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    地方政府債務(wù)管理的國際比較與借鑒

    2019-05-30 11:57劉丹陽
    中國市場 2019年13期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)財政政府

    劉丹陽

    [摘要]地方政府債務(wù)是由地方政府向債權(quán)人直接借入,需要地方政府直接承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任,是相對中央政府而言的。文章主要介紹了地方政府債務(wù)的相關(guān)概念、目前地方政府債務(wù)管理存在的問題以及國外地方政府債務(wù)管理模式,依據(jù)我國國情,提出我國地方政府債務(wù)管理相關(guān)策略,希望對我國地方政府債務(wù)管理對于防止地方政府債務(wù)風(fēng)險有一定的指導(dǎo)意義。

    [關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù);國外地方政府管理模式;教債務(wù)風(fēng)險

    [DOI]1013939/jcnkizgsc201913028

    1引言

    隨著我國社會主義經(jīng)濟發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施方面建設(shè)推進,地方政府的債務(wù)管理問題對于經(jīng)濟發(fā)展越來越重要,已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展的重要因素,同時也是社會各界所關(guān)注的問題之一。隨著國務(wù)院頒布的《預(yù)算法》等法律法規(guī)的實施,地方政府債務(wù)管理有一定的改善,仍存在一些地方政府債務(wù)管理方面的問題,結(jié)合國外地方政府債務(wù)管理的有效措施,對我國地方政府債務(wù)管理提出可行性的策略。

    2地方政府債務(wù)的相關(guān)概念

    21地方政府債務(wù)概念

    地方政府債務(wù)是政府憑借自身的公信力和財力,與其他主體發(fā)生資金籌借行為所形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,政府履行到期還本付息的義務(wù),主要是政府調(diào)配社會閑置資金,彌補暫時性資金不足的問題,并以此來調(diào)控貨幣流通量的財政分配手段。作為地方政府籌借財政收入的一種形式發(fā)行的,其收入也納入地方預(yù)算,由地方政府支配。

    22地方政府債務(wù)類型

    根據(jù)法律約束力不同可以分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等,除了明確額負(fù)債外,還表現(xiàn)為未支付的和應(yīng)支付的。隱性債務(wù)包括地方政府擔(dān)保債務(wù)、擔(dān)保的外債、地方金融的呆壞賬等,在出現(xiàn)金融機構(gòu)清算的情況下地方政府應(yīng)承擔(dān)資產(chǎn)損失。這些債務(wù)容易出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險,因其隱蔽性強,所以缺乏統(tǒng)一管理和監(jiān)控。

    3目前地方政府方債務(wù)管理存在的問題

    31地方政府債務(wù)規(guī)模大、增勢猛

    近年來我國為了加強社會經(jīng)濟建設(shè)以及推進城鎮(zhèn)化進程,地方政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加強,這方面的資金開銷更多,而實際地方政府的資金來自于向外借債所得,據(jù)審計署的報告中得知,近年來地方政府的實際債務(wù)超過了30萬億元,由此數(shù)據(jù)可以看出政府債務(wù)規(guī)模還是相當(dāng)大的,而且還處于增長趨勢,這就給地方政府以及中央政府財政帶來了風(fēng)險,使得國家經(jīng)濟不穩(wěn)定。

    32債務(wù)管理制度和體系不完善

    雖然地方政府的融資推動了基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè),但是在舉債管理制度方面不完善,操作存在不規(guī)范,表現(xiàn)在相應(yīng)的規(guī)章制度不完善,地方債務(wù)收支計劃不完善,尚未形成統(tǒng)一的對債務(wù)的管理體系,比如政府違規(guī)擔(dān)保以及融資平臺的債券發(fā)行量過大,雖然國家對地方政府債務(wù)管理方面有一定的規(guī)范要求,但仍存在一些融資現(xiàn)象違規(guī),沒有落實到實際操作中。

    33地方政府債務(wù)管理滯后性

    目前我國地方政府債務(wù)管理停留在債務(wù)形成后的統(tǒng)計化解工作模式,缺乏對債務(wù)形成前和形成中的監(jiān)督與控制。嚴(yán)格遵循地方政府舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出的法律規(guī)定,地方政府債券發(fā)行與公益性建設(shè)項目要對應(yīng),一般債券和專項債券發(fā)行信息披露時,要將債券資金安排明確到具體項目;推進實施地方政府債務(wù)項目管理,加強債務(wù)資金使用和對應(yīng)項目實施情況監(jiān)控,引導(dǎo)各地按照輕重緩急順序合理安排使用債務(wù)資金,地方政府債務(wù)資金只能用于公益性資本支出,不得用于經(jīng)常性開支,要優(yōu)先保障在建工程項目建設(shè),提高債務(wù)資金使用績效。

    4國外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗

    41美國地方政府債務(wù)管理優(yōu)勢

    美國是一個聯(lián)邦制國家,實行的是三級財政體制,包括聯(lián)邦財政、州財政、地方財政。他們各自都可以發(fā)行政府債券,進行資金籌集,在美國地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的時候可以用到政府債券,這樣有利于保障地方財政風(fēng)險,比如市政府債券實行免稅政策,其實際是聯(lián)邦政府對地方政府的一種間接性補貼,這樣減少了地方政府融資成本;債券市場機制成熟,已經(jīng)形成了信用評級制度,信息披露制等減少了市場違約的風(fēng)險,對債務(wù)危機也是一種防范;約束地方債務(wù)制度,為了防止市政債務(wù)規(guī)模過大,也要采取一些約束性措施,比如舉債限制、收支平衡預(yù)算方面的限制;加強監(jiān)控力度,用法律的形式保證債權(quán)人利益,對于不負(fù)責(zé)的舉債行為進行法律追究。

