消防部隊(duì)會(huì)計(jì)集中核算制度融入資金集中支付制度探析

周銳

消防部隊(duì)會(huì)計(jì)集中核算指在總隊(duì)、支隊(duì)財(cái)務(wù)部門成立會(huì)計(jì)核算中心，在各核算單位資金所有權(quán)、使用權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下，將所屬核算單位一切經(jīng)費(fèi)收支歸口到核算中心進(jìn)行集中核算、集中監(jiān)管。

消防資金集中支付制度是以支隊(duì)級(jí)單位單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以集中支付為主要形式的資金管理制度，是消防部隊(duì)順應(yīng)國院務(wù)及財(cái)政部關(guān)于深化資金管理改革，強(qiáng)化部隊(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的重要措施和主要內(nèi)容，是部隊(duì)財(cái)務(wù)改革的主要方向。

因此，探討會(huì)計(jì)集中核算制度融入資金集中收付制度在消防部隊(duì)財(cái)務(wù)管理工作中顯得尤為重要。

一、問題的提出

（一）消防部隊(duì)會(huì)計(jì)集中核算工作未取得正面效益。

2004年5月，全國消防部隊(duì)全面推開了會(huì)計(jì)集中核算工作，歷時(shí)12年，但效果卻與“加強(qiáng)消防部隊(duì)財(cái)務(wù)管理、強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)管、規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、提高經(jīng)費(fèi)使用效益”的目標(biāo)背道而馳。

1.受人員編制制約，《消防部隊(duì)財(cái)務(wù)核算管理暫行辦法》文件抽離了會(huì)計(jì)集中核算的概念。會(huì)計(jì)集中核算是會(huì)計(jì)委派制的重要形式，是在核算單位的資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、會(huì)計(jì)主體法律責(zé)任、單位預(yù)算體制等五個(gè)不變的前提下，由會(huì)計(jì)核算中心集中辦理各核算單位具體的會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督，對(duì)各核算單位的財(cái)務(wù)收支采取集中管理、直接收付、單一賬戶、分戶核算一種會(huì)計(jì)委派形式。要求各核算單位取消會(huì)計(jì)和出納，只設(shè)報(bào)賬員，通過會(huì)計(jì)委派，對(duì)各核算單位集中辦理會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，是融會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督、管理、服務(wù)于一體的會(huì)計(jì)委派形式。從其運(yùn)作模式看，就是“三分離一公開”，即會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)決策與執(zhí)行分離、財(cái)務(wù)審批與會(huì)計(jì)監(jiān)督分離、會(huì)計(jì)憑證存放管理與單位分離、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的過程公開。而部消防局于2004年下發(fā)的《消防部隊(duì)財(cái)務(wù)核算管理暫行辦法》文件要求核算單位仍設(shè)出納，只不過在每月初將上月經(jīng)費(fèi)收支及資金來往的原始憑證上報(bào)會(huì)計(jì)核算中心進(jìn)行會(huì)計(jì)核算罷了，而會(huì)計(jì)核算中心的主要職能就是為核算單位進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，提供會(huì)計(jì)信息。至今，全國消防部隊(duì)會(huì)計(jì)集中核算的依據(jù)仍是這份試行文件。這份試行文件的精神顯然與會(huì)計(jì)集中核算的基本含義南轅北轍。

