝，墾兵4210人；各民營(yíng)墾社計(jì)墾荒地16561畝，墾民2042人”，[9]等等。部分省份數(shù)據(jù)如表4所示。由表4可大致推斷：除了數(shù)據(jù)失真的綏遠(yuǎn)以外，大部分省份基于各墾場(chǎng)簡(jiǎn)單加總的直報(bào)數(shù)據(jù)存在嚴(yán)重低估；同時(shí)，不少省份墾荒面積接近耕地總面積的1%左右。

表4 代表性省份的土地面積、耕地面積與墾地面積（單位：萬(wàn)畝）

綜合考慮表3中的“公營(yíng)墾場(chǎng)”與“民營(yíng)墾場(chǎng)”的分類(lèi)統(tǒng)計(jì)、表4中不少省份墾地接近耕地總面積1%的事實(shí)以及民國(guó)時(shí)期的耕地荒地分布和戰(zhàn)爭(zhēng)期間的有關(guān)事項(xiàng)，可得出如下結(jié)論：（1）民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”與“民營(yíng)墾場(chǎng)”是一種具有普遍性的有組織墾殖活動(dòng)，各省或多或少均設(shè)有墾場(chǎng)，而“有組織之墾殖事業(yè)”的墾地面積應(yīng)接近1000萬(wàn)畝；（2）陜西、四川、江西和安徽可歸為墾殖活動(dòng)相對(duì)較多的第一梯隊(duì)，其中陜西和安徽以“公營(yíng)墾場(chǎng)”為主，四川的“民營(yíng)墾場(chǎng)”相對(duì)較多，而江西則介于二者之間且墾場(chǎng)數(shù)量相對(duì)較多、單個(gè)墾場(chǎng)的墾地面積相對(duì)較?。唬?）西南地區(qū)的云南和西康、西北地區(qū)的甘肅以及湖北、福建和兩廣等省份，大致可歸為第二梯隊(duì)，其“民營(yíng)墾場(chǎng)”占有相當(dāng)?shù)谋壤?；?）綜合考慮各方面因素，本文認(rèn)為在1000萬(wàn)畝左右的“有組織”墾場(chǎng)中，“公營(yíng)墾場(chǎng)”的墾地面積應(yīng)該大致介于300萬(wàn)畝至500萬(wàn)畝之間，它在全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所占的比例有限，但在戰(zhàn)火紛飛、政局動(dòng)蕩的年代實(shí)屬難得。

三、民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”：模式比較與基本評(píng)價(jià)

