減稅的藝術(shù)

陳龍

以稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化稅制和國(guó)民收入分配格局，主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)新變化，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略

稅收是國(guó)家治理的重要工具。治國(guó)水平的高低，則在治稅上得以充分體現(xiàn)。

當(dāng)前，社會(huì)上對(duì)于減稅存有太多的曲解和謬識(shí)，不僅掩蓋了諸多問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，而且干擾了政策制定，處理好減稅的問(wèn)題則成為治稅的焦點(diǎn)和關(guān)鍵。

我國(guó)當(dāng)前應(yīng)實(shí)行新的減稅思維和舉措，既非傳統(tǒng)意義上的減稅——只是泛泛地下調(diào)稅負(fù)或減免稅收，也非簡(jiǎn)單地“一減了之”，其要義在于“以調(diào)促優(yōu)”，即以稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化稅制和國(guó)民收入分配格局，主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)新變化，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，搶占發(fā)展先機(jī)。

一、減稅：兩重矛盾下的困境

當(dāng)前，社會(huì)上圍繞減稅出現(xiàn)了多種聲音和爭(zhēng)論。支持減稅者認(rèn)為，企業(yè)稅收成本過(guò)高、居民稅負(fù)感過(guò)重導(dǎo)致當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力;反對(duì)減稅者則認(rèn)為，當(dāng)前財(cái)政收支矛盾尖銳，宏觀稅負(fù)并不高，減稅空間不大，并且減稅難以改變經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

此外，在支持減稅的觀點(diǎn)之中，又存在如何減稅的爭(zhēng)論。從表征上而言，當(dāng)前減稅面臨著似乎難以解決的兩重矛盾：

其一，宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存在較大差異的矛盾。稅負(fù)高低是中國(guó)近年來(lái)爭(zhēng)議比較多的一個(gè)問(wèn)題。從調(diào)查來(lái)看，企業(yè)和居民普遍反映稅負(fù)過(guò)重，并認(rèn)為這是抑制企業(yè)發(fā)展和居民消費(fèi)的一個(gè)重要因素。

然而，從指標(biāo)數(shù)據(jù)國(guó)際比較來(lái)看，目前我國(guó)的宏觀稅負(fù)并不高。按照統(tǒng)一口徑衡量，無(wú)論是小口徑、中口徑，還是大口徑，近幾年我國(guó)的宏觀稅負(fù)與發(fā)展中國(guó)家平均水平大致相當(dāng)，低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，這與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感之間形成明顯差異。降低企業(yè)和居民的稅負(fù)感意味著需要減稅，而從宏觀稅負(fù)水平視角來(lái)看，又似乎不存在多少減稅的空間。因而，看似存在難以有效解決的矛盾

其二，抑制經(jīng)濟(jì)下行的減稅需要與財(cái)政收支尖銳的矛盾。雖然減負(fù)并不等同于減稅，但減稅歷來(lái)是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的重要措施。當(dāng)前，需求萎縮與供需脫節(jié)，加之企業(yè)債務(wù)加劇、成本上升、利潤(rùn)下降等問(wèn)題，引發(fā)整個(gè)宏觀層面的需求不足、投資下降、創(chuàng)新乏力、資產(chǎn)負(fù)債表惡化等，從而形成連鎖下行鏈條，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)面臨自增強(qiáng)式下行危險(xiǎn)。應(yīng)對(duì)這種狀況，必然需要減稅，使企業(yè)“輕裝上陣”，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。

然而，隨著財(cái)政收入增幅放緩，財(cái)政收支壓力增大，特別是教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);應(yīng)對(duì)環(huán)境修復(fù)治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補(bǔ)短板”等都需要增加財(cái)政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)陡然上升。

因此，社會(huì)上有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在這種情況下，如果實(shí)施大規(guī)模的減稅，可能進(jìn)一步加劇財(cái)政收支矛盾，引發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)。既要減稅，又要增加財(cái)政支出，財(cái)政仿佛陷入兩難境地。