2.無集中收付制度支撐的會(huì)計(jì)集中核算弊端日趨明顯。一是有悖于《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》。《會(huì)計(jì)法》第三條、第四條、第九條明確規(guī)定各單位必須設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員記錄本單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，單位負(fù)責(zé)人須對(duì)會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。而實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，取消了各核算單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員，會(huì)計(jì)賬簿放在核算中心，核算職能和責(zé)任全部歸到核算中心，造成了會(huì)計(jì)主體與會(huì)計(jì)人員相互分離及資金所有權(quán)、使用權(quán)與會(huì)計(jì)核算相分離。另外集中核算制度規(guī)定各核算單位仍是會(huì)計(jì)主體，要承擔(dān)會(huì)計(jì)法律責(zé)任。如此，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量一旦出現(xiàn)問題，責(zé)任卻難于界定，現(xiàn)實(shí)中，核算中心與核算單位總是相互扯皮推諉，徒增檢查監(jiān)督人員的尷尬。二是會(huì)計(jì)核算職能越俎代庖會(huì)計(jì)職能。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的根本目的就是通過會(huì)計(jì)集中核算實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化基層核算單位財(cái)務(wù)監(jiān)管進(jìn)而提高經(jīng)費(fèi)使用效益的目標(biāo)。顯然，這里的核算包含了核算和監(jiān)督的職能。而會(huì)計(jì)核算是指以貨幣為主要計(jì)量尺度，對(duì)會(huì)計(jì)主體已經(jīng)發(fā)生或已經(jīng)完成的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的事后核算，也就是會(huì)計(jì)工作中記賬、算賬、報(bào)賬的總稱。另外會(huì)計(jì)原理告訴我們，會(huì)計(jì)職能是指會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督、經(jīng)營業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)前景預(yù)測(cè)等，其中會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)監(jiān)督是會(huì)計(jì)基本職能?？梢?，消防部隊(duì)的會(huì)計(jì)集中核算缺乏足夠的理論依據(jù)。在實(shí)際操作中，也是怪象橫生。最為常見的就是基層出納到核算中心報(bào)賬時(shí)，核算中心會(huì)計(jì)一旦發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)原始憑證便不予入賬并退回。須知，出納報(bào)的原始憑證已經(jīng)完成了所有的結(jié)算手續(xù)，只差入賬后的一張記賬憑證了。退回憑證的最終結(jié)果就是導(dǎo)致會(huì)計(jì)賬、出納賬及銀行對(duì)賬單相互嚴(yán)重不符。退回的原始憑證，未必就不符合形式、內(nèi)容、技術(shù)、程序及法規(guī)要求，更多的可能是在結(jié)算過程中存在失誤，這樣的原始憑證是最難整改的。整改不了的原始憑證只能長期變異成“賬中賬”了，首先，出票方毫無過錯(cuò)不會(huì)退款，其次，整改后再入賬，真賬便會(huì)附有假賬的嫌疑。這種怪狀在消防部隊(duì)財(cái)務(wù)管理中較為普遍嚴(yán)重。三是不利于實(shí)物資產(chǎn)管理。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，核算中心負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算，但財(cái)產(chǎn)物資仍由原單位進(jìn)行管理。財(cái)產(chǎn)物資管理與會(huì)計(jì)核算相互分離的結(jié)果就是導(dǎo)致核算單位的財(cái)務(wù)管理職能弱化。如接受外單位捐贈(zèng)的固定資產(chǎn)，如核算單位不及時(shí)報(bào)核算中心作相應(yīng)的賬務(wù)處理，會(huì)計(jì)信息便無法反映資產(chǎn)的真實(shí)情況，從而造成賬實(shí)不符，形成賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象。這樣，國有資產(chǎn)就很容易流失。

3.獨(dú)立的會(huì)計(jì)集中核算制度難以適應(yīng)國家現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)制度的要求。首先，2003年財(cái)政部在充分肯定了會(huì)計(jì)集中核算制度作用的同時(shí)，就指出要進(jìn)一步做好會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付制度的轉(zhuǎn)軌工作。其次，2013年7月3日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，在部署審計(jì)過后整改工作時(shí)，李克強(qiáng)總理明確提出“要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好”。2014年12月30日國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70號(hào)）。由此可以看出，“用好增量、盤活存量”，使資金注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更好地在調(diào)結(jié)構(gòu)上用活存量資金，全面提高資金使用效率，是目前國家一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策。為此，部消防局于2016年6月14日下發(fā)了《關(guān)于做好消化存量資金工作有關(guān)問題的通知》（武消【2016】174號(hào)）。而消防部隊(duì)自2004年以來實(shí)行的會(huì)計(jì)集中核算制度，各級(jí)部隊(duì)仍是通過各核算單位設(shè)立相關(guān)賬戶分散進(jìn)行、來往和撥付。這種傳統(tǒng)模式的運(yùn)作，既不利于部隊(duì)資金的安全、足額、及時(shí)下達(dá)，也不利于資金宏觀調(diào)控、經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)調(diào)配、存量盤活優(yōu)化，同時(shí)難以保障重點(diǎn)支出、提高資金效益。顯然與我國目前經(jīng)濟(jì)政策要求不相適宜。

