廣西礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度需求與供給沖突研究

張韻+陳振坤

摘 要：隨著廣西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益繁雜，《廣西礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中的規(guī)劃制度部分在實(shí)踐中暴露出諸多缺陷，其抽象性與滯后性阻礙了礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，必須將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、實(shí)施等規(guī)則納入《廣西礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》的規(guī)范體系。依據(jù)相關(guān)法律條例并結(jié)合廣西特色，從礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃主體和程序四個(gè)方面的制度需求和供給沖突進(jìn)行深入分析，并提出修訂建議。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源管理；規(guī)劃制度；條例修訂；規(guī)劃主體；規(guī)劃程序

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.09.059

1 導(dǎo)言

礦業(yè)活動(dòng)在廣西國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要的戰(zhàn)略地位，是廣西經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，礦產(chǎn)資源的合理規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和利用成為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著礦業(yè)活動(dòng)的蓬勃發(fā)展，所顯現(xiàn)的管理問(wèn)題也日益繁雜，現(xiàn)行的《廣西礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廣西礦管條例》）關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的法律條例在實(shí)踐中也暴露出眾多問(wèn)題，給國(guó)土資源部門(mén)的日常管理工作帶來(lái)諸多不便，不利于廣西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，依據(jù)現(xiàn)行相關(guān)的礦產(chǎn)資源管理法律，并結(jié)合廣西特色對(duì)《廣西礦管條例》進(jìn)行修訂，這對(duì)補(bǔ)充和完善廣西礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律條例具有重要意義。

2 廣西礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度沖突及修訂建議

依據(jù)《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》）第十四條規(guī)定，《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》對(duì)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃作出明確規(guī)定，區(qū)級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)應(yīng)對(duì)地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾、重要礦種采礦權(quán)投放、各類(lèi)礦種的總量調(diào)控等工作的作出相應(yīng)的規(guī)劃安排，但是，現(xiàn)行的《廣西礦管理?xiàng)l例》中關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃內(nèi)容只是零星分布在各個(gè)章節(jié)中，并未形成系統(tǒng)詳細(xì)的條例辦法。

因此，本文建議新增“礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制”一章節(jié)內(nèi)容對(duì)現(xiàn)行的《廣西礦管條例》進(jìn)行補(bǔ)充。與此同時(shí)，本文將從礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃主體和程序四個(gè)視角，對(duì)現(xiàn)行的《廣西礦管條例》中規(guī)劃制度所存在的具體問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并提出修訂建議。

2.1 礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第四條、第九條以及《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》中關(guān)于“礦種分類(lèi)和勘查規(guī)劃分區(qū)，對(duì)重點(diǎn)勘查礦種、鼓勵(lì)勘查礦種、限制勘查礦種”的相關(guān)法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃工作應(yīng)當(dāng)對(duì)符合重點(diǎn)勘查礦種和鼓勵(lì)勘查礦種的勘查工作依法優(yōu)先取得探礦權(quán)，對(duì)限制勘查礦種的辦理程序和條件中依法嚴(yán)格限制新設(shè)探礦權(quán)。除此之外，對(duì)勘查規(guī)劃分區(qū)中的重點(diǎn)勘查區(qū)、鼓勵(lì)勘查區(qū)、限制勘查區(qū)和禁止勘查區(qū)應(yīng)有明確的分區(qū)和相應(yīng)的政策規(guī)定。

綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規(guī)劃編制章節(jié)中，新增一條有關(guān)規(guī)劃區(qū)的條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定本行政區(qū)域的規(guī)劃禁采區(qū)、規(guī)劃限采區(qū)和規(guī)劃開(kāi)采區(qū)的具體范圍?！?/p>

以及關(guān)于礦產(chǎn)資源勘查的條例：“進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)的組織和個(gè)人應(yīng)依據(jù)據(jù)自治區(qū)對(duì)勘查礦種分類(lèi)和勘查規(guī)劃分區(qū)的相關(guān)政策規(guī)定依法進(jìn)行勘查活動(dòng)。”