這兩重矛盾，困擾著當(dāng)前減稅問(wèn)題。從前段時(shí)間來(lái)看，我國(guó)實(shí)施了包括“營(yíng)改增”在內(nèi)的諸多減稅措施，并試圖通過(guò)擴(kuò)大財(cái)政赤字，來(lái)解決減稅與財(cái)政收支壓力的矛盾。但這兩重矛盾并沒(méi)有得以解決，居民和企業(yè)普遍反映稅負(fù)感仍很重。問(wèn)題究竟出在哪兒？

二、兩重矛盾并非減稅問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

如何看待這兩重矛盾，是認(rèn)識(shí)和處理減稅問(wèn)題的前提。其實(shí)，“兩重矛盾”只是問(wèn)題的表象，既非減稅的實(shí)質(zhì)，也非無(wú)解。正確認(rèn)識(shí)和把握減稅，必須明確以下幾個(gè)問(wèn)題：

其一，為何宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存有明顯的差異？

認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題——宏觀稅負(fù)不是很重、企業(yè)和居民的稅負(fù)感卻非常之重，即“宏觀不重、微觀重”，首先必須明確衡量稅負(fù)高低的標(biāo)準(zhǔn)是什么。宏觀稅負(fù)只是衡量總體稅負(fù)水平的一個(gè)指標(biāo)，它無(wú)法反映微觀主體的稅負(fù)結(jié)構(gòu)狀況。同一宏觀稅負(fù)水平，給不同的微觀主體帶來(lái)的稅負(fù)感并不一樣。不能簡(jiǎn)單地以宏觀稅負(fù)的高低，來(lái)衡量微觀主體稅負(fù)感的輕重。同樣，衡量不同微觀主體稅負(fù)的輕重也不能只用某單一指標(biāo)，否則，就可能得出錯(cuò)誤結(jié)論。例如，有人認(rèn)為企業(yè)稅負(fù)重，主要是由于間接稅為主的稅制體系造成，企業(yè)承擔(dān)了大部分稅，而居民稅負(fù)偏低。

但實(shí)際情況并非如此，普通居民的稅負(fù)感同樣較重，顯性的納稅額較少，并不意味著稅負(fù)輕。

不同納稅主體的稅負(fù)感重，其原因并不相同。對(duì)企業(yè)而言，衡量其稅負(fù)輕重的一個(gè)較為有意義的指標(biāo)是企業(yè)納稅額與其利潤(rùn)的比較。雖然這一指標(biāo)也存在一些缺陷，并不是十分嚴(yán)謹(jǐn)，如統(tǒng)計(jì)口徑存在交叉、重復(fù)計(jì)算問(wèn)題，但仍可用其大致觀察企業(yè)稅負(fù)感的輕重。當(dāng)前企業(yè)普遍認(rèn)為稅負(fù)較重的一個(gè)原因，就是在經(jīng)濟(jì)下行期，隨著企業(yè)利潤(rùn)的下降，稅負(fù)重的問(wèn)題凸顯出來(lái)。

實(shí)際上，企業(yè)稅負(fù)感重的原因，除了來(lái)自于繳納的稅收之外，還有大量的來(lái)自政府部門的費(fèi)、基金、亂攤派和亂罰款以及來(lái)自于中介、行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)的收費(fèi)等。

而居民稅負(fù)感則與居民的實(shí)際支付能力、生活成本以及公共服務(wù)狀況密切相關(guān)。

對(duì)于低收入者而言，雖然個(gè)人所得稅等顯性納稅不多，但由于我國(guó)間接稅占大頭，因而承擔(dān)的隱性稅負(fù)并不一定低，加上公共服務(wù)相對(duì)欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、醫(yī)療等生活成本較高的情況下，造成其稅負(fù)感相對(duì)較重。

對(duì)于中等收入者而言，既需要間接承擔(dān)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁而來(lái)的商品稅，又需要繳納個(gè)人所得稅，并且個(gè)人所得稅沒(méi)有根據(jù)其負(fù)擔(dān)情況做應(yīng)有的抵扣，致使其稅負(fù)感較重。與上述納稅群體相比，高收入人群的稅負(fù)則相對(duì)較低。

總之，宏觀名義稅負(fù)與居民、企業(yè)實(shí)際稅負(fù)感存有明顯的差異，并不是一種矛盾，相反，這種看似矛盾恰恰反映出我國(guó)制度中存在的問(wèn)題，并且暗含了解決問(wèn)題的方向。