“公營(yíng)墾場(chǎng)”利用的通常是成片的公有荒地或私有荒地，而所謂“荒地”必定存在土地荒廢的緣由；如何把荒地變?yōu)檫m合“墾民”生產(chǎn)生活的墾區(qū)，需要諸多扎實(shí)詳盡的工作，涉及土地勘測(cè)、地籍整理、墾區(qū)劃定、筑路修渠、難民選送、生活安置、農(nóng)資采購(gòu)、墾區(qū)管理、教育醫(yī)療設(shè)施等諸多工作。即便在承平時(shí)期也不會(huì)是輕松的任務(wù)，何況戰(zhàn)火紛飛、滿目瘡痍的抗戰(zhàn)時(shí)期。事實(shí)上，除了資金不足等普遍性問(wèn)題外，不同墾區(qū)往往還會(huì)遭遇到不一而論的實(shí)際困難，如匪患（如陜西黃龍山墾區(qū)原為盜匪窩藏之地）、少數(shù)民族劫掠（四川雷馬屏峨墾區(qū)）、水土不服甚而爆發(fā)流行病等等，其中還有不少出乎預(yù)料且具普遍性的實(shí)際困難。①例如，民國(guó)時(shí)期的中國(guó)仍是農(nóng)業(yè)社會(huì)，但或許與農(nóng)民“安土重遷”或缺乏遷移能力有關(guān)，農(nóng)民在難民進(jìn)而墾民中的比例遠(yuǎn)較人們的預(yù)期為低。如賑濟(jì)委員會(huì)代委員長(zhǎng)許世英曾指出，“自東戰(zhàn)場(chǎng)逃來(lái)的難民中，文化教育者占百分之五十五，黨政及國(guó)營(yíng)事業(yè)者占百分之二十一，商人占百分之十，工人占百分之六，而農(nóng)民僅占百分之二”（《許委員長(zhǎng)講救濟(jì)難民問(wèn)題》，《新華日?qǐng)?bào)》1938 年5 月22 日，轉(zhuǎn)摘自孫艷魁〔1994〕，第74 頁(yè)）。而未曾從事過(guò)耕作活動(dòng)的群體到達(dá)墾場(chǎng)后，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不少預(yù)料之外的問(wèn)題，各墾區(qū)常有不同記載，如：（1）“‘戰(zhàn)區(qū)難民移植協(xié)會(huì)’在江西吉水水南鎮(zhèn)墾區(qū)所收容之難民，以滬上之工人為多，初識(shí)其身體強(qiáng)壯，墾荒意志堅(jiān)決，遂予運(yùn)送墾區(qū)，乃至墾區(qū)后，舊染偷懶滋事之習(xí)慣未除，又畏懼田間勞作之勞苦，別謀生計(jì)，墾事大受影響”（唐啟宇：《難民與墾殖》，江西省墾務(wù)處（叢刊第二種），1938 年10 月，第3 頁(yè)）；（2）“‘上海大路社’在江西新淦唐村墾區(qū)所收容之難民，以江南之青年為主，青年富于熱情而缺乏工作能力，鶩于新村建設(shè)之理想而忽于鄉(xiāng)村之背景與環(huán)境，亦多有脫離鄉(xiāng)村仍赴都市尋舊夢(mèng)之情事”（同上）；（3）安置在甘肅岷縣墾區(qū)的退役軍人“多在城鎮(zhèn)游閑，賭博，打架，放高利貸，做小生意，小手工業(yè)，多未參加土地開(kāi)發(fā)”（《甘肅省志·農(nóng)墾志》，蘭州：甘肅人民出版社，1993 年，第56 頁(yè)）；等等。也就是說(shuō)，除了那些普遍性困難外，戰(zhàn)時(shí)的不同“公營(yíng)墾場(chǎng)”各有難念之經(jīng)，從下述江西省墾民人數(shù)變動(dòng)情況可初窺端倪：江西省墾務(wù)處于1938 年7 月16 日正式成立并開(kāi)始辦公，1938 年10 月開(kāi)始收受難民，當(dāng)月接受454 人（《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1939 年1 月，第21 頁(yè)），至1940 年12 月底共有墾民5104 人，其中先后收受難民6877 人、新出生130 人、死亡217 人、除名245 人、自清退墾657 人、潛逃679 人、其他原因退墾105 人（《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1941 年1 月，第14 頁(yè)）。在戰(zhàn)火紛飛、時(shí)局動(dòng)蕩并面臨重重困難的情況下墾地近千萬(wàn)畝，不僅減輕了政府救濟(jì)難民的壓力，而且切實(shí)地改善了數(shù)十萬(wàn)人的生存狀態(tài)，使得他們從流離失所的難民變?yōu)榘簿訕?lè)業(yè)的墾民，為中國(guó)的持續(xù)抗戰(zhàn)積累了力量，其成效和意義不容忽視。盡管如此，由于墾地面積在全國(guó)耕地面積中的比例相當(dāng)有限，它更多地是為了應(yīng)對(duì)戰(zhàn)時(shí)沖擊和安置難民而采取的過(guò)渡性措施，并不足以改變中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀。本文認(rèn)為，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”更為重要的作用，是基于新型土地關(guān)系并旨在扶植自耕農(nóng)的一系列模式探索和模式創(chuàng)新，不妨結(jié)合古代屯田與民國(guó)“公營(yíng)墾場(chǎng)”的比較做進(jìn)一步探討。

