農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論及其行為選擇

徐 晨，王振亞

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710062)

農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論及其行為選擇

徐 晨，王振亞

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院，陜西 西安 710062)

“職能-行為”的傳統(tǒng)分析框架忽視了“利益”這一影響行為選擇的原生性變量，不足以解釋農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式，因而有必要用“利益-行為”的分析框架予以補(bǔ)正；場化進(jìn)程與分權(quán)式改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為具有自身利益的相對獨(dú)立的利益主體，并強(qiáng)化了其工具理性，拓展了其行動空間，從而引發(fā)了公共品供給中的角色沖突和行為失范；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇，不僅受各種客觀因素的影響，更受自身獨(dú)立利益的驅(qū)動，歸根結(jié)底是多重角色利益互動博弈的結(jié)果。

農(nóng)村公共品；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；角色沖突；行為邏輯

以推進(jìn)農(nóng)村全面現(xiàn)代化為宗旨的社會主義新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅意味著農(nóng)村對公共品的需求發(fā)生了質(zhì)和量的飛躍，同時(shí)也預(yù)示著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給理念、供給制度、供給主體、供給方式乃至整個(gè)供給體系將發(fā)生重大調(diào)整和變化。近年來，農(nóng)村公共品供給問題已成為學(xué)界熱議的話題，學(xué)者們主要運(yùn)用公共選擇理論、服務(wù)型政府理論、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、角色沖突理論等分析工具研討中國農(nóng)村的公共品供給問題。這些研究成果，對目前農(nóng)村公共品供給中的諸多問題有著不同程度的解釋力。本文則以我國農(nóng)村公共品供給中一個(gè)重要而特殊的主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為作為研究對象，以“利益”這一原生性變量為核心，分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給中的行為邏輯，進(jìn)而為調(diào)適并規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、改善農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀，提供必要的理論支撐和實(shí)踐依據(jù)。

一、農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀及存在的主要問題

農(nóng)村公共品有廣義和狹義之分。狹義的農(nóng)村公共品，是指與私人產(chǎn)品相對應(yīng)、完全由政府提供的、具有絕對的非競爭性和非排他性的農(nóng)村純公共品。廣義的農(nóng)村公共品，則不僅包括政府供給的純公共品，還包括由其他社會主體提供，在一定范圍具有非競爭性和非排他性的準(zhǔn)農(nóng)村公共品。本文所說的農(nóng)村公共品，特指廣義農(nóng)村公共品。與此相關(guān)聯(lián)，農(nóng)村公共品供給作為一個(gè)動態(tài)的具有實(shí)踐性和程序性的概念范疇，是指供給主體依據(jù)相關(guān)制度和程序向農(nóng)村提供各類公共產(chǎn)品，以滿足農(nóng)村公共需求的過程。農(nóng)村公共品供給是一個(gè)系統(tǒng)工程，主要包括供給主體、供給對象、供給決策、供給內(nèi)容、供給結(jié)構(gòu)、供給管理的制度體系以及供給績效評價(jià)等。

(一)基于宏觀層面的規(guī)范考察

現(xiàn)階段我國的國情和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r特別是農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r，形成了中國農(nóng)村公共品需求與供給的特殊性。一方面，隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村公共品供給得到明顯改善，作為改革的受惠者，農(nóng)民的生活水平普遍有較大幅度的提升，他們對美好生活的向往日益強(qiáng)烈。然而，農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共文化生活匱乏，農(nóng)民的受教育程度普遍偏低，社會保障水平亦明顯低于城市社區(qū)。所有這一切，凸顯出農(nóng)村對公共品有更為迫切的需求。另一方面，地方政府因財(cái)力所限及價(jià)值偏好，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村公共品供給的短缺狀況；此外，農(nóng)村亟需的許多公共品如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、農(nóng)作物病蟲害防治等，都是城市公共品供給中所沒有的，由此可見，農(nóng)村公共品供給的確有不同于城市的特殊性。

從全國范圍看，目前農(nóng)村公共品供給狀況日益向好，供給體系和供給方式在逐步完善。但是，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村公共品供給雖有較大改觀，仍遠(yuǎn)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。

1.農(nóng)村公共品供給遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村社會日益增長的需求。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，近些年來，農(nóng)村公共品的供給總量雖有所增加，但與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求相比，仍有相當(dāng)大的差距：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬過多，農(nóng)村居民尚未享受到與城市居民同等水平的社會保障，農(nóng)村公共品的供給嚴(yán)重不足，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足日益增長的需要。

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年收養(yǎng)性福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量由1995年的4.04萬個(gè)減少至2009年的3.13萬個(gè)，機(jī)構(gòu)工作人員在14年間增長了1.1倍左右，但收養(yǎng)老年人數(shù)量由1995年的56.3萬人增長至2009年的173.0萬人，漲幅在3倍以上[1]。

