強(qiáng)化陜西省環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理單位財(cái)務(wù)管理的思考

文/劉大為，陜西省環(huán)境保護(hù)廳

1 基本情況

為加快生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院決定實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，陜西省委、省政府決定將現(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門(mén)駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。擬上劃的11個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站中正處級(jí)建制1個(gè)，副處級(jí)建制6個(gè)，正科級(jí)建制4個(gè)，核定總編制587名，實(shí)有正式在冊(cè)人員643名，臨時(shí)聘用人員200名。除楊凌外，其余環(huán)境監(jiān)測(cè)站已全部達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相關(guān)要求，具備相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力。共有辦公、實(shí)驗(yàn)用房6萬(wàn)平方米，各型車輛62輛，各類監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備、辦公家具等5千多臺(tái)套。各站近3年平均經(jīng)費(fèi)1120萬(wàn)元（含人員工資），平均分配到正式人員為人均經(jīng)費(fèi)21萬(wàn)元，含聘用人員后人均經(jīng)費(fèi)14萬(wàn)元。

2 垂直管理政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理主要特性

垂直管理政府部門(mén)的財(cái)務(wù)治理,整體上與一般行政事業(yè)單位一致,是確保人大批準(zhǔn)和財(cái)政撥付的財(cái)政預(yù)算依法執(zhí)行并確保合理的行政運(yùn)行成本; 就其內(nèi)部治理而言，垂直管理內(nèi)部的最上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過(guò)統(tǒng)一的預(yù)算安排，對(duì)重大經(jīng)費(fèi)支出、資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)事項(xiàng)的審批與授權(quán),實(shí)現(xiàn)對(duì)下設(shè)各層級(jí)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督和管控。對(duì)于下設(shè)的各個(gè)單位而言，由于每個(gè)單位均為獨(dú)立核算單位，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，開(kāi)展獨(dú)立的財(cái)務(wù)支出行為，上級(jí)機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督屬于外部治理; 對(duì)于垂直管理整個(gè)系統(tǒng)而言，內(nèi)部上下級(jí)的監(jiān)管屬于內(nèi)部治理。

3 垂直管理政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理存在的主要問(wèn)題

雖然普遍認(rèn)為環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)上劃后更有利于工作的開(kāi)展，經(jīng)費(fèi)保障也將更加有力，但從已實(shí)施垂改的單位運(yùn)行實(shí)際情況來(lái)看，垂直管理政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理仍存在不少問(wèn)題。

一是經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一，保障水平低。省級(jí)垂直管理部門(mén)經(jīng)費(fèi)來(lái)源為省級(jí)財(cái)政，除此以外，其他來(lái)源非常少。如果沒(méi)有創(chuàng)收彌補(bǔ)，經(jīng)費(fèi)保障水平會(huì)非常低，缺口嚴(yán)重，一定程度上影響正常工作的開(kāi)展。以陜西省地方財(cái)力較好的西安市為例，2016年共用經(jīng)費(fèi)預(yù)算80.84萬(wàn)元，其中監(jiān)測(cè)服務(wù)費(fèi)創(chuàng)收63萬(wàn)元，占比78%，大部分共用經(jīng)費(fèi)是靠自行籌集資金解決，如果單位沒(méi)有其他來(lái)源，籌集資金難度非常大。2017年以后，國(guó)家不允許各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站進(jìn)行有償服務(wù)創(chuàng)收，合規(guī)經(jīng)費(fèi)來(lái)源僅為財(cái)政預(yù)算，陜西作為西部地區(qū)，各級(jí)財(cái)政財(cái)力有限，保障水平偏低，在一定程度上影響了監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)展。

二是與地方聯(lián)系少，地方支持較少。由于垂直管理部門(mén)資金全部來(lái)自上一級(jí)，與地方政府聯(lián)系少，缺乏協(xié)調(diào)，地方財(cái)政基本不安排垂直管理部門(mén)經(jīng)費(fèi)。另外對(duì)于津補(bǔ)貼等收入政策，雖然垂直管理部門(mén)名義上也執(zhí)行地方政策，但地方出于各種因素，不便下文的政策，垂直管理部門(mén)往往不能執(zhí)行，造成實(shí)行垂直管理的部門(mén)與地方部門(mén)個(gè)人收入不一致。由于管理體制的安排，環(huán)保垂管單位需要完成地方黨委政府布置的專項(xiàng)工作，垂管前專項(xiàng)工作有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，垂管后地方黨委政府不再安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，容易出現(xiàn)只干活不付錢(qián)的被動(dòng)局面。