民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”是在人均耕地嚴(yán)重不足的基本“國(guó)情”下，經(jīng)過(guò)民國(guó)早期的技術(shù)準(zhǔn)備和中期的制度準(zhǔn)備，而在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)之際為應(yīng)對(duì)“難民安置”等問(wèn)題而由政府部門(mén)組織實(shí)施的墾殖措施，同時(shí)也使得民國(guó)時(shí)期的墾殖政策從早期的鼓勵(lì)性政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T(mén)的較高程度介入。不論是政府組織的移民墾殖還是類(lèi)似于“公營(yíng)墾場(chǎng)”的軍屯，在我國(guó)都有著數(shù)千年的歷史，①政府有意識(shí)推動(dòng)甚或組織的移民墾殖活動(dòng)，至少有兩千余年歷史，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面如戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦國(guó)“以草茅之地，徠三晉之民”（《商君書(shū)·徠民》），充實(shí)邊塞方面如秦漢初期“使蒙恬將數(shù)十萬(wàn)之眾北擊胡，悉收河南地，因河為塞，筑四十四縣城臨河，徙適戍以充之”（《漢書(shū)》卷94）。至于屯田尤其是軍屯，則“始于西漢時(shí)期，史載漢武帝元狩四年（前119年）‘匈奴遠(yuǎn)遁，而幕南無(wú)王庭。漢度河自朔方以西至令居，往往通渠置田官，吏卒五六萬(wàn)人’（《漢書(shū)》卷94或《史記》卷110），即正式設(shè)置田官實(shí)行‘軍屯’。初期以邊境屯田為主，東漢始出現(xiàn)內(nèi)地屯田，曹魏則首開(kāi)‘民屯’先例；晚唐兩宋時(shí)期，由于人身依附關(guān)系的弱化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展，‘軍屯’、‘民屯’中均廣泛出現(xiàn)了‘召募’或‘租佃’形式；元明時(shí)期，隨著軍籍、民籍的制度化，‘軍屯’從一種臨時(shí)性措施演變?yōu)橛谰眯缘闹贫劝才?；清代則屬于元明體制的漸進(jìn)式改革”（胡懷國(guó)：《中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)”及其轉(zhuǎn)軌路徑》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2015年第5期）。但不論是移民墾殖還是“公營(yíng)墾場(chǎng)”或軍屯，民國(guó)時(shí)期都與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)存在很大的不同，至少表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

首先，政策目標(biāo)不同。古代屯田的首要目標(biāo)是“省轉(zhuǎn)輸，益軍儲(chǔ)”或構(gòu)筑軍事防御體系等國(guó)家策略性需求或戰(zhàn)略性需要，而民國(guó)“公營(yíng)墾場(chǎng)”則始于“難民安置”并以墾民的安居樂(lè)業(yè)為歸宿。前者的重點(diǎn)是國(guó)家需要，后者的核心則是墾民的生產(chǎn)生活：盡管“公營(yíng)墾場(chǎng)”在節(jié)省救濟(jì)費(fèi)用、增加糧食生產(chǎn)等諸多方面存在顯著的正外部性，但制度設(shè)計(jì)的核心卻是難民救助和墾民生產(chǎn)生活。如1938年3月召開(kāi)的國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《非常時(shí)期經(jīng)濟(jì)方案》指出，“抗戰(zhàn)以來(lái)，凡戰(zhàn)區(qū)民眾之避至后方者，政府當(dāng)妥為扶輯，不令失所，更當(dāng)使彼等從事于生產(chǎn)工作，以增加抗戰(zhàn)力量。彼等對(duì)于生產(chǎn)工作可以用力之處甚多，其最要者，厥為墾荒”，[10]即墾荒首先是救助難民的一種重要手段，“增加抗戰(zhàn)力量”、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等則更多地是該活動(dòng)的正外部性。

其次，土地關(guān)系的制度基礎(chǔ)不同。古代屯田主要基于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)的土地關(guān)系，不論對(duì)土地來(lái)源還是土地歸宿均缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)界定。與之不同，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”首先基于《土地法》關(guān)于土地的規(guī)定，即土地屬于全體國(guó)民所有（公有荒地）但經(jīng)法定程序確認(rèn)的土地則歸私人所有，將有待開(kāi)墾的荒地分為“公有荒地”和“私有荒地”，并在《土地法》的制度框架內(nèi)確定了不同的處置方式和產(chǎn)權(quán)歸屬。以1939年5月頒布的《非常時(shí)期難民移墾條例》為例，“私有荒地”的所有者應(yīng)按規(guī)定限期墾種，逾期不予開(kāi)墾則由墾區(qū)管理機(jī)關(guān)分別采取“強(qiáng)制租賃”、“強(qiáng)制出賣(mài)”或“強(qiáng)制征收”等方式收歸公有，再分配給墾民耕種（第16條），而“公有荒地”則直接“分配墾民耕作，于墾竣后，無(wú)償取得耕作權(quán)，并適用土地法關(guān)于耕作權(quán)之規(guī)定”（第19條）；而1946年修正《土地法》則明確規(guī)定，“承墾人自墾竣之日起，無(wú)償取得所領(lǐng)墾地之耕作權(quán)，……繼續(xù)耕作滿十年者，無(wú)償取得土地所有權(quán)”，至于1930年《土地法》則分別以“承墾人自墾竣之日起，無(wú)償取得其土地耕作權(quán)”（第196條）和“前條耕作權(quán)，視為物權(quán)”（第197條）清晰地界定了其產(chǎn)權(quán)邊界。也就是說(shuō)，盡管是在“非常時(shí)期”，盡管屬于救濟(jì)性質(zhì)的“難民移墾”，但其制度基礎(chǔ)、適用框架和具體措施卻仍然是與《土地法》基本一致的。