2.2 礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃

《開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《開(kāi)采控制辦法》）中對(duì)每年度的開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，并依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)供求狀況以及資源產(chǎn)能等客觀條件確定年度總量開(kāi)采指標(biāo)，并分配到各?。▍^(qū)、市）。同時(shí)，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)能提高、秩序穩(wěn)定以及責(zé)任落實(shí)到位的?。▍^(qū)、市）會(huì)增加開(kāi)采總量控制指標(biāo)。而對(duì)指標(biāo)管理不到位，違規(guī)開(kāi)采行為以及環(huán)境破壞嚴(yán)重的?。▍^(qū)、市）會(huì)相應(yīng)減少開(kāi)采總量控制指標(biāo)。這對(duì)于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)管提出了新的要求。

因此，在廣西區(qū)內(nèi)進(jìn)行的礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合本自治區(qū)依據(jù)相關(guān)規(guī)定決定實(shí)行開(kāi)采總量控制的礦種相關(guān)規(guī)定，以及《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》關(guān)于開(kāi)采規(guī)劃分區(qū)以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用主要指標(biāo)的相關(guān)規(guī)定。綜上所述，文本建議在《廣西礦管條例》中的規(guī)劃編制章節(jié)中，新增一條有關(guān)礦產(chǎn)資源開(kāi)采規(guī)劃的條例：“進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)的組織和個(gè)人應(yīng)依據(jù)自治區(qū)級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)所制定的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，符合礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用主要指標(biāo)以及區(qū)內(nèi)對(duì)各類(lèi)礦種的總量調(diào)控指標(biāo)。”

2.3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第三十一條：“……地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃。”本文建議新增條例：“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)、礦區(qū)土地復(fù)墾等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃，嚴(yán)格按照礦山生態(tài)環(huán)境規(guī)劃所分解下達(dá)指標(biāo)和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理規(guī)劃分區(qū)的要求進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境的治理?！?/p>

最后，綜合上述對(duì)礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃區(qū)、開(kāi)采規(guī)劃區(qū)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃區(qū)的相關(guān)法律條例，建議新增條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定本行政區(qū)域的礦山的勘查、開(kāi)采以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域、鼓勵(lì)區(qū)域、限制區(qū)域和禁止區(qū)域的具體范圍。”在此需要說(shuō)明的是，行文邏輯與條例邏輯略有不同，規(guī)劃區(qū)域劃分應(yīng)該列為《廣西礦管條例》規(guī)劃章節(jié)的首款條例。

2.4 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的主體和程序

《廣西礦管條例》第十九條的內(nèi)容與礦產(chǎn)資源的規(guī)劃編制相關(guān)，可以將這一條內(nèi)容歸類(lèi)到新增的規(guī)劃編制這一章節(jié)中。但是，《廣西礦管條例》第十九條在規(guī)劃客體、規(guī)劃程序、規(guī)劃單位資質(zhì)、審查報(bào)批制度以及規(guī)劃調(diào)整程序等方面存在諸多問(wèn)題，建議修訂完善。

2.4.1 礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序與上位法沖突

《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第二十七條中規(guī)定：“……省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃經(jīng)省級(jí)人民政府審核后，由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)按規(guī)定程序?qū)徟！钡?，《廣西礦管條例》第十九條中是“提請(qǐng)自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)。”并沒(méi)有提及需要通過(guò)國(guó)土資源部相關(guān)部門(mén)的審批程序。憲法明確規(guī)定，一般地方立法應(yīng)遵循不相抵觸原則，因此，本文建議原條例補(bǔ)充“通過(guò)國(guó)土資源部相關(guān)部門(mén)的審批程序”這項(xiàng)規(guī)定。

2.4.2 未提及礦產(chǎn)資源規(guī)劃的上下級(jí)關(guān)系

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第八條：“下級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃?！薄稄V西礦管條例》第十九條中的規(guī)劃工作并沒(méi)有體現(xiàn)其上下級(jí)規(guī)劃的服從關(guān)系，本文建議修訂成為：“……自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)上一級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制自治區(qū)總體規(guī)劃或者專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)后，由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)按規(guī)定程序?qū)徟??！?/p>

2.4.3 市（地）縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序缺位

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第八條、第十四條以及第十五條等相關(guān)法規(guī)條例，編制市級(jí)、縣級(jí)的礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)有相應(yīng)的程序。但是，《廣西礦管條例》第十九條對(duì)自治區(qū)級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)提交規(guī)劃方案程序有作規(guī)定，卻未對(duì)市（地）、縣級(jí)的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)有相應(yīng)的規(guī)定，本文建議在原內(nèi)容的基礎(chǔ)上新增關(guān)于市（地）縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃程序。