其二，在財(cái)政收支矛盾較大的情況下，究竟有沒(méi)有減稅空間？

有人以稅收占比不高、財(cái)政支出壓力較大，斷然認(rèn)為沒(méi)有減稅的空間，應(yīng)減費(fèi)而不是減稅。這種觀點(diǎn)屬于狹隘的財(cái)政觀——就收支論財(cái)政。從表面上，財(cái)政收支矛盾較大，不存在減稅的空間，然而，情況并非如此，這也是筆者倡導(dǎo)的減稅新思維與傳統(tǒng)意義上減稅的明顯區(qū)別之一。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，我們不能僅在狹隘的收支里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)、看問(wèn)題。既然企業(yè)和居民稅負(fù)感主要來(lái)自于制度因素造成的稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，那么我們就不能將我國(guó)當(dāng)前的減稅，局限于一般意義上的泛泛減稅——只是簡(jiǎn)單地下調(diào)稅負(fù)或減免稅收，而應(yīng)矯正制度帶來(lái)的納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，在結(jié)果上必然表現(xiàn)為有增有減。從這個(gè)意義上而言，判斷有無(wú)減稅的空間，首先應(yīng)立足于稅負(fù)結(jié)構(gòu)公平、合理程度。在納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理的情況下，顯然存在稅制優(yōu)化意義上的減稅空間。

此外，判斷有無(wú)減稅的空間，還應(yīng)結(jié)合財(cái)政支出和公共資源配置等狀況來(lái)分析。在收支矛盾突出的同時(shí)，有三個(gè)問(wèn)題需要格外關(guān)注：

一是財(cái)政收支緊張與支出低效、浪費(fèi)較為嚴(yán)重并存。這既包括來(lái)自一些效率較低的財(cái)政補(bǔ)貼，也包括一些部門的年度一般公共預(yù)算支出。盡管近些年，我國(guó)在預(yù)算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了預(yù)算編制、執(zhí)行和管理的科學(xué)性，但一些部門仍存在有錢花不出去、不顧支出效率，甚至亂花錢等現(xiàn)象。這些問(wèn)題，都與制度和政策有關(guān)。取得財(cái)政收入是為了滿足公共支出的需要，從這角度而言，壓縮財(cái)政支出、提高支出效率，可為減稅騰出空間。

二是社會(huì)資源，特別是公共資源的緊缺與低效、浪費(fèi)并存，即存在公共資源配置的扭曲。這一問(wèn)題主要表現(xiàn)在部分長(zhǎng)期虧損的地方國(guó)有企業(yè)和地方債務(wù)平臺(tái)等方面。它們占據(jù)了大量的信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)質(zhì)資源，卻沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)，對(duì)地方財(cái)源培植、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、民企發(fā)展等帶來(lái)了消極影響，制約了地方財(cái)力的發(fā)展?jié)摿屯卣箍臻g。通過(guò)公共資源的優(yōu)化配置，系統(tǒng)地解決財(cái)政收支矛盾中的部分突出問(wèn)題，如地方債務(wù)、社保等問(wèn)題，有利于釋放風(fēng)險(xiǎn)，緩解財(cái)政壓力，從而為減稅提供空間。

三是債務(wù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和中央債務(wù)規(guī)模的適當(dāng)擴(kuò)大，也可為減稅提供一定的空間。從政府債務(wù)總體規(guī)模來(lái)看，我國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，特別是中央政府的負(fù)債率，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中仍相對(duì)較低，并且我國(guó)的赤字具有“建設(shè)性”和“生產(chǎn)性”特質(zhì)，不同于歐美國(guó)家“消耗性”赤字，中央赤字的適當(dāng)擴(kuò)大仍有一定空間。但是應(yīng)高度重視地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，調(diào)整地方債務(wù)存量結(jié)構(gòu)。債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、調(diào)整和中央赤字的適當(dāng)擴(kuò)大，可為減稅提供一定的空間。