2.農(nóng)村公共品供給結(jié)構(gòu)不盡合理。一是生產(chǎn)性公共品供給不足。在目前家庭承包經(jīng)營為主導(dǎo)的生產(chǎn)格局下，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動比較分散，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)容、生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)條件和生產(chǎn)過程的相似性，決定了一般都需要公共水利設(shè)施，都需要掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、掌握農(nóng)產(chǎn)品銷售即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)的市場信息等，而農(nóng)民依靠個(gè)體力量無法滿足這些需求，需要政府提供公共品和公共服務(wù)。就現(xiàn)實(shí)情況看，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)方面的投入始終偏低，這是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長期落后的重要原因之一。尤其是政府對農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)民培訓(xùn)的投入不足，這就制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣。二是關(guān)系農(nóng)民日?；旧畹墓财饭┙o不足。首先，農(nóng)村飲用水問題尚未得到很好的解決。西部地區(qū)有些農(nóng)村至今還在飲用安全不達(dá)標(biāo)的窖水及河水，水質(zhì)、水量、用水方便程度都不能得到保證。特別是寧夏、青海、甘肅等地農(nóng)村居民在干旱少雨的季節(jié)人畜用水十分困難。其次，農(nóng)民“行路難”問題仍未得到完全解決。行路難是影響農(nóng)民生活和致富的關(guān)鍵因素，許多鄉(xiāng)道一遇雨雪就泥濘不堪，許多建制村不通瀝青路或水泥路，砂石路基本占到70%左右。三是關(guān)系農(nóng)民基本權(quán)利的公共品供給短缺，突出表現(xiàn)在農(nóng)村教育和農(nóng)村社會保障兩個(gè)方面。近些年來，隨著政府支持力度的不斷加大，農(nóng)村教育長期落后的面貌有了明顯改觀。但是，由于農(nóng)村人口多，居住相對分散，政府的教育投入仍顯不足，加之農(nóng)村整體環(huán)境相對較差，師資流失嚴(yán)重，農(nóng)村教育水平和農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低。在公共醫(yī)療衛(wèi)生方面，隨著農(nóng)村新合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的推廣，農(nóng)民“看病難”問題得到了一定程度的緩解，但仍然存在農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)不健全、醫(yī)療設(shè)施落后、服務(wù)水平低、醫(yī)生數(shù)量短缺等問題，特別是公共衛(wèi)生和疫病防控等一整套應(yīng)急體系尚未建立，這使得農(nóng)民抵御疾病的能力脆弱。

3.城鄉(xiāng)之間供給差距懸殊，有失公允。長期以來，由于我國重城輕鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)二元分割體系，國家對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的財(cái)政支持力度較小，公共品供給缺口較大。在基礎(chǔ)教育、公共資源和公共衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等諸多方面都顯現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間的不平等。首先，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重失衡，特別是農(nóng)村的電力、通信、公共交通、公共文化、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)落后于城市，不能滿足需要。其次，農(nóng)村從國家教育投入資金中受益較少，表現(xiàn)在農(nóng)村學(xué)前教育、中小學(xué)校舍、實(shí)驗(yàn)室、圖書資料、運(yùn)動場地等許多方面均無法與城市相比。再次，我國政府為城市居民提供了住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等諸多方面的社會保障，基本形成了一套較完整的社會保障體系，但在農(nóng)村大部分地區(qū)卻沒有實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。

(二)基于微觀層面的實(shí)證分析

為了全面了解農(nóng)村社會各主要群體對農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀的認(rèn)知態(tài)度，我們依托國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目進(jìn)行了大量實(shí)地調(diào)研，深入陜、甘、寧、青四省(區(qū))12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，入村入戶，以問卷和訪談相結(jié)合的方式對農(nóng)村居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作人員三大群體進(jìn)行調(diào)研。我們向農(nóng)村居民發(fā)放了1 000份問卷，回收有效問卷831份；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)放了200份問卷，回收有效問卷177份；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作人員發(fā)放問卷250份，回收有效問卷215份。初步掌握了這些群體對農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀的認(rèn)知和評價(jià)。