再次，組織方式和政府作用不同。古代軍屯是由中央軍事部門(mén)直接組織、直接運(yùn)營(yíng)和監(jiān)督考核的方式（盡管晚唐以來(lái)頗多轉(zhuǎn)租，但其核心層仍是軍事化組織），屯墾者主要是服兵役（金元以前）或隸屬兵籍（金元明清）的屯兵（而不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭），他們通常不享有私人所有權(quán)，且他們的有關(guān)勞動(dòng)往往帶有強(qiáng)制性質(zhì)從而必然缺乏效率。與之不同，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”不僅在土地所有權(quán)方面有明確的規(guī)定，而且耕作方式更多地是以家庭為單位的，①以江西省為例，按照1938年7月頒布的《江西省墾務(wù)處難民墾荒辦法草案》（江西省墾務(wù)處，1939年，附錄第34-40頁(yè)），難民墾荒共有“集團(tuán)經(jīng)營(yíng)”、“單獨(dú)經(jīng)營(yíng)”和“合作經(jīng)營(yíng)”三種方式（第3條），其中“凡帶有家屬之墾民，得自由認(rèn)定一種，無(wú)家屬者，只限認(rèn)集團(tuán)經(jīng)營(yíng)。但認(rèn)定集團(tuán)經(jīng)營(yíng)之墾民，無(wú)論何時(shí)，將家屬移住墾區(qū)者，亦得請(qǐng)求改認(rèn)單獨(dú)，或合作經(jīng)營(yíng)”（第4條）。政府部門(mén)或墾區(qū)管理機(jī)關(guān)更多地屬于輔助性的組織管理和公共服務(wù)，采取的往往是市場(chǎng)相容性的激勵(lì)手段而非行政性強(qiáng)制。仍以1939年《非常時(shí)期難民移墾條例》為例：盡管墾務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)限期不種的私有荒地進(jìn)行“強(qiáng)制租賃”、“強(qiáng)制出賣(mài)”或“強(qiáng)制征收”，但大致上仍是按照《土地法》的規(guī)定，給予“私有荒地”的所有者接近市場(chǎng)價(jià)值的等額補(bǔ)償，而墾民不論是領(lǐng)到私有荒地還是公有荒地，都需要分期支付相應(yīng)款項(xiàng)。在這一過(guò)程中，政府部門(mén)的主要作用是組織或協(xié)助有關(guān)活動(dòng)、提供資金墊付或爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)貸款以及給予利息補(bǔ)貼（通常免息）或稅收減免等，大致遵循了《土地法》基本規(guī)定和“華萊士模式”的“完全補(bǔ)償”原則。