綜上所述，基于解決納稅人稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理的減稅，不同于一般意義上的減稅，減少了對(duì)財(cái)政收入的不利影響，此外，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、壓縮支出規(guī)模、優(yōu)化公共資源配置、調(diào)整地方債務(wù)結(jié)構(gòu)并適當(dāng)擴(kuò)大中央債務(wù)規(guī)模，都將會(huì)為減稅帶來(lái)一定的空間。

其三，降低宏觀稅負(fù)不能只著眼于稅。

當(dāng)前，企業(yè)和居民的稅負(fù)感重，除了稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理之外，還與稅費(fèi)關(guān)系不合理、規(guī)費(fèi)種類繁多、制度性交易成本高以及存在中介收費(fèi)、亂攤派等大量隱性負(fù)擔(dān)等有關(guān)。例如，“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例較高，不僅給企業(yè)帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，也影響了居民的可支配收入。再如，除了政府部門種類繁多的規(guī)費(fèi)之外，還存在中介、行業(yè)協(xié)會(huì)收費(fèi)不規(guī)范問(wèn)題，有的地方甚至較為混亂，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

一方面，缺少專門的法規(guī)，國(guó)家對(duì)中介服務(wù)和壟斷行業(yè)監(jiān)管力度不夠;另一方面，由于利益關(guān)聯(lián)，存在大量“紅頂中介”，雖然一些中介機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政部門名義上脫鉤，但其利益關(guān)聯(lián)仍較大，導(dǎo)致收費(fèi)較高且較為混亂。

此外，政府提供公共服務(wù)水平、質(zhì)量與公眾的現(xiàn)實(shí)需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”時(shí)被行政成本沖銷、消耗較多，這也增加了企業(yè)和居民的稅負(fù)感。

因此，降低宏觀稅負(fù)不能只著眼于減稅，而要統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系，清理、規(guī)范政府性基金、收費(fèi)以及中介服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)，取消或降低部分涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，降低企業(yè)的制度性交易成本。

三、減稅不是權(quán)宜之計(jì)，應(yīng)成為培育新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的大戰(zhàn)略

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍較大的情況下，減稅無(wú)疑將會(huì)降低企業(yè)和居民的稅負(fù)感，對(duì)于扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力具有非常重要的作用，這是減稅最為直接的目標(biāo)。然而，減稅的意義遠(yuǎn)不止于此。減稅的深層次目標(biāo)在于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系，引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，倒逼行政改革，實(shí)現(xiàn)政府-市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，消除中國(guó)走向復(fù)興的內(nèi)在障礙和外部制約。

（一）優(yōu)化制度、引導(dǎo)社會(huì)價(jià)值取向，消除持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在障礙

收入分配和社會(huì)價(jià)值取向，這兩大問(wèn)題將在一定程度上決定中國(guó)走向復(fù)興的高度和廣度。一個(gè)良好的稅收制度和政策，不僅能適時(shí)優(yōu)化調(diào)整，成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段，而且能平衡國(guó)內(nèi)各種復(fù)雜的利益關(guān)系，成為維系良序社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的支柱。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，稅收在調(diào)節(jié)收入分配方面還有欠缺，甚至出現(xiàn)“逆調(diào)節(jié)”現(xiàn)象——在某些領(lǐng)域稅收加劇了收入分配的不公平。這一問(wèn)題，主要是稅制不合理所造成，這也是導(dǎo)致當(dāng)前企業(yè)和居民稅負(fù)感較重的主要原因。

從稅種體系來(lái)看，直接稅和間接稅比例不合理，部分稅種缺乏。在間接稅比重高的情況下，低收入階層由于恩格爾系數(shù)很高，承受了相比而言痛苦程度較高的稅負(fù)。缺乏遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、特別消費(fèi)稅以及對(duì)個(gè)人居住征收的房產(chǎn)稅等從不同環(huán)節(jié)對(duì)個(gè)人收入進(jìn)行調(diào)節(jié)的稅種，致使稅收調(diào)節(jié)收入差距的能力有限。