1.農(nóng)民群眾對供給現(xiàn)狀的認(rèn)知和評價(jià)。我們的問卷涉及農(nóng)村公共品供給的主要方面，如法律服務(wù)、社會管理、社會治安、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、項(xiàng)目開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、教育、衛(wèi)生、文體事業(yè)等。數(shù)據(jù)顯示：43.9%的被調(diào)查者未接受過任何法律信息服務(wù)。38.6%的被調(diào)查者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護(hù)社會治安方面的作用不認(rèn)可。在農(nóng)田水利建設(shè)方面，多達(dá)56%的被調(diào)查者反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近些年來從未組織過農(nóng)田水利建設(shè)，致使農(nóng)村水利設(shè)施毀損嚴(yán)重，水利灌溉和排澇系統(tǒng)幾近癱瘓。在就業(yè)服務(wù)方面，61.4%的成年勞動力未接受過任何就業(yè)培訓(xùn)或其他形式的就業(yè)服務(wù)。在環(huán)境保護(hù)方面，超過60%的被調(diào)查者否認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能“聽取群眾反映并積極解決問題”，這不僅反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為招商引資或?qū)崿F(xiàn)GDP指標(biāo)而忽視環(huán)境保護(hù)，而且表明村民的環(huán)境保護(hù)意識和權(quán)利觀念日益增強(qiáng)。在公共文化建設(shè)方面，50.7%的被調(diào)查者沒有參與過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的群眾性文體活動，西部地區(qū)不少行政村沒有建立文化圖書室，也缺乏最基本的體育運(yùn)動設(shè)施。此外，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、生產(chǎn)資料下鄉(xiāng)、科普知識宣傳等公共服務(wù)活動，其實(shí)大都是由縣級職能部門和事業(yè)單位而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的。以上說明，農(nóng)村居民對公共品供給現(xiàn)狀以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給中的作用的認(rèn)知和評價(jià)，大多是否定性的。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對供給現(xiàn)狀的認(rèn)知和評價(jià)。調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的最突出問題是財(cái)政困難。72.6%被調(diào)查者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)緊張，在問及目前農(nóng)村工作中最突出的矛盾是什么時(shí)，比例最高的選項(xiàng)是“經(jīng)費(fèi)困難”而非“干群關(guān)系緊張”或“維護(hù)社會治安難度增大”等選項(xiàng)；60.5%的被調(diào)查者認(rèn)為，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮公共服務(wù)職能的最主要障礙是“經(jīng)費(fèi)不足”。這表明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看來，制約農(nóng)村公共品供給的最根本原因，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀努力不夠，而是缺乏資金，這顯然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所置身的體制環(huán)境和行政文化生態(tài)有關(guān)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作人員對供給現(xiàn)狀的認(rèn)知和評價(jià)。在問卷中，有57.7%的被調(diào)查者不認(rèn)可鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)提供的服務(wù)，反而認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在對企業(yè)“吃拿卡要”現(xiàn)象；有51.7%的被調(diào)查者遭遇過鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員亂收費(fèi)；有31.6%的被調(diào)查者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對企業(yè)遇到的困難不能及時(shí)提供有效幫助，對于企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用不大，雖然有51.4%的被調(diào)查者承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾主動上門服務(wù)過，但在問及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為企業(yè)提供的扶持政策或措施時(shí)，有22.4%的被調(diào)查者表示“不清楚”。上述調(diào)查表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供的公共服務(wù)是有限的，這可能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀念和職能轉(zhuǎn)變不到位有關(guān)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作唐僧肉，以權(quán)謀私“吃拿卡要”的現(xiàn)象，成為一種普遍的常態(tài)現(xiàn)象。

二、農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論及內(nèi)在張力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)組織中最基層的一級政府，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對鄉(xiāng)村基層社會進(jìn)行管理，因此，它同時(shí)扮演著“國家代理人”和“轄區(qū)居民代理人”的雙重角色，其行為不僅直接關(guān)系國家意志在基層社會的貫徹，而且直接影響著廣大農(nóng)民的切身利益和基層社會的和諧、穩(wěn)定。那么，在農(nóng)村公共品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色？實(shí)際上又做出了怎樣的行動？這一問題值得我們深入探究。

(一)農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色沖突

有研究者系統(tǒng)地梳理了新中國成立以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共品供給中的角色嬗變，并強(qiáng)調(diào)在當(dāng)下建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)發(fā)揮“統(tǒng)籌規(guī)劃者、引導(dǎo)鼓勵(lì)者、服務(wù)提供者、監(jiān)督協(xié)調(diào)者”的角色功能[2]。顯然，上述角色功能是從“應(yīng)然”角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共品供給中的角色定位。一種值得注意的現(xiàn)象是，在實(shí)際的農(nóng)村公共品供給過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎普遍存在著“應(yīng)然”角色與“實(shí)然”角色的沖突。在這里，“應(yīng)然”角色是指憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文本角色，即由其合法性所決定的應(yīng)該扮演的角色；而“實(shí)然”角色則是指現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際扮演的角色。不僅如此，本文所言的角色悖論和角色沖突，還隱含著觀念領(lǐng)域的角色沖突即民眾對政府的“角色期待”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際的“角色回應(yīng)”之間的沖突。需要指出的是，考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色悖論，不能忽視我國鄉(xiāng)村社會“法、理、情”交融的歷史和文化傳統(tǒng)，這些傳統(tǒng)文化習(xí)俗無疑是導(dǎo)致其角色沖突的誘因之一。當(dāng)然，目前農(nóng)村公共品供給方式、供給體系、供給結(jié)構(gòu)及供給水平等都存在不足甚至缺陷，而且諸多公共品原本就應(yīng)由中央政府或上級政府直接提供，因此，不能將供給責(zé)任的板子全打在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，但一個(gè)不爭的事實(shí)是，其角色沖突引發(fā)的失范行為無疑加劇了農(nóng)村公共品供給中的種種矛盾。