（二）將會(huì)計(jì)集中核算制度融入集中收付制度，可以深化會(huì)計(jì)職能，彰顯管理成效。

資金集中支付制度作為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的改革方向，是根據(jù)國情并鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)而實(shí)施的一項(xiàng)財(cái)務(wù)改革，有其科學(xué)的理論基礎(chǔ)。但是，會(huì)計(jì)集中核算制度也有其優(yōu)越性。財(cái)政部提到的會(huì)計(jì)集中核算向國庫集中支付制度的轉(zhuǎn)軌，并不是要將會(huì)計(jì)集中核算制度徹底地摒棄，而是要將會(huì)計(jì)集中核算制度融入國庫集中支付制度，作為國庫集中支付制度的一個(gè)重要職能來發(fā)揮作用，這樣能夠?qū)怂銌挝坏馁Y金進(jìn)行有效的、規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。

1.資金集中支付制度有利于實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)決策。實(shí)行資金集中支付制度，預(yù)算單位的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督就可相對(duì)分開，預(yù)算單位、集中采購機(jī)構(gòu)、集中支付中心可形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體。首先資金的撥付為按項(xiàng)目分筆直達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，增強(qiáng)了使用透明度，實(shí)現(xiàn)了對(duì)部隊(duì)資金使用全過程的監(jiān)督，從機(jī)制上防止了營私舞弊；其次，部隊(duì)資金不再預(yù)撥到各預(yù)算單位賬戶，可降低資金劃撥支付成本。再次，實(shí)施資金集中支付，所有經(jīng)費(fèi)開支在預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，就已審核，而且所有結(jié)余都以指標(biāo)體現(xiàn)。這樣不僅可以有效遏制資金擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等現(xiàn)象，還可解決截留部隊(duì)資金問題，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。最后，部隊(duì)資金支付制度以現(xiàn)代化信息技術(shù)為支撐，而且資金集中在單一賬戶上，從而保證了會(huì)計(jì)信息的全面性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為準(zhǔn)確判斷部隊(duì)經(jīng)費(fèi)收支狀況和提供財(cái)務(wù)決策奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

2.資金集中支付制度的操作程序更科學(xué)。部隊(duì)資金集中支付制度的支付是一級(jí)預(yù)算單位對(duì)集中支付中心下達(dá)預(yù)算指標(biāo)及用款計(jì)劃，集中支付中心收到所屬預(yù)算單位支付申請(qǐng)后向代理銀行下達(dá)支付令，從所屬預(yù)算單位零余額賬戶支付給收款人及用款單位，預(yù)算單位零余額賬戶上實(shí)際是沒有存款的，有的只是集中支付中心授權(quán)的額度，存款在代理銀行與集中支付中心結(jié)算前，始終保留在集中支付中心單一賬戶。從中可以看出，資金集中支付制度就是將以往的現(xiàn)金流變?yōu)橹笜?biāo)流，使未支出的大量部隊(duì)資金不再沉淀在各預(yù)算單位的賬戶中，而是統(tǒng)一集中在一級(jí)預(yù)算單位的單一賬戶內(nèi)，既可治理和預(yù)防預(yù)算單位多頭開戶，又可靈活調(diào)度部隊(duì)資金，保證各單位在正常需要的前提下，一級(jí)預(yù)算單位可根據(jù)需要用好增量，盤活存量，從而提高資金使用效益。

二、扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，確保改革的順利進(jìn)行

會(huì)計(jì)集中核算制度融入部隊(duì)資金集中支付制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，改革涉及面廣，工程量大，包括資金集中支付中心的設(shè)置、部門職責(zé)的調(diào)整、人員編制的增加、支付信息系統(tǒng)的建設(shè)等一系列需要進(jìn)行的配套改革。因此，需要重點(diǎn)考慮以下問題：

（一）扎實(shí)開展試點(diǎn)工作，創(chuàng)建適應(yīng)部隊(duì)財(cái)務(wù)工作的模式。

部隊(duì)會(huì)計(jì)集中核算工作正面意義不大，就是因?yàn)閭}促上馬，沒有經(jīng)過試點(diǎn)，沒有形成一套合理的運(yùn)作模式。所以，工作過程中出現(xiàn)了問題，便沒有對(duì)癥的藥。試點(diǎn)工作應(yīng)側(cè)重以下方面。

