民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度建設(shè)研究

鄧曉曉 張峻瑋

民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度建設(shè)研究

鄧曉曉 張峻瑋

民兵預(yù)備役工作，是武裝力量建設(shè)的重要組成部分。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷深化國防和軍隊(duì)改革，民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度建設(shè)不健全、不合理、不適用的情況不同程度地存在和顯現(xiàn)，其中有四個(gè)方面問題比較突出，即法規(guī)體系不完善、法治觀念不夠強(qiáng)、法律執(zhí)行不到位和制度保障不健全。為繼續(xù)推進(jìn)民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)理論研究、完善制度體系、加大宣傳教育和重視監(jiān)管落實(shí)。

國防動(dòng)員 民兵預(yù)備役 法規(guī) 制度建設(shè) 研究

作者：鄧曉曉，國防大學(xué)碩士研究生，少校；張峻瑋，國防大學(xué)碩士研究生，上尉

民兵預(yù)備役工作，平時(shí)主要完成兵役登記、進(jìn)行編組訓(xùn)練、參加國防教育和執(zhí)行國防勤務(wù)，不斷打牢后備力量的基石；戰(zhàn)時(shí)重在快速動(dòng)員、支援作戰(zhàn)和組織防衛(wèi)，注重與其他武裝力量的聯(lián)合一體和密切協(xié)同，共同確保國家安全。這項(xiàng)工作歷來受到黨和國家的高度重視，在民族解放、國家復(fù)興和維護(hù)穩(wěn)定過程中發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，世界正面臨前所未有之大變局，我國也正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵階段。隨著國家利益的不斷拓展，周邊安全環(huán)境愈發(fā)嚴(yán)峻，現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)發(fā)生劇烈變化，新形勢(shì)下軍隊(duì)使命任務(wù)更加復(fù)雜多樣，國防后備力量在現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中的角色也愈來愈重要。在新的歷史條件下，依法推進(jìn)民兵預(yù)備役工作，需要關(guān)注新情況、分析新問題、研究新思路、制定新對(duì)策。

一、民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度建設(shè)的基本情況

《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第二十九條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。國家加強(qiáng)武裝力量的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化的建設(shè)，增強(qiáng)國防力量。”這為我國依法建設(shè)國防提供了基本遵循。伴隨中國特色社會(huì)主義國家建設(shè)依法推進(jìn)和全面發(fā)展，我國國防建設(shè)也取得長足進(jìn)步。民兵預(yù)備役工作，在促進(jìn)國家發(fā)展和維護(hù)國家安全中都發(fā)揮了重要作用。我國已經(jīng)建立基本完善的民兵預(yù)備役工作法規(guī)體系，按照立法權(quán)限和法規(guī)體系的不同層次，大致可分三類：軍事法律和國家基本法中的相關(guān)條款。由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定，包括《憲法》《中華人民共和國兵役法》（以下簡(jiǎn)稱《兵役法》）、《中華人民共和國國防法》（以下簡(jiǎn)稱《國防法》）、《中華人民共和國國防教育法》《中華人民共和國國防動(dòng)員法》（以下簡(jiǎn)稱《國防動(dòng)員法》）、《中華人民共和國預(yù)備役軍官法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)備役軍官法》）、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，主要規(guī)定了：公民的兵役義務(wù)；國家、軍隊(duì)和地方有關(guān)兵役方面的職權(quán)；國家的基本兵役制度；民兵、預(yù)備役人員的登記、編組、國防教育、戰(zhàn)備訓(xùn)練和執(zhí)行國防勤務(wù)等制度規(guī)范；武裝力量參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作、開展專門訓(xùn)練等。軍事法規(guī)和行政法規(guī)。由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)單獨(dú)或者聯(lián)合制定，包括《民兵工作條例》《民兵政治工作規(guī)定》《民兵裝備管理?xiàng)l例》《民用運(yùn)力國防動(dòng)員條例》 《預(yù)備役軍官戰(zhàn)時(shí)征召工作規(guī)定》《預(yù)備役部隊(duì)政治工作規(guī)定》《中國人民解放軍思想政治教育大綱》《退役軍人預(yù)備役登記統(tǒng)計(jì)暫行規(guī)定》等，分別對(duì)民兵預(yù)備役工作諸多方面進(jìn)行了規(guī)范。規(guī)章、地方行政法規(guī)及若干規(guī)范性文件。由國務(wù)院有關(guān)部委單獨(dú)或者與軍委機(jī)關(guān)部委聯(lián)合制定，以及原各軍區(qū)或者省(直轄市、自治區(qū))、縣（市）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和政府制定，包括《關(guān)于企業(yè)民兵、預(yù)備役工作的規(guī)定》《全民國防教育大綱》《關(guān)于做好預(yù)備役軍官登記工作的通知》《民政部、財(cái)政部關(guān)于提高部分優(yōu)撫對(duì)象撫恤標(biāo)準(zhǔn)的通知》等，規(guī)范的內(nèi)容和范圍更具體，能直接用于民兵預(yù)備役工作的具體指導(dǎo)。各類法規(guī)條文基本配套、已成一體，為規(guī)范國防建設(shè)和指導(dǎo)后備力量建設(shè)提供了較好的法治保障。