(二)公共性與自利性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)然”與“實(shí)然”角色的張力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共品供給中的角色悖論，從根本上講源于雙重角色屬性的內(nèi)在張力，即體現(xiàn)其“應(yīng)然”角色的公共性與體現(xiàn)其“實(shí)然”角色的自利性之間的沖突。公共性是現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性，當(dāng)然也應(yīng)成為我國各級政府的本質(zhì)屬性，它體現(xiàn)政府對全社會公共價(jià)值和全局性根本利益的追求；自利性是政府及其公職人員作為一種特殊的利益主體，利用公務(wù)活動對自身獨(dú)立利益的追求。公共性秉持的最高原則，是體現(xiàn)人類社會終極價(jià)值追求的公平、正義原則，離開了公共性，政府就失去了存在的合法性依據(jù)。由此可見，公共性作為政府向社會的契約性承諾，理應(yīng)成為政府“應(yīng)然”角色的本質(zhì)屬性。而自利性從一定意義上講，也是組織的內(nèi)生特性之一，因?yàn)樽鳛榻M織的政府，是由具有現(xiàn)實(shí)利益的人而非抽象的人組成的，組成政府的人必然把自己的價(jià)值觀和利益追求帶到組織內(nèi)部，并可能在實(shí)現(xiàn)公共性的過程中最大化其集團(tuán)或個(gè)人私利。因此，我們刻意回避政府的自利性這一敏感問題，不能說是一種實(shí)事求是的態(tài)度，而是應(yīng)當(dāng)用“兩分法”的觀點(diǎn)來看待政府的自利性。即一方面，我們要承認(rèn)自利性是一種客觀存在，由現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系中的人組成的政府組織也不例外；另一方面，又要將其自利性控制在合理的、秩序化的范圍內(nèi)，始終使其從屬于公共性。由此，公共性和自利性的矛盾及其張力是一種客觀存在，只要有政府活動，就必然存在著這種矛盾和張力。而在特定的時(shí)空條件下，這種矛盾所產(chǎn)生的張力平衡可能會被打破，利益的天平不是向公共性的一方傾斜，就是向自利性的一方傾斜。這種矛盾及其張力必然體現(xiàn)在政府所扮演的角色中，這就是政府“應(yīng)然”角色與“實(shí)然”角色的對立統(tǒng)一?！皯?yīng)然政府”是由法律準(zhǔn)則塑造的、體現(xiàn)公共性價(jià)值的、抽象意義上的政府；而“實(shí)然政府”是行政實(shí)踐中具體的、真實(shí)的、帶有一定自利性特征的政府。換言之，“應(yīng)然政府”注重形而上的價(jià)值理性，“實(shí)然政府”注重形而下的工具理性，二者以對立統(tǒng)一的形態(tài)共存于統(tǒng)一的政府實(shí)體中。

如前所述，我國憲法和相關(guān)法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作了明確的文本規(guī)定，但實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于受各種資源條件特別是現(xiàn)行的僵化體制的束縛，很難有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層政府，實(shí)際承擔(dān)的公共事務(wù)繁重且責(zé)任重大，但能掌控的資源十分有限，從而導(dǎo)致權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，形成“權(quán)在縣上，利在線上，責(zé)在鄉(xiāng)上”的脫節(jié)現(xiàn)象[3]。在這種體制結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員謀求自身特殊利益的行為就難以避免。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)然”角色與“實(shí)然”角色、公共性與自利性的矛盾及其張力不僅依然存在，而且有新的表現(xiàn)形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難與農(nóng)村公共品需求急劇增加的矛盾；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能進(jìn)一步強(qiáng)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利益和積極性受挫的矛盾；三是上級政府的惠民政策進(jìn)一步彰顯公共性價(jià)值與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于自身需要消極應(yīng)對和變通執(zhí)行的矛盾。這些矛盾的存在和發(fā)展，一定程度上制約了國家對農(nóng)村供給公共品的政策效應(yīng)。

三、農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立利益

(一)市場化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立利益存在的必然性及實(shí)現(xiàn)的可能性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不是一個(gè)相對獨(dú)立的利益主體？是否有自身獨(dú)立的利益訴求？這一直是一個(gè)有爭議的問題。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無論是在理論邏輯上還是在實(shí)踐上，結(jié)論都是肯定的。