綜上所述，《廣西礦管條例》第十九條修訂建議的匯總內(nèi)容為：

“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)先保證國(guó)家和自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。除國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)外，對(duì)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要價(jià)值的礦區(qū)，自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)上一級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制自治區(qū)總體規(guī)劃或者專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)自治區(qū)人民政府審核批準(zhǔn)后，由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)按規(guī)定程序?qū)徟！?/p>

“市（地）、縣級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)根據(jù)上一級(jí)級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃組織編制本行政區(qū)域的礦產(chǎn)資源的總體規(guī)劃或者專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃方案，經(jīng)本級(jí)人民政府審核后，逐級(jí)上報(bào)省地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施，由所在地縣級(jí)人民政府予以公告?！?/p>

2.4.4 礦產(chǎn)資源規(guī)劃單位資質(zhì)與審查報(bào)批制度不明確

除了各級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)提交規(guī)劃申請(qǐng)的程序外，規(guī)劃單位的資質(zhì)和規(guī)劃審查報(bào)批也應(yīng)當(dāng)有規(guī)范化的制度規(guī)定，這樣更能突出規(guī)劃工作方向的重點(diǎn)，保障規(guī)劃工作的順利完成。

依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第十六條關(guān)于承擔(dān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的工作單位的資質(zhì)條件以及《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第二十八條關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃審查報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)條件等相關(guān)規(guī)定，本文建議新增一條關(guān)于各級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)中作規(guī)劃工作的相關(guān)資質(zhì)和條件的內(nèi)容，鑒于《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》中已有詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)及其程序，建議此條例的內(nèi)容為：

（1）承擔(dān)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的單位的資質(zhì)條件按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第55號(hào)）第十六條執(zhí)行。

（2）礦產(chǎn)資源規(guī)劃審查報(bào)批時(shí)應(yīng)當(dāng)提交相關(guān)材料。具體按照《礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第55號(hào)）第二十八條執(zhí)行。

2.4.5 礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)整程序未提及

如果根據(jù)實(shí)際國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求變化、本行政區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境情況以及資源稟賦條件等原因需要進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整的，可依據(jù)《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》第四十條中關(guān)于調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃的規(guī)定，包括提交材料類(lèi)型，逐級(jí)報(bào)案、相關(guān)國(guó)土資源主管部門(mén)作出相應(yīng)調(diào)整等具體事項(xiàng)。

本文建議，增加關(guān)于各級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)有關(guān)調(diào)整礦產(chǎn)資源規(guī)劃的條例：“礦產(chǎn)資源規(guī)劃依法批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得擅自變更；確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報(bào)批?！?/p>

3 結(jié)語(yǔ)

2012年10月國(guó)土資源部頒布施行的《礦產(chǎn)規(guī)劃編制辦法》對(duì)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的原則、編制、實(shí)施和法律責(zé)任等做出了具體的約束；2012年3月國(guó)土資源部出臺(tái)的《開(kāi)采控制辦法》對(duì)于每年度的開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，廣西率先制定《廣西壯族自治區(qū)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015）》，成為全國(guó)第一個(gè)制定的?。▍^(qū)、市）級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃?，F(xiàn)行的《廣西礦管條例》中缺少對(duì)規(guī)劃編制要求和實(shí)施效力的約束，對(duì)礦權(quán)數(shù)量、大型礦山所占礦山總數(shù)比例、礦山“三率”、土地復(fù)墾率、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃等規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況的評(píng)估和監(jiān)管機(jī)制仍不完善。本文主張，將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、實(shí)施等規(guī)則納入條例規(guī)范體系中，并從礦產(chǎn)資源勘查規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃以及規(guī)劃主體和程序四個(gè)層面對(duì)《廣西礦管條例》中規(guī)劃制度進(jìn)行補(bǔ)充完善，促進(jìn)廣西礦業(yè)經(jīng)濟(jì)更為有序、健康的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]王少枋，李賢.循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

[2]礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施辦法[J].中國(guó)國(guó)土資源報(bào)，2012，24（10）.

[3]浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例[Z].浙江人大（公報(bào)版），2004，（5）.

[4]國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《開(kāi)采總量控制礦種指標(biāo)管理暫行辦法》的通知[Z].國(guó)土資源通訊，2012，（7）.