從稅種的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，存在諸多不合理之處。例如，個(gè)人所得稅基本上淪為“工薪稅”，個(gè)人所得稅收入大都由普通工薪階層承擔(dān)，高收入階層承擔(dān)的比例很小，這與大部分國(guó)家形成較大反差，并且抵扣制度不完善，沒(méi)能根據(jù)納稅人的實(shí)際負(fù)稅能力來(lái)確定負(fù)稅水平。此外，目前稅收體系中存在諸多重復(fù)征稅的現(xiàn)象，如企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅對(duì)某一稅源的交叉重復(fù)征稅，也增加了企業(yè)和居民的稅負(fù)感。

稅制不合理，表明了稅收的公平性有待于提升。然而，公平正義應(yīng)是社會(huì)主義最基本的價(jià)值觀，稅收制度設(shè)置的理念，對(duì)公眾價(jià)值觀產(chǎn)生重要的影響，理應(yīng)體現(xiàn)這一基本價(jià)值觀。

同時(shí)，我們貫徹共享的發(fā)展理念，必然在稅收上要求公平，尤其是要體現(xiàn)量能納稅原則。我國(guó)當(dāng)前減稅的方向，就是要消除稅制的不公平問(wèn)題，調(diào)整負(fù)稅結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)公平正義的社會(huì)價(jià)值觀和共享的發(fā)展理念，為我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展消除內(nèi)在障礙。

（二）主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)新變化，構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，以稅制調(diào)整和優(yōu)化培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，搶占發(fā)展先機(jī)

我國(guó)走向復(fù)興，國(guó)際環(huán)境非常重要。在經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)十多年的戰(zhàn)略機(jī)遇期后，國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了新的變化，對(duì)我國(guó)的不利因素在增加，特別是隨著特朗普當(dāng)選美國(guó)新一屆總統(tǒng)，給我國(guó)發(fā)展帶來(lái)了諸多不確定因素。中美之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，將成為未來(lái)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化的主要因素。

在諸多競(jìng)爭(zhēng)因素里面，制度競(jìng)爭(zhēng)是核心，而稅制競(jìng)爭(zhēng)又是制度競(jìng)爭(zhēng)中的重要一環(huán)。特朗普在總統(tǒng)競(jìng)選期間，曾宣布以全面減稅為核心的經(jīng)濟(jì)政策競(jìng)選主張，承諾將聯(lián)邦個(gè)人收入所得稅率簡(jiǎn)化、降低，并將最高聯(lián)邦企業(yè)所得稅率由目前的35%降至15%，提議對(duì)美國(guó)企業(yè)海外利潤(rùn)一次性征收10%的稅。這些主張不僅將增強(qiáng)了美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，而且還將促使大量海外資金回流美國(guó)。同時(shí)，2016年12月15日，美聯(lián)儲(chǔ)宣布將聯(lián)邦基金利率提升25個(gè)基點(diǎn)，表明美國(guó)進(jìn)入重啟加息周期，這也對(duì)我國(guó)帶來(lái)了較大壓力。

無(wú)論特朗普做出的減稅承諾能否實(shí)現(xiàn)，我國(guó)都需主動(dòng)求變，拿出自己的應(yīng)對(duì)方案，形成稅制優(yōu)勢(shì)。一方面，如上文所分析，做好我國(guó)國(guó)內(nèi)自己的事情，解決稅制缺陷，優(yōu)化收入分配格局，穩(wěn)定內(nèi)在基礎(chǔ);另一方面，以減稅為抓手，調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，減輕企業(yè)稅負(fù)，使其輕裝上陣，增強(qiáng)對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)的能力。同時(shí)，以減稅形成我國(guó)的稅制優(yōu)勢(shì)，減少美國(guó)加息和減稅帶來(lái)的負(fù)面影響。否則，我國(guó)將會(huì)十分被動(dòng)，處于極為不利的境地。

（三）倒逼行政改革，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，提升資源配置效率

實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展的內(nèi)在要求和基本保障。我國(guó)始終把推進(jìn)政府改革、調(diào)整政府職能作為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)，簡(jiǎn)政放權(quán)，為市場(chǎng)主體“松綁”。盡管取得較大成效，但政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系仍不平衡，我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)中出現(xiàn)的諸多矛盾與問(wèn)題，也大都與此有關(guān)，特別是政府的“越位”和“缺位”，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行的質(zhì)量和效果。解決這一問(wèn)題，不僅需要主動(dòng)改革，也需要實(shí)施倒逼機(jī)制，倒逼地方和一些部門“自我革命”。