1.在當(dāng)今中國市場機(jī)制造就的功利化氛圍和利益格局中，地方政府日益成為相對獨(dú)立的利益主體。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場的活動中，政府實(shí)際上與其他經(jīng)濟(jì)組織一樣，是一個(gè)逐利的主體，因而具有“理性經(jīng)濟(jì)人”的特征[4]4。在實(shí)現(xiàn)公共利益并對公共資源進(jìn)行配置的過程中，基于理性主義的政府部門和官僚有謀求自身利益最大化的動機(jī)，并極有可能將這種動機(jī)轉(zhuǎn)化為“權(quán)力尋租”的機(jī)會主義行為。顯然，這種利益的最大化并不等于轄區(qū)居民利益的最大化，而是政府部門小團(tuán)體利益的最大化或政府官員個(gè)體私利的最大化。這種偏離了社會公共利益的政府部門及某些公職人員的特殊利益，有如下特征：一是目的上的自利性；二是內(nèi)容上的不合理性；三是實(shí)現(xiàn)方式上的隱蔽性。改革開放以來，中國社會的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，不僅顛覆了傳統(tǒng)的排斥功利的觀念，營造了全社會的功利主義氛圍，而且最大限度地激活了每一社會組織和個(gè)體追逐功利的欲望和沖動，就連政府這種最具有公共性的政治權(quán)威組織也不例外。歸根結(jié)底，這是市場經(jīng)濟(jì)的功利性使然。在現(xiàn)實(shí)的政府管理中，“地方主義”“諸侯經(jīng)濟(jì)”“政績工程”“部門利益”“權(quán)力尋租”以及“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象的發(fā)生，都證明了在當(dāng)今中國社會的利益格局中，政府部門小團(tuán)體利益特別是地方政府利益存在并彰顯的客觀必然性[5]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)扮演的多重角色，極易引發(fā)各個(gè)不同的角色利益之間的沖突，從而導(dǎo)致抽象程度最低且最便于集中的利益在既有約束條件下強(qiáng)勢勝出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政序列的最基礎(chǔ)層級，直接面向農(nóng)村社會，既是上級政府政令、決策的執(zhí)行者和國家利益的代表者，又是農(nóng)村基層社會和轄區(qū)居民利益的代表者；同時(shí)，還是自身小團(tuán)體利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員個(gè)體利益的追求者。這樣一種特殊的網(wǎng)絡(luò)化角色結(jié)構(gòu)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)具有了多重利益代表的復(fù)雜身份，既不能違背中央和上級政府的意志和命令，又要兼顧本地區(qū)的利益和需要，同時(shí)還要在既有約束條件下設(shè)法謀取政府組織的小團(tuán)體利益及官員的個(gè)體私利。于是，各個(gè)不同角色之間的矛盾和沖突就難以避免。從表面上看，這是角色之間的沖突，其實(shí)背后掩蓋的是各角色所代表的不同利益之間的沖突。在諸多角色利益的沖突中，究竟哪一種利益能夠強(qiáng)勢勝出，成為左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的決定性因素。這雖然與行為者當(dāng)時(shí)所處的環(huán)境特別是約束條件的剛性程度密切相關(guān)，但是與行為者追求特定利益的動機(jī)強(qiáng)度無疑有著高度的相關(guān)性。一般說來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的諸多角色利益中，抽象程度最低且最便于集中的利益往往能夠強(qiáng)勢勝出。以此來衡量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的特殊利益和官員的個(gè)體利益相對于國家利益和轄區(qū)居民的公共利益而言，是抽象程度最低且最便于集中的利益，因而在利益沖突和博弈中常常能夠強(qiáng)勢勝出并左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。我們的問卷調(diào)查，也一定程度地證明了這一規(guī)律性的結(jié)論。在針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷中，當(dāng)問及最困擾你并影響工作積極性的問題是什么時(shí)，被調(diào)查者選擇“收入待遇低”“職位晉升難”的比例都超過了30%，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對自身利益的關(guān)注度較高；在問及對自己職業(yè)性社會地位的滿意度時(shí)，僅有20.7%的被調(diào)查者表示“滿意”或“比較滿意”，這表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自我角色地位認(rèn)同度普遍很低。在公共管理實(shí)踐中，我們往往過多地強(qiáng)調(diào)中央政府和上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益的一致性和兼容性，忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對獨(dú)立的利益以及與中央政府、上級政府利益的不可兼容性，以至用于抽象的國家利益或上級政府的利益代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益。由此導(dǎo)致的結(jié)果，很可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為謀求自身特殊利益而采取“上有政策，下有對策”的方式，敷衍中央政府或上級政府，甚至鋌而走險(xiǎn)突破制度底線。因此，我們必須正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益存在的客觀必然性，努力完善利益分配和約束機(jī)制。

(二)農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值偏好及利益追求

作為具有自身特殊利益的相對獨(dú)立的利益主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共品供給中有自己的價(jià)值偏好和利益追求。在一定的約束條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠更多地從地方利益出發(fā)，其次兼顧政府組織及其公職人員的特殊利益要求，并力圖實(shí)現(xiàn)二者的平衡及利益和價(jià)值效用的最大化。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益包括兩個(gè)方面，一是盡可能滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對公共品的需要，二是兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)的小團(tuán)體利益和核心行動者的個(gè)體私利。為了方便分析起見，我們不妨將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益目標(biāo)函數(shù)分別設(shè)定為目標(biāo)A和目標(biāo)B。目標(biāo)A表示，通過提供公共品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)社會福利的最大化，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以存在的合法性基礎(chǔ)，也是其行為邏輯的首要選項(xiàng)。由此目標(biāo)決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為就是在一定的資源、技術(shù)和社會條件的約束下，對各種資源進(jìn)行有效整合、配置，以滿足本轄區(qū)居民對公共品的需求。而目標(biāo)B關(guān)注的則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為特殊利益集團(tuán)的利益訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”，更關(guān)心的是工資、福利、辦公和生活條件的改善、社會聲望、權(quán)力和資源控制，甚至灰色收入?，F(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給中面臨利益目標(biāo)函數(shù)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在困境：一方面，中央政府和上級政府不斷通過減少行政審批，來約束地方政府的權(quán)力擴(kuò)張，激活地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；另一方面，中央政府的權(quán)力下放又?jǐn)U大了地方政府追求自身利益的行動空間。

農(nóng)村公共品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標(biāo)函數(shù)在許多場合實(shí)際上是互相交叉重疊的，如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目標(biāo)函數(shù)

其中A與A′+B′的差別是前者拋開了政府官員集團(tuán)利益的目標(biāo)，形成了“純粹的公共利益”，后者也許在很大程度上緣于地方官員對“政績”的追求，但客觀上可能對本地經(jīng)濟(jì)社會的長期發(fā)展有利。B表示政府官員的目標(biāo)函數(shù)是特殊的集團(tuán)利益。需要強(qiáng)調(diào)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給中并不存在純粹意義上的“為了公共利益”或“為了集團(tuán)或個(gè)人私利”，而是兩方面利益目標(biāo)相互交織纏繞即圖中的A′+B′?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員的特殊利益，就是在這種多重利益的互動博弈結(jié)構(gòu)中即在對“純公共利益”的滲透和擠壓中得以實(shí)現(xiàn)的。

四、農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇

(一)對公共或自我利益的追求構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的驅(qū)動力

人類社會的歷史實(shí)踐一再證明，物質(zhì)利益是人類生活的內(nèi)在驅(qū)動力，是滿足人們生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。人們的一切實(shí)踐活動，都可以從現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系中找到因果聯(lián)系，政府的實(shí)踐活動也不例外。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為背后實(shí)際上都有著或直接或間接的利益方面的原因 。