三是財(cái)務(wù)管控責(zé)權(quán)劃分不清, 分權(quán)體制不健全。垂直管理單位在財(cái)務(wù)工作上接受上級(jí)單位財(cái)務(wù)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，但由于其均為獨(dú)立法人,實(shí)行獨(dú)立核算,擁有較大的自主權(quán)。受上述主要因素影響, 上級(jí)部門(mén)和下級(jí)部門(mén)之間財(cái)務(wù)分權(quán)機(jī)制不健全，垂直管理系統(tǒng)財(cái)務(wù)集中管控的職責(zé)難以劃分,上級(jí)部門(mén)和垂直管理單位之間容易互相推諉,甚至出現(xiàn)上不管、下不理的失控情形。

四是管理監(jiān)督難度大，不利于風(fēng)險(xiǎn)防范。對(duì)于垂直管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，當(dāng)作為地方職能部門(mén)時(shí)，受到當(dāng)?shù)攸h委政府的制約，財(cái)務(wù)工作會(huì)受到地方財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。垂管后由于是上一級(jí)管理下一級(jí)，一垂到底，財(cái)務(wù)管理監(jiān)督只由上級(jí)財(cái)務(wù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。由于點(diǎn)多面廣、跨度大，且受地域、時(shí)間、人力等條件的限制，上級(jí)財(cái)務(wù)主管部門(mén)對(duì)下級(jí)管理職能靠開(kāi)會(huì)、下文件、抽查、巡視、年終考核、報(bào)表等有限的手段，有點(diǎn)鞭長(zhǎng)莫及。山高皇帝遠(yuǎn)的寬松氛圍，使得基層垂直管理部門(mén)一把手成為說(shuō)一不二的“家長(zhǎng)”，上級(jí)的各種規(guī)定、要求都成了一紙空文，一旦腐敗，往往多年不會(huì)暴露。

4 加強(qiáng)垂直管理政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理的建議

4.1 強(qiáng)化預(yù)算管理，提高部門(mén)預(yù)算編制的質(zhì)量。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算工作，保持部門(mén)預(yù)算與財(cái)政預(yù)算改革的方向相一致，切忌拍腦袋編預(yù)算。其次，上級(jí)財(cái)務(wù)主管部門(mén)要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)預(yù)算編制的程序、要求等予以明確，幫助垂管單位編制好預(yù)算。第三，要找“統(tǒng)籌兼顧，輕重緩急”的原則，優(yōu)先保障人員、共用經(jīng)費(fèi)，擇優(yōu)安排重點(diǎn)項(xiàng)目。

4.2 加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極爭(zhēng)取地方支持。市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)上收到省級(jí)后，經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由省財(cái)政安排，但同時(shí)也接受當(dāng)?shù)攸h委、政府的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，直接或間接為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，因此，應(yīng)利用各種機(jī)會(huì)與當(dāng)?shù)卣e極溝通、協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取各級(jí)地方財(cái)政的支持，以緩解省級(jí)財(cái)政壓力。

4.3 建章立制，完善財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法。全面梳理財(cái)務(wù)工作的工作依據(jù)，包括會(huì)計(jì)法、預(yù)算法、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、上級(jí)文件規(guī)定和工作要求等，建立有關(guān)程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書(shū)，對(duì)財(cái)務(wù)工作的具體流程重新規(guī)范、重新設(shè)計(jì)。同時(shí)，結(jié)合單位工作特點(diǎn)，對(duì)關(guān)鍵過(guò)程、環(huán)節(jié)、崗位進(jìn)行審查，加強(qiáng)監(jiān)督，評(píng)價(jià)各項(xiàng)制度運(yùn)行情況。對(duì)各項(xiàng)管理和資金使用中存在的問(wèn)題，及時(shí)提出改進(jìn)建議，規(guī)范管理，堵塞漏洞，消除隱患，防范風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 加強(qiáng)資金支出管理，提高資金使用效益。一是必須按照批準(zhǔn)的預(yù)算用途和開(kāi)支范圍使用。二是加強(qiáng)資金使用效益分析，建立一套有可操作性、簡(jiǎn)潔高效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期對(duì)資金使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)一步提高資金使用效益。三是必須厲行勤儉節(jié)約，既要考慮工作需要，又要合理節(jié)約使用資金，不該花的堅(jiān)決不花，有錢(qián)花在刀刃上，花出效益來(lái)。四是實(shí)行民主理財(cái)，重大事項(xiàng)集體研究，對(duì)支出審批要認(rèn)真審查，符合規(guī)定要求才能報(bào)銷。

4.5 加強(qiáng)人員培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)。借用地方財(cái)政培訓(xùn)平臺(tái)，積極參加地方組織的培訓(xùn)，以及各級(jí)會(huì)計(jì)職稱考試，大力培養(yǎng)業(yè)務(wù)精、善管理、能創(chuàng)新的財(cái)務(wù)干部，以點(diǎn)帶面，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。在學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)的同時(shí)，要特別注重學(xué)習(xí)本單位業(yè)務(wù)知識(shí)、熟悉單位業(yè)務(wù)，不說(shuō)外行話，不辦迷糊事，做到“要錢(qián)有理由，管錢(qián)有準(zhǔn)則，花錢(qián)有依據(jù)”。