通過(guò)“減稅-縮減支出-調(diào)整職能和事權(quán)-退出部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域”這一邏輯，形成倒逼機(jī)制，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。一方面，倒逼政府調(diào)整、下放部分事權(quán)。政府事權(quán)最終通過(guò)財(cái)政得以體現(xiàn)和落實(shí)。減稅，必然給財(cái)政支出帶來(lái)壓力，倒逼政府調(diào)整職能和事權(quán)，減少政府亂作為，為市場(chǎng)進(jìn)一步“松綁”，激發(fā)內(nèi)在活力。另一方面，倒逼地方政府加快處理地方債務(wù)和低效國(guó)有企業(yè)，在整體上盤(pán)活資源，以減輕減稅帶來(lái)的財(cái)政壓力。

四、統(tǒng)籌全局的減稅策略

實(shí)現(xiàn)減稅的上述深層次價(jià)值，取決于如何去“減”。筆者本文所指的“減稅”，并非傳統(tǒng)意義上的減稅，也非簡(jiǎn)單地“一減了之”，其要義在于“以調(diào)促優(yōu)”。

為此，需要樹(shù)立綜合、系統(tǒng)的減稅理念，統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系、財(cái)力分配、公共資源使用，以稅負(fù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和制度完善，優(yōu)化國(guó)民收入分配格局，解決當(dāng)前稅制中的矛盾和問(wèn)題，降低企業(yè)和居民的稅負(fù)感，同時(shí)構(gòu)筑全球新戰(zhàn)略，主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)新變化，培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，搶占發(fā)展先機(jī)。

其一，實(shí)行有增有減，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)。

一是下調(diào)增值稅和企業(yè)所得稅稅率。將增值稅一般納稅人稅率降至12%左右，并合并簡(jiǎn)化稅率結(jié)構(gòu);將企業(yè)所得稅降至20%左右。之所以如此提出下調(diào)稅率，是充分考慮了中央與地方的承受能力、納稅人的稅負(fù)影響、稅收?qǐng)?zhí)行和征管狀況、國(guó)外稅制狀況以及現(xiàn)行稅制中的一些優(yōu)惠等多種因素。

通過(guò)這種稅率普降，一方面降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其活力和對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)力;另一方面為房地產(chǎn)稅等開(kāi)征騰出稅收“空間”。

二是調(diào)整、完善個(gè)人所得稅。加快改革個(gè)人所得稅的分類稅制模式，考慮家庭成員的收入和支出因素，并堅(jiān)持性質(zhì)相同的收入應(yīng)該相同對(duì)待，消除制度差異。擴(kuò)大減除費(fèi)用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，不僅要考慮有利于維護(hù)人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，而且要基于道義和法律義務(wù)承擔(dān)的需要，應(yīng)該把家庭的贍養(yǎng)人員考慮在內(nèi)。將家庭教育支出、醫(yī)療費(fèi)用、房貸利息、房租等設(shè)置成獨(dú)立的扣除項(xiàng)目，在稅前扣除。

三是大幅調(diào)整消費(fèi)稅?；谡{(diào)節(jié)收入分配、保護(hù)健康、節(jié)能減排等需要，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍和稅率水平，不符合節(jié)能、環(huán)保等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高耗能、高污染和嚴(yán)重消耗資源的產(chǎn)品納入征稅范圍，并針對(duì)部分奢侈性產(chǎn)品和特殊消費(fèi)行為，開(kāi)征特別消費(fèi)稅。

四是加快開(kāi)征針對(duì)個(gè)人居住的房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅，研究制定遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等。一方面增強(qiáng)稅制的調(diào)節(jié)功能;另一方面彌補(bǔ)減稅帶來(lái)的財(cái)政收入缺口。但需注意，應(yīng)以不增加中低收入者的稅負(fù)為開(kāi)征新稅和制度設(shè)計(jì)的前提。