古希臘思想家亞里士多德曾提出過城邦“以公共利益為依歸”的言說，由此確立了政府行為公共性的正義觀。近代西方政治哲學(xué)中的人民主權(quán)思想和社會契約論，無疑是迄今為止影響最大、最具解釋力的理論范式。根據(jù)該理論，民眾是公共(政府)權(quán)力的終極所有者，民眾將屬于自己的權(quán)力以委托授權(quán)的方式讓渡給政府，讓政府代表民眾行使公共權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)并維護(hù)全社會公共利益，這是政府得以存在的合法性的唯一依據(jù)。這決定了政府的責(zé)任就在于，以全社會公共代理人的角色，保護(hù)全社會的公共利益和全體社會成員的生命、財(cái)產(chǎn)不受侵害。在中國，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民當(dāng)然是公共權(quán)力的終極所有者和委托人。而從中央到地方各級政府是不同層級的代理人，只不過鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級政府同時(shí)扮演著代理人和委托人(向下一級政府委托授權(quán))的雙重角色，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最終代理者處于委托-代理鏈條的末端，其使命在于貫徹執(zhí)行上級政府的政策和政令，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)轄區(qū)居民的公共福利 。這表明，以追求公共利益為旨?xì)w的價(jià)值理性，無疑應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的內(nèi)在驅(qū)動力。

但根據(jù)實(shí)然的經(jīng)驗(yàn)，政府自利性行為的確是一個(gè)客觀存在。關(guān)于政府自利性問題，國內(nèi)學(xué)界尚有爭議，但多數(shù)學(xué)者都不否認(rèn)政府公務(wù)行為中存在謀取自身利益的現(xiàn)象。這主要是因?yàn)?，政府組成人員作為現(xiàn)實(shí)的利益中的人，有著自身的價(jià)值偏好和利益追求，因而有可能在執(zhí)行公務(wù)的過程中，憑借手中掌握的公權(quán)力即國家強(qiáng)制性權(quán)威隱蔽地實(shí)現(xiàn)自身利益。這種謀取自身利益的行為，既可能以個(gè)體行為的方式出現(xiàn)，也可能在特定環(huán)境下被放大，以群體行為(即部門行為)的方式出現(xiàn)[6]163。這種偏離公共目標(biāo)而追求自身效用最大化的行為，在性質(zhì)上當(dāng)然屬于政府部門(小團(tuán)體)及其公職人員的自利性行為。一旦政府組織(部門)及其公職人員的自利性行為缺乏應(yīng)有的制約而超出“度”的界限，就可能危及政府的合法性。需要說明的是，在政府公務(wù)活動中，純粹的、赤裸裸謀取私利的行為比較罕見，政府部門及少數(shù)公職人員往往打著實(shí)現(xiàn)公共利益的旗號，隱蔽地謀求自身的特殊私利。

(二)多重利益博弈中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇

1.博弈格局及博弈關(guān)系分析。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)體系、政策框架和實(shí)施方案，客觀上成為一種“倒逼”機(jī)制，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在資源控制能力弱化的情況下，作為農(nóng)村公共品供給中的一個(gè)利益主體，被卷入到縱橫交錯(cuò)的利益博弈格局中。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的博弈。中央政府和縣級政府憑借其政治優(yōu)勢在利益博弈格局中成為強(qiáng)勢主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在博弈格局中明顯處于弱勢地位。在農(nóng)村公共品供給中，自上而下的壓力型體制往往將縣鄉(xiāng)兩級基層政府推到社會矛盾的焦點(diǎn)地帶，使其承受巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)壓力[7]28。然而，縣級政府可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)和壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻無法再向下轉(zhuǎn)移。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不完全是被動的和無所作為的，仍然可以通過具體的策略選擇，或消極敷衍，或政策的“變通”執(zhí)行等，與中央政府和上級政府(主要是縣級政府)展開博弈，其結(jié)果極易導(dǎo)致中央或上級政府政策目標(biāo)的扭曲，嚴(yán)重影響政策效應(yīng)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與同級政府的博弈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與同級政府博弈中，由于存在許多不確定性因素，沒有明顯的優(yōu)勢或劣勢之分。從一定程度上講，取決于其掌控的資源稟賦和某些制度外因素(如與上級領(lǐng)導(dǎo)及利益相關(guān)部門的關(guān)系等)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與同級政府之間的博弈，歸根結(jié)底仍然是一種利益博弈，即爭奪各種資源的博弈，如項(xiàng)目投資甚至某些特殊的政策資源、人際關(guān)系資源等稀缺性資源[8]227。在財(cái)政壓力加大、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有限和本身機(jī)制不健全的情況下，為了盡可能多地爭取各種有利于政治競爭的資源特別是一些稀缺性資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的競爭性博弈會持續(xù)地進(jìn)行下去甚至愈演愈烈。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與轄區(qū)居民的博弈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與農(nóng)村居民的博弈中，始終處于強(qiáng)勢地位。這是因?yàn)?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層社會的公共權(quán)威，能夠充分利用國家強(qiáng)制力整合及控制鄉(xiāng)村社會資源，平抑社會的利益沖突，以維持經(jīng)濟(jì)和社會生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，由于目前農(nóng)村的各類民間組織和專業(yè)合作社等發(fā)展緩慢，組織發(fā)育不健全，社團(tuán)意識淡漠且力量薄弱，在當(dāng)今時(shí)代進(jìn)入集團(tuán)化博弈的背景下，尚不能以利益集團(tuán)的形式有效改變農(nóng)民的博弈劣勢。盡管如此，面對政府公共權(quán)威，底層社會的草根階層敢于組成獨(dú)立的力量進(jìn)行合法博弈，我們不能不說這是一個(gè)歷史的進(jìn)步。