最后，收益分享機(jī)制不同。中國(guó)古代軍屯基本屬于服役兵士的集體耕作，軍官有相對(duì)固定的薪俸，而兵士的勞作則通常屬于一種徭役而具有某種強(qiáng)制性；與之不同，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”，不論是中央直轄墾場(chǎng)還是省營(yíng)墾場(chǎng)，通常以家庭為經(jīng)營(yíng)單位，且即便是采取集體經(jīng)營(yíng)的“集團(tuán)經(jīng)營(yíng)”模式，亦為“土地收益，除償還本處代墊費(fèi)用，及繳納地租外，由各團(tuán)員平均分配”。[11]從收益分享比例或收益狀況看，如果與編戶(hù)齊民下的普通農(nóng)戶(hù)相比，那么大致而言，中國(guó)古代屯田的屯兵或屯民的租稅負(fù)擔(dān)更重、相對(duì)收益更低，而民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”的租稅負(fù)擔(dān)更輕、相對(duì)收益更高。古代軍屯自不待言，即便民屯或晚唐以后的屯地租戶(hù)，其收益分成通常以“五成”為上限②以首開(kāi)民屯先河的曹魏為例。東漢末年“編戶(hù)齊民”流失嚴(yán)重，各地方割據(jù)勢(shì)力無(wú)不竭力吸附民眾，故戰(zhàn)火頻仍但租稅負(fù)擔(dān)必不至于過(guò)重；但即便如此，屯民亦不過(guò)獲得收獲物的五成（私牛）或四成（官牛），西晉時(shí)期甚至低至三成甚或兩成，故大致可以“五成”為屯民獲得物的上限。參見(jiàn)268年（泰始四年）傅玄的奏議：“舊兵持官牛者，官得六分，士得四分；自持私牛者，與官中分，施行來(lái)久，眾心安之。今一朝減持官牛者，官得八分，士得二分；持私牛及無(wú)牛者，官得七分，士得三分，人失其所，必不歡樂(lè)。臣愚以為宜佃兵持官牛者與四分，持私牛與官中分，則天下兵作歡然悅樂(lè)，愛(ài)惜成谷，無(wú)有損棄之憂”（《晉書(shū)》卷47）。（而中國(guó)古代普通農(nóng)戶(hù)地租的均衡比例大致穩(wěn)定在五成左右），再考慮到屯地的“邊際”性質(zhì)（生活不便與產(chǎn)量較低等），故屯民的相對(duì)收益通常低于普通農(nóng)戶(hù)。至于民國(guó)時(shí)期“公營(yíng)墾場(chǎng)”的墾民，根據(jù)1930年《土地法》（第198條）關(guān)于荒地使用的規(guī)定，即“取得耕作權(quán)之土地，應(yīng)繳納地租，其租額以不超過(guò)該土地正產(chǎn)物收獲總額百分之十五為限。前項(xiàng)地租，自取得耕作權(quán)之日起，免納五年”，他們不僅享有地租減免和租額控制等方面的優(yōu)惠，而且能夠獲得墾務(wù)機(jī)關(guān)提供的協(xié)助和無(wú)息貸款等多項(xiàng)優(yōu)惠政策，故租稅負(fù)擔(dān)整體上應(yīng)低于普通農(nóng)戶(hù)。

上述分析表明，盡管民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”與古代屯田尤其是軍屯頗多相似，但在政策目標(biāo)、組織方式、調(diào)節(jié)機(jī)制和收益分享等諸方面存在很大的不同。它更多的是基于新型土地關(guān)系并為緩解政府壓力而采取的一種扶植自耕農(nóng)的重要手段。同時(shí)，民國(guó)時(shí)期的“公營(yíng)墾場(chǎng)”不僅與古代屯田存在根本差別，而且與早期移民墾殖亦有很大不同：一方面，早期移民墾殖重在鼓勵(lì)性政策，政府直接參與程度有限；另一方面，早期移民墾殖的重心是開(kāi)墾荒地、增加耕地面積，而“公營(yíng)墾場(chǎng)”的重心則是“墾民”的生產(chǎn)生活。盡管包括土地制度在內(nèi)的基本制度框架是大致相同的，但早期移民墾殖的重點(diǎn)是“地”，而“公營(yíng)墾場(chǎng)”的政策落腳點(diǎn)則是“人”，并在逐漸的政策調(diào)整過(guò)程中越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“自耕農(nóng)”的重要性，③例如，1912年9月頒布的《農(nóng)政綱要》除了限制地塊分隔外，對(duì)于承墾面積、“或租或佃，或佃或賣(mài)”等基本沒(méi)有其他原則性限制；1930年6月公布的《土地法》，則規(guī)定“承墾地之單位面積額，以其收獲足供十口之農(nóng)戶(hù)生活或其可能自耕之限度為準(zhǔn)。一農(nóng)戶(hù)之承墾地，以一個(gè)單位為限”（第193條）；1941年12月通過(guò)的《土地政策戰(zhàn)時(shí)實(shí)施綱要》，則進(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)地以歸農(nóng)民自耕為原則，嗣后農(nóng)地所有權(quán)之移轉(zhuǎn)，其承受人均以能自為耕作之人民為限”（第8條）；1942年1月，地政署制定《試辦扶植自耕農(nóng)實(shí)驗(yàn)區(qū)方案》，從1943年起各省開(kāi)始陸續(xù)舉辦扶植自耕農(nóng)實(shí)驗(yàn)。不論就“華萊士”理論模式和孫中山很早就已提出的“耕者有其田”目標(biāo)而言，還是中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地改革實(shí)踐而論，扶植自耕農(nóng)都具有重要的含義，而“公營(yíng)墾場(chǎng)”的諸多嘗試則是一個(gè)不可忽略的階段甚至重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。進(jìn)而日趨接近“華萊士模式”并為后來(lái)中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