其二，統(tǒng)籌稅費(fèi)關(guān)系，清理各類收費(fèi)、基金。

一方面，清理、降低政府性收費(fèi)、基金。繼續(xù)大幅降低社會(huì)保障繳費(fèi)率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增加居民可支配收入。清理、規(guī)范政府性基金、收費(fèi)，適時(shí)取消殘疾人就業(yè)保障金和水利建設(shè)基金等基金、收費(fèi)。結(jié)合房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅等稅的開(kāi)征，歸并、取消相關(guān)領(lǐng)域的收費(fèi)、保證金等。將條件成熟的基金和收費(fèi)，盡快實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅。

另一方面，清理規(guī)范中介服務(wù)項(xiàng)目和收費(fèi)，取消或降低部分涉企經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)。清理各部門行政審批中介服務(wù)項(xiàng)目，破除中介服務(wù)壟斷，切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)。對(duì)一些中介收費(fèi)實(shí)行目錄管理，明確各項(xiàng)前置性評(píng)估、年檢收費(fèi)。根據(jù)各行業(yè)發(fā)展情況，對(duì)收費(fèi)目錄實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)費(fèi)收取，禁止以各種行為、名義向企業(yè)攤派。加快推進(jìn)社會(huì)團(tuán)體與行政部門脫鉤，禁止其利用行政資源向企業(yè)收取費(fèi)用。

其三，優(yōu)化公共資源配置，減輕財(cái)政支出壓力，激活社會(huì)資源。

針對(duì)大幅降低社會(huì)保障繳費(fèi)率帶來(lái)的財(cái)政壓力，將部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)劃歸社保，充實(shí)社保實(shí)力，減輕財(cái)政壓力。同時(shí)，加快社保制度改革，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，建立更為公平的社會(huì)保障制度。調(diào)整地方國(guó)有資本（資產(chǎn)）存量結(jié)構(gòu)，在做強(qiáng)做優(yōu)做大的前提下，兼并重組、處置低效國(guó)有資產(chǎn)，解決因地方融資平臺(tái)和“僵尸企業(yè)”而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源配置低效問(wèn)題，激活社會(huì)資源，使資源在社會(huì)整體層面得到優(yōu)化配置。

其四，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大中央債務(wù)規(guī)模。

一方面，中央財(cái)政赤字仍有擴(kuò)大的空間，為應(yīng)對(duì)減稅帶來(lái)的收支壓力和發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用，需要適度擴(kuò)大中央財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模，發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債、環(huán)保公債等專項(xiàng)或特別國(guó)債。

另一方面，調(diào)整地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，清理、消化地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，加大各地債務(wù)清理力度，除債務(wù)置換之外，還應(yīng)采取轉(zhuǎn)換股權(quán)、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務(wù)，壓縮地方政府及其融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模。

其五，調(diào)整財(cái)力分配方式，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。

一是壓縮一般性支出，改革部分收入、資金使用機(jī)制。改革國(guó)有土地出讓金收入的使用范圍和方法，增強(qiáng)地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力;改革庫(kù)款考核制度，清理專戶結(jié)余，統(tǒng)籌回收沉淀資金，增加民生保障能力;整合財(cái)政專項(xiàng)資金和基金，完善退出機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效率。

二是合理調(diào)配轄區(qū)內(nèi)財(cái)力。結(jié)合下調(diào)增值稅和企業(yè)所得稅給財(cái)政分成帶來(lái)的影響，在中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革基礎(chǔ)上，考慮稅收特點(diǎn)、征管條件、市縣承受能力等因素，規(guī)范地方各級(jí)政府間的收入、事權(quán)以及支出責(zé)任劃分。

三是構(gòu)建統(tǒng)一的“大預(yù)算”。在統(tǒng)一財(cái)力、統(tǒng)一分配的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一、協(xié)調(diào)預(yù)算體系，使一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算有機(jī)銜接，納入統(tǒng)一的“大預(yù)算”，加強(qiáng)各預(yù)算資金之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌能力。

四是維護(hù)財(cái)權(quán)完整性，矯正財(cái)力分配的碎片化和分散化行為。改變一些準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)掌握大量財(cái)政資金分配權(quán)的狀況，提高財(cái)政資金的整體配置效益。

作者為財(cái)政部中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員，編輯：許瑤