根據(jù)博弈理論，博弈展開的前提是主體各方必須首先成為博弈的“局中人”，只有進(jìn)入“局”中，才能參與利益博弈和資源分配。在農(nóng)村公共品供給中，農(nóng)民幾乎被排除在博弈主體之外，成為名副其實(shí)的“局外人”，不能有效表達(dá)自己的利益訴求，更不可能作為集團(tuán)化、組織化的主體參與利益博弈和資源分配，當(dāng)然也很難影響供給決策。

在博弈分析中，通常是把“政府”視為一個(gè)統(tǒng)一的整體，忽視了政府組織中核心領(lǐng)導(dǎo)者、一般行動者及各部門行為及其功能上的差異性。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心領(lǐng)導(dǎo)者和一般行動者同處于一個(gè)組織機(jī)構(gòu)中，有利益的同質(zhì)性，但又有具體的利益需求差別，二者形成的組織內(nèi)部博弈不可能不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇。當(dāng)然，在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心領(lǐng)導(dǎo)者的行為偏好會對整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為產(chǎn)生決定性的影響。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間形成了一種層層委托代理的長鏈條，這必然加大管理和監(jiān)督成本，并極易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為的發(fā)生。根據(jù)委托代理理論，委托代理的鏈條越長，信息越不對稱。在農(nóng)村公共品供給中，由于多層次的委托代理關(guān)系，“信息不對稱”是一種難以避免的現(xiàn)象，一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以借助于信息不對稱作出利己的行為選擇，以與上級政府博弈，同時(shí)在與村民博弈中保持強(qiáng)勢主體地位。

2.博弈收益分析。在農(nóng)村公共品供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為策略的選擇，在很大程度上取決于其自利性動機(jī)與公利性角色之間博弈的結(jié)果。從博弈收益的角度分析，在不考慮各種約束性條件和干擾因素的前提下，我們嘗試用以下四種博弈模型加以解釋。

圖2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公利角色與自利動機(jī)的正和博弈

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公利角色與其自利動機(jī)的正和博弈。 圖2中，a線與橫坐標(biāo)之間的夾角，表示公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的價(jià)值取向，以及公利與自利的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)夾角越大時(shí)，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共角色在與其自利性動機(jī)的博弈中占據(jù)了上風(fēng)，其行為選擇的價(jià)值取向傾向于公共一方；反之，說明其自利動機(jī)占據(jù)了上風(fēng)，其行為選擇的價(jià)值取向傾向于自我一方。但是，無論a線與橫坐標(biāo)之間的夾角是大還是小，均可理解為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在謀求實(shí)現(xiàn)國家與轄區(qū)公共利益的過程中，以“搭便車”的方式不同程度地實(shí)現(xiàn)了自身利益。

圖3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利動機(jī)與公利角色的零和博弈

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利動機(jī)與其公利角色的沖突型“零和”博弈。圖3中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利動機(jī)與其應(yīng)然的公共角色呈沖突狀態(tài)。當(dāng)曲線兩端分別靠近橫、縱坐標(biāo)軸時(shí)，意味著農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利動機(jī)與其公共角色之間發(fā)生了嚴(yán)重的對抗性沖突。同時(shí)，也意味著在各種客觀或主觀因素的作用下，博弈雙方左右行為的能力懸殊，博弈結(jié)果往往是“一邊倒趨勢”，即一方獲利伴隨著另一方的“失利”，或是以“犧牲”另一方的利益為實(shí)現(xiàn)條件。究其原因，可能是由于公共品嚴(yán)重匱乏而導(dǎo)致供給與需求失衡，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員的非理性行為所致。隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，廣大農(nóng)民群眾對公共品的需求將持續(xù)增長甚至大幅度增長，在這種情況下，一旦出現(xiàn)公共品供不應(yīng)求而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為突破制度底線時(shí)，極可能導(dǎo)致零和博弈的結(jié)果。

圖4 應(yīng)然的理想化博弈模型

(3)應(yīng)然的理想化博弈模型與實(shí)然的合理模型。圖4中G點(diǎn)表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員的自利性動機(jī)和價(jià)值偏好基本上得到滿足，因而不可能再通過擠占和消耗大量財(cái)政資源來削弱公共品供給，從而實(shí)現(xiàn)了利益均衡配置的“雙贏”。但在現(xiàn)實(shí)中，這種理想化的模型極為罕見，更多的是以如下實(shí)然形式存在的博弈模型(如圖5所示)。