    42日本地方政府債務(wù)管理優(yōu)勢

    日本是一個單一制國家,實行由中央、都道府縣和市町村三級組成,都道府縣財政和市町村財政構(gòu)成地方財政,而地方財政有權(quán)以債務(wù)的形式發(fā)起舉債,主要以行政控制為主,對地方債務(wù)風(fēng)險把控主要是采用中央政府對地方債務(wù)嚴(yán)格控制的手段。有計劃的實施地方政府債務(wù)發(fā)行,比如每一年地方債券發(fā)行的數(shù)量、用途都在中央政府的提前計劃中;對地方政府發(fā)行的債券進行審批,個地方政府發(fā)行的計劃要一級級的上報、審批,最后統(tǒng)一進行發(fā)行數(shù)量,這種方式一定程度上防止地方債券的膨脹。

    5國外地方政府債務(wù)管理對我國的借鑒

    51結(jié)合我國國情選擇地方政府債務(wù)管理模式

    對于聯(lián)邦制的國家,主要重視的市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用,對于單一制的國家主要用的是中央政府的嚴(yán)格控制,針對我國的地方政府債務(wù)管理模式,要將市場自發(fā)調(diào)節(jié)和中央政府發(fā)揮的作用相結(jié)合;同時要考慮政治、經(jīng)濟、文化等綜合因素,如果在國家的各項制度比較完善以及宏觀調(diào)控能力比較強的情況下,則可以對地方政府的債務(wù)情況可以進行有效的監(jiān)督,而且對地方政府不正當(dāng)?shù)牟僮餍袨檫M行懲罰;根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段針對性的管理,地方政府債務(wù)管理方式應(yīng)該和經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應(yīng)的,各國的地方政府債務(wù)管理模式都是經(jīng)歷了不斷的完善,在不同經(jīng)濟發(fā)展階段選擇不同的地方政府債務(wù)管理模式。

    52完善地方政府債務(wù)管理的約束制度

    地方的舉債、融資主要是通過向央銀行貸款或者發(fā)債的形式實施的,銀行貸款容易出現(xiàn)長貸短存等現(xiàn)象,銀行本身屬于國有性質(zhì),與地方政府的關(guān)系復(fù)雜,作為債權(quán)人難以約束地方政府,相比之下,發(fā)行債券可以轉(zhuǎn)移債務(wù)風(fēng)險,分散資本市場,同時可以發(fā)揮投資者的市場約束的作用,而我國地方政府債務(wù)主要是以銀行貸款為主,市場機制約束作用比較有限,這樣一旦發(fā)生債務(wù)風(fēng)險,就會造成銀行一些壞賬,可能引發(fā)金融風(fēng)險。所以要借鑒國外的做法,嚴(yán)格銀行貸款標(biāo)準(zhǔn),國有銀行進行改革,降低地方政府的持股比例,同時可以借鑒國外完善的信息披露機制,對不同的債券信息披露的內(nèi)容、時間都有詳細的規(guī)定,提高財政透明的等做法。

    53完善風(fēng)險控制體系

    因為我國地方政府債務(wù)規(guī)模大,而且還呈現(xiàn)出增長趨勢,政府在舉債的過程中無風(fēng)險控制意識,使得這一問題比較突出。完善風(fēng)險控制體系主要包括以下方面。首先建立健全地方政府財政風(fēng)險的管理框架,比如在經(jīng)濟、社會、自然風(fēng)險等多方面引發(fā)的政府財政責(zé)任,因為債務(wù)風(fēng)險知識其中表現(xiàn)出來的一部分,和其他風(fēng)險有著密切關(guān)系,所以要整體把控風(fēng)險并且制度化;其次地方政府債務(wù)規(guī)模要適當(dāng)控制,對于一些舉債行動要進行遏制,將債務(wù)管理納入到政府的財政績效考核內(nèi)容中;最后對風(fēng)險進行評估和預(yù)警,比如可以借鑒哥倫比亞建立的“紅綠燈”債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)。

    6結(jié)束語

    要完善地方政府的債務(wù)管理,就要以本國國情為基礎(chǔ),結(jié)合政治、經(jīng)濟、文化等各方面的因素,構(gòu)建起合理的地方政府債務(wù)管理體系,對于地方政府債務(wù)風(fēng)險有定的防范效果。通過比較美國和日本的地方政府債務(wù)管理的模式,得到相關(guān)可借鑒的管理措施,希望在結(jié)合我國具體國情的情況下,明確地方與中央的財政分權(quán)、強化地方政府財政預(yù)算等方面約束,完善地方政府債務(wù)管理制度體系,從而解決我國目前地方政府債務(wù)管理中的所遇到的問題。

    參考文獻:

    [1]何晶.國外地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗比較與借鑒[J].經(jīng)濟研究,2016(1):193-194.

    [2]王曉光.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險研究[J].統(tǒng)計與決策,2018(9):62-63.

    [3]張迪.地方政府債務(wù)風(fēng)險管理模式比較[J].行政事業(yè)資財與財物,2017(16):123-124.

    [4]朱峰.地方政府債務(wù)管理的國際比較與借鑒[J].地方財政研究,2016(11):92-93.

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