防控地方債風(fēng)險(xiǎn)需通盤考慮

楊未宏+李雪

《預(yù)案》將有助于形成政策閉環(huán)，切實(shí)堵住地方違法舉債渠道，提高地方政府債務(wù)管理水平。

近日，國務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（簡(jiǎn)稱《預(yù)案》），對(duì)可能會(huì)出現(xiàn)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出總體部署和系統(tǒng)安排。

同時(shí)，財(cái)政部針對(duì)地方政府債務(wù)問題，接連發(fā)文。分別下發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這將有助于形成政策閉環(huán)，切實(shí)堵住地方違法舉債渠道，提高地方政府債務(wù)管理水平。實(shí)施地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控，提高地方政府動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)施預(yù)警的能力，有利于確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

債務(wù)難題

圖之于未萌，慮之于未有。

早在2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對(duì)措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)工作。

根據(jù)《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表（2015）》報(bào)告顯示，截至2015年底，我國債務(wù)總額為168.48萬億元，全社會(huì)杠桿率為249%?！爸袊壳翱傮w債務(wù)已經(jīng)處于一個(gè)‘臨界點(diǎn)，但從償債能力來看，中國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體仍處于可控區(qū)間。風(fēng)險(xiǎn)控制并不是簡(jiǎn)單的去杠桿，而是在穩(wěn)定杠桿增速的情況下調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)?！苯罩袊嗣翊髮W(xué)經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長毛振華在中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇上表示。

房地產(chǎn)開發(fā)、地方政府舉債投資以及快速擴(kuò)張的“影子銀行”，在短短幾年之內(nèi)，使我國從負(fù)債最少的國家之一，變成債務(wù)最多的國家之一。

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜，既有地方政府現(xiàn)實(shí)的融資需求，也有財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一等體制性因素；既有政績(jī)考核制度的不完善，也有法律監(jiān)管的缺失。

盡管近年來國家在地方政府性債務(wù)、金融穩(wěn)定等領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力，各地違法違規(guī)擔(dān)保舉債現(xiàn)象仍難杜絕。截至2015年年底，浙江、四川、山東和河南等4省通過違規(guī)擔(dān)保、集資或承諾還款等方式，舉債余額為153.5億元。

我國債務(wù)屢創(chuàng)新高，地方超能力舉債和違規(guī)發(fā)債，多與主政官員急功近利、好大喜功的政績(jī)考量直接相關(guān)，地方官員不會(huì)考慮未來如何償還債務(wù)，很多地方在舉債時(shí)根本就不打算償還債務(wù)。盡管預(yù)算法等法律法規(guī)明確，對(duì)違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除處分，但現(xiàn)實(shí)中鮮有地方領(lǐng)導(dǎo)因違規(guī)舉債而受處分案例。由于違規(guī)舉債的綜合收益遠(yuǎn)高于違法成本，自然就難以抑制官員為政績(jī)違規(guī)舉債的沖動(dòng)，以至于只管任內(nèi)大規(guī)模舉債建設(shè)，償債風(fēng)險(xiǎn)丟給后任的做法非常普遍。

《預(yù)案》指出，“屬于在本屆任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風(fēng)險(xiǎn)事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依法追究其責(zé)任?！睆?qiáng)化責(zé)任與追究，將倒逼地方政府領(lǐng)導(dǎo)樹立正確的政績(jī)觀，在舉債時(shí)更加謹(jǐn)慎、理性地分析綜合收益與風(fēng)險(xiǎn)，讓地方債務(wù)行為回歸到法制理性的軌道上來。

如何化解

近年地方政府性債務(wù)的年均增長速度約為20%。

審計(jì)署審計(jì)報(bào)告顯示，部分地方政府債務(wù)融資渠道復(fù)雜，融資成本較高，且存在“短借長投”現(xiàn)象。另一方面，我國不少?。▍^(qū)、市）局部地區(qū)償債能力有所弱化，個(gè)別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標(biāo)準(zhǔn)，違法違規(guī)融資擔(dān)保現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，潛藏著一定債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)一些地方政府債務(wù)管理存在問題。比如，有的地方政府仍通過違規(guī)擔(dān)保、集資或政府承諾還款等方式違規(guī)或變相舉債；部分地方政府以承諾購買服務(wù)名義形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；個(gè)別省部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金不同程度存在政府對(duì)社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾，形成隱性政府債務(wù)；部分地方發(fā)債融資未有效使用，造成資金沉淀。

近兩年，中央密集出臺(tái)了一系列關(guān)于地方政府債務(wù)管理體制改革的措施。在建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制方面，我國已通過新預(yù)算法和國務(wù)院的有關(guān)文件，構(gòu)建了較為完善的法律政策體系，而且已卓有成效地運(yùn)行。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的情況下，國家堅(jiān)持嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，規(guī)范政府舉債程序，抓好防范化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制建設(shè)。

2016年初，財(cái)政部推出七大舉措，要求地方政府債券余額、置換債券、新增債券均需進(jìn)行限額管理，并要求地方政府披露財(cái)政和債務(wù)信息，把控債券發(fā)行節(jié)奏等。

此次《預(yù)案》指出，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。同時(shí)，規(guī)定了財(cái)政重整的主要措施，具體包括拓寬財(cái)源渠道，優(yōu)化支出渠道，處置政府資產(chǎn)，申請(qǐng)省級(jí)救助，加強(qiáng)預(yù)算審查，改進(jìn)財(cái)政管理等。

申萬宏源證券有公司固定收益總部首席分析師范為認(rèn)為，可以落實(shí)的應(yīng)該是兩個(gè)方面，一個(gè)就是減少地方政府投資支出，第二個(gè)就是變賣資產(chǎn)。以上是比較可行的方式。

業(yè)內(nèi)人士指出，應(yīng)從法律層面為地方政府融資“開正道”、“堵邪道”。修改《預(yù)算法》，以立法形式明確地方政府舉債權(quán)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的法制化管理。限定債務(wù)用途，政府債務(wù)只能用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得用于政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等經(jīng)常性支出和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

通盤考慮

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)和管理體系亟待完善，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前事中管控有待加強(qiáng)。

未來我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制體系的完善一方面要做到指標(biāo)選取的多元化和透明化，綜合運(yùn)用負(fù)債率、償債率、債務(wù)率、赤字率等指標(biāo)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)價(jià)；另一方面要實(shí)現(xiàn)多層級(jí)預(yù)警，如對(duì)債務(wù)率達(dá)到100%、150%、200%以及300%時(shí)分別采取預(yù)警、重點(diǎn)關(guān)注、暫停發(fā)債和財(cái)政重整等措施，具體可以在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)合理設(shè)計(jì)。

中國社科院學(xué)部委員、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室理事長李揚(yáng)認(rèn)為，任債務(wù)問題蔓延會(huì)使得經(jīng)濟(jì)活力受到約束，社會(huì)的凈財(cái)富減少，對(duì)經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展肯定不利。解決債務(wù)問題不是哪一個(gè)簡(jiǎn)單部門能夠解決的，它是涉及全面的一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，所以需要全面的、總的解決，需要統(tǒng)在一起。

“組建一個(gè)綜合小組協(xié)調(diào)各方一起解決問題，如果分在不同部門很可能很嚴(yán)重，而且沒有出路?！?李揚(yáng)表示，如果“全國一盤棋”這樣看下來，就需要做一些移山填海的工作，這個(gè)事情不太困難解決。因此現(xiàn)在減債務(wù)問題、減不良資產(chǎn)問題、國有企業(yè)改革問題、金融機(jī)構(gòu)改革問題必須通盤考慮。