圖5 實(shí)然的合理博弈模型

圖5顯示，在農(nóng)村公共品供給的實(shí)際過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌控著供給的主導(dǎo)權(quán)同時(shí)又掌控著一定額度的公共財(cái)政支配權(quán)，無疑是博弈主體格局中的“強(qiáng)”者；尤其是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還背負(fù)著沉重的地方債務(wù)，甚至連自身運(yùn)行都十分困難；再加上政府組織(部門)特殊的利益追求和價(jià)值偏好，從而使得坐標(biāo)上的函數(shù)曲線向橫坐標(biāo)軸“自利”一方適度傾斜并保持在一個(gè)合理區(qū)間。這表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利動機(jī)得到一定程度的滿足，但在已有約束條件下沒有超越“度”的界限。因此，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，只要政府的趨利行為不突破制度底限，就可視為有一定的合理性。很難設(shè)想，一個(gè)連自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都難以保障的基層政府，能產(chǎn)生良好的或優(yōu)化的施政行為。因此，這一模型實(shí)際上是一個(gè)兼顧各方利益并允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益適度存在的合作型正和博弈模型。

五、結(jié)論

農(nóng)村公共品供給是一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的系統(tǒng)工程，其涉及范圍之廣，種類之多，利益關(guān)系之復(fù)雜，是農(nóng)村社會建設(shè)其他方面所難以比擬的。從理論上講，“政府主導(dǎo)”四個(gè)字高度概括了政府(當(dāng)然包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)在農(nóng)村公共品供給方面的角色、職能和作用，它與政府的公共性本質(zhì)屬性是完全契合的。因此，傳統(tǒng)的研究進(jìn)路是從政府“職能”出發(fā)，沿“職能定位-職能錯(cuò)位-行為變異-職能轉(zhuǎn)變-行為優(yōu)化”的思維路徑進(jìn)行研究。這種傳統(tǒng)研究進(jìn)路有一定的合理性，形成一種始于職能概念而歸于職能實(shí)踐的自洽閉合效應(yīng)。但是，我們認(rèn)為，傳統(tǒng)研究進(jìn)路存在一定的局限性，不足以解釋農(nóng)村公共品供給中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式。因?yàn)椋奥毮?行為”的分析框架是單向度的，忽視了影響行為選擇的一個(gè)深層次的原生性變量——“利益”。所以，有必要用“利益-行為”分析框架來彌補(bǔ)“職能-行為”分析框架的不足。由此，我們提出了在考慮職能因素的基礎(chǔ)上，從“利益”出發(fā)，沿“利益驅(qū)動-角色沖突(職能錯(cuò)位)-行為變異-利益協(xié)調(diào)-行為調(diào)適”的邏輯進(jìn)路展開研究。

農(nóng)業(yè)稅取消后，客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能及其工作重心發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的“管控”和“汲取”為主轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為主。因此，為農(nóng)村社區(qū)提供公共品和公共服務(wù)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)無旁貸的主要職能之一。根據(jù)已有的研究成果和我們的調(diào)研，農(nóng)村公共品供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、群眾滿意度低是一個(gè)不爭的事實(shí)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村尤為嚴(yán)重。然而，這僅僅是問題的一個(gè)方面。另一方面，更值得關(guān)注的是，農(nóng)村公共品供給過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生不同程度的扭曲和變異。當(dāng)然，導(dǎo)致這種狀況的原因是多方面的。但是，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益驅(qū)動和工具理性可能是重要原因之一。在政府供給責(zé)任邊界不明晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)配置不合理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘、壓力型體制下干部考核機(jī)制不科學(xué)的行政生態(tài)環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其公職人員的逐利動機(jī)和工具理性會被進(jìn)一步放大和強(qiáng)化，從而引發(fā)公共品供給中的角色沖突，職能錯(cuò)位，利益博弈并導(dǎo)致行為的扭曲和異化。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失范行為的矯正和調(diào)適，應(yīng)在體制機(jī)制的改革、完善上下功夫，不僅要建立以需求為導(dǎo)向的合理的供給機(jī)制，而且要建立和完善科學(xué)的、可操作的權(quán)力制約機(jī)制、干部考評激勵(lì)機(jī)制，以及建立規(guī)范化的利益博弈機(jī)制和合理的利益均衡配置機(jī)制。

[1] 中華人民共和國年鑒編輯部.中華人民共和國年鑒2010[M].北京：中華人民共和國年鑒社.2010：306.

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[8] 何顯明.市場化進(jìn)程中的地方政府行為邏輯[M].北京：人民出版社，2008:227.

(責(zé)任編輯：馮 蓉)

The Role Paradox and Behavior Choice of Township Government in Rural Public Goods Supply

XU Chen, WANG Zhenya

(School of Economics, Shaanxi Normal University, Xi′an 710062,China)

The traditional analytical framework "Function-Behavior" has ignored the original variable "interests" which affects the behavior choice. Therefore, it is insufficient to explain the behavior pattern of the township government in rural public goods supply and the "Interests-Behavior" analytical framework is needed for correction. Owing to the marketization and decentralization reform, the township government has become the relatively independent subject of interests, strengthened the instrumental rationality and expanded the action space, leading to role conflict and the behavior anomie in the public goods supply. Besides the various objective factors, the behavior choice of township government is also driven by its individual interests. Ultimately, it is the result of multiple role interests game.

rural public goods; township government; role conflict; behavior logic

2015-11-13

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(13XDJ021)

徐晨(1986- )，女，陜西師范大學(xué)馬克思主義政治學(xué)博士研究生；王振亞(1949- )，男，陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

C912.82;D63

A

1008-245X(2016)04-0065-08