四、結(jié)語(yǔ)

從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，而中國(guó)數(shù)千年傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)又有著一定的特殊性，且轉(zhuǎn)型時(shí)期恰逢較為動(dòng)蕩的時(shí)局和復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，無(wú)疑進(jìn)一步增加了轉(zhuǎn)型的難度。民國(guó)時(shí)期，盡管社會(huì)各界在土地改革等多方面存在共識(shí)，不同群體亦付出了艱辛的努力、進(jìn)行了各類(lèi)嘗試，惟缺乏相對(duì)穩(wěn)定有利的現(xiàn)實(shí)條件，大多數(shù)改革措施并沒(méi)有取得預(yù)期成效。頗為難得的是，旨在安置難民的“公營(yíng)墾場(chǎng)”不僅在新型土地關(guān)系的制度框架內(nèi)和重重困難的壓力下取得了可觀的成效，而且在扎實(shí)推進(jìn)墾務(wù)活動(dòng)的過(guò)程中“邊際”推進(jìn)了土地改革，在地籍整理、墾區(qū)規(guī)劃、扶植自耕農(nóng)等方面積累了經(jīng)驗(yàn)。

目前，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，但在土地方面仍然存在不少問(wèn)題，有必要結(jié)合我國(guó)國(guó)情、歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)做進(jìn)一步深入研究。在這一過(guò)程中，我們有必要以開(kāi)放的心態(tài)借鑒不同歷史時(shí)期和不同國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，而民國(guó)時(shí)期的各種嘗試因其國(guó)際視野、根植國(guó)情以及經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的歷史沉淀而有一定的啟發(fā)性，本文只是初步的嘗試，期待學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的深入研究。

[1] Wallace, A. R., Land Nationalisation, Its Necessity and Its Aims, 5th ed., Swan Sonnenschein & Co., 1909.

[2] 吳尚膺：《土地問(wèn)題與土地法》，中國(guó)國(guó)民黨廣東省執(zhí)行委員會(huì)黨務(wù)工作人員訓(xùn)練所（叢刊之三）1931年8月，第1頁(yè)。

[3] 張丕介：《墾殖政策》，上海：商務(wù)印書(shū)館，1943年，第109頁(yè)。

[4] 唐啟宇：《中國(guó)的墾殖》，上海：永祥印書(shū)館，1951年，第178頁(yè)。

[5] 孟光宇：《地政法規(guī)》，上海：大東書(shū)局，1946年3月，第203-208頁(yè)。

[6][7][8][9] 農(nóng)林部墾殖司：《中國(guó)之墾殖》，農(nóng)林部墾殖司（內(nèi)部資料），1948年，第53、48、49、52頁(yè)。

[10] 孫艷魁：《苦難的人流——抗戰(zhàn)時(shí)期的難民》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1994年，第170頁(yè)。

[11] 《江西省墾務(wù)處難民墾荒辦法草案》，《江西省墾務(wù)概況》，江西省墾務(wù)處，1939年1月，“附錄”，第34頁(yè)。

責(zé)任編輯：張 超

F129；F301

A

1000-7326（2016）12-0080-11

*本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員朱玲研究員主持的創(chuàng)新項(xiàng)目“公有企業(yè)收益共享機(jī)制的國(guó)際比較”之研究子項(xiàng)目“國(guó)有農(nóng)地制度演變史”的階段性成果，項(xiàng)目組成員朱玲、蔣中一、韓朝華研究員和何偉博士參與了本文初稿的討論并提出許多建設(shè)性意見(jiàn)和建議，在此深表感謝。

胡懷國(guó)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員（北京，100836）。