一是將各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶全部撤銷，由一級(jí)預(yù)算單位“資金集中支付中心”統(tǒng)一開設(shè)零余額賬戶，成為部隊(duì)資金單一賬戶體系內(nèi)的預(yù)算單位零余額賬戶，用于授權(quán)額度支付。二是，規(guī)范預(yù)算單位的部隊(duì)資金支付方式。部隊(duì)資金支出按不同的支付主體和支出類型，分別實(shí)行直接支付和授權(quán)支付，對(duì)工資支出、轉(zhuǎn)移支出、納入部隊(duì)集中統(tǒng)一采購的支出適用部隊(duì)直接支付；對(duì)預(yù)算單位的零星支出和未納入部隊(duì)直接支付的購買支出適用部隊(duì)授權(quán)支付程序。三是把預(yù)算單位的所有資金全部納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩線性”管理，并定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告，如實(shí)反映預(yù)算單位財(cái)務(wù)狀況，對(duì)預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制，以確保資金的安全、有效。四是完善業(yè)務(wù)流程，并根據(jù)流程編制一套有效可行的管理制度。實(shí)行資金集中支付制度后，應(yīng)對(duì)原來建設(shè)在分散收支制度基礎(chǔ)上的相關(guān)法律進(jìn)行相應(yīng)修訂或重新制定，以適應(yīng)改革要求。新修訂的管理制度要針對(duì)試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的各種問題，提供良好的解決方案。五是試點(diǎn)成功后，將運(yùn)作模式制訂成冊(cè)發(fā)放，便于大家學(xué)習(xí)領(lǐng)悟。

（二）解決財(cái)務(wù)人員編制問題。

目前，消防部隊(duì)財(cái)務(wù)人員編制緊缺的問題，是大家有目共睹的，且多年來一直得不到解決。多年來，財(cái)務(wù)崗位人員疲于奔命，仍難以被動(dòng)應(yīng)付日常管理工作。推行資金集中支付工作后，會(huì)計(jì)職能將進(jìn)一步拓展、深化，需要成立“部隊(duì)資金集中支付中心”這一機(jī)構(gòu)，并增設(shè)審核部門、支付部門、會(huì)計(jì)部門等內(nèi)部職能部門。如果人員編制問題得不到解決，則一個(gè)集會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督、支付與結(jié)算、數(shù)據(jù)分析和預(yù)算執(zhí)行為一體的“部隊(duì)資金集中支付中心”就會(huì)成為一個(gè)人仰馬翻、讓人望而止步的“怨聲載道中心”了，自然就難以體現(xiàn)會(huì)計(jì)集中核算制度融入資金集中支付制度的優(yōu)越性。

（三）加快資金集中支付系統(tǒng)軟件開發(fā)，確保支付信息系統(tǒng)可靠實(shí)用。

資金集中支付作為消防部隊(duì)財(cái)務(wù)管理制度改革中的新型管理模式，在如今部隊(duì)資金量多、預(yù)算管理單位多、業(yè)務(wù)煩雜的情況下，必須建設(shè)一套適應(yīng)資金管理工作任務(wù)需要的資金管理信息系統(tǒng)，必須以先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)軟硬件技術(shù)為支撐。資金管理信息系統(tǒng)必須具有預(yù)算編制、資金集中支付和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)分析的功能，必須具有預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、決算與分析及相關(guān)應(yīng)用模塊，必須滿足部隊(duì)上下級(jí)之間資源和信息共享需要，必須成為全國消防部隊(duì)、集中支付中心、銀行之間的信息交流和稽核檢查的工作平臺(tái)。只有這樣，部隊(duì)財(cái)務(wù)管理才能快速步入科學(xué)化、規(guī)范化、信息化的軌道。

（四）做好宣傳，抓好培訓(xùn)。實(shí)行資金集中支付制度，不改變預(yù)算單位的會(huì)計(jì)主體地位，只是將出納職能轉(zhuǎn)至“資金集中支付中心”，所以，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)管理必須進(jìn)一步加強(qiáng)，因此，必須加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。宣傳培訓(xùn)工作應(yīng)把重點(diǎn)放在解疑釋惑上，要讓預(yù)算單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員較好地掌握了改革的制度規(guī)定和管理辦法的情況下，了解各項(xiàng)工作流程及系統(tǒng)使用及相關(guān)政策。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：南昌市消防支隊(duì)）