二、現(xiàn)行民兵預(yù)備役工作法規(guī)制度存在的主要問題

民兵預(yù)備役工作法規(guī)體系不完善。我國軍事法規(guī)建設(shè)起步較晚，沒有現(xiàn)成制度可參照，而且制度建設(shè)本身具有滯后性。我國民兵預(yù)備役工作法規(guī)尚存在內(nèi)容不全、規(guī)范不嚴(yán)、權(quán)責(zé)不等、約束不強(qiáng)等問題。缺少具體細(xì)化的法律條款，指導(dǎo)性偏弱?，F(xiàn)行《兵役法》《預(yù)備役軍官法》中規(guī)定預(yù)備役軍官應(yīng)當(dāng)?shù)怯洝⒔邮芘嘤?xùn)和參加軍事訓(xùn)練，“預(yù)備役軍官在服預(yù)備役期間，應(yīng)當(dāng)參加三個(gè)月至六個(gè)月的軍事訓(xùn)練。”但是，由于缺少對(duì)訓(xùn)練條件、時(shí)間、內(nèi)容等具體要求和保障措施，導(dǎo)致訓(xùn)練工作遲滯不前，訓(xùn)練質(zhì)量大打折扣。部分法律條款表述不嚴(yán)謹(jǐn)，與他法沖突?！睹癖ぷ鳁l例》中對(duì)企業(yè)武裝機(jī)構(gòu)和專武干部配備有規(guī)定要求，但《中華人民共和國企業(yè)法》明確規(guī)定：“任何機(jī)關(guān)和單位不得要求企業(yè)設(shè)置機(jī)構(gòu)或規(guī)定機(jī)構(gòu)的編制人數(shù)?！狈蓷l款之間不協(xié)調(diào)，造成法律適用時(shí)較難統(tǒng)一。法律權(quán)益責(zé)任不對(duì)等，影響實(shí)施效果?！侗鄯ā贰秶婪ā贰秶绖?dòng)員法》中對(duì)機(jī)關(guān)、企業(yè)和其他社會(huì)組織的責(zé)任賦予較多，但對(duì)其權(quán)益的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制方面的設(shè)計(jì)卻不夠，容易挫傷其履行國防義務(wù)和參與國防建設(shè)的積極性。法律執(zhí)行不嚴(yán)，約束力不強(qiáng)。現(xiàn)行法規(guī)中對(duì)公民進(jìn)行預(yù)備役登記、編組、訓(xùn)練等有規(guī)定，但這些法規(guī)不夠具體、難以執(zhí)行，即便執(zhí)行偏差也較大。受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，不履行國防義務(wù)可能承受的懲罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于企事業(yè)單位發(fā)展帶來的實(shí)際效益，民兵、預(yù)備役部隊(duì)“編不齊、訓(xùn)不好、拉不上”等現(xiàn)象也就愈發(fā)嚴(yán)重。

民兵預(yù)備役工作主體法治觀念不夠強(qiáng)。客觀地說，法規(guī)不健全、不合理對(duì)制度建設(shè)確實(shí)有影響，但主觀意識(shí)淡薄、法律觀念缺失，愈加制約了民兵預(yù)備役工作的持續(xù)發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律的認(rèn)識(shí)程度直接影響制度頂層設(shè)計(jì)。后備力量建設(shè)受軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)，但往往由于地方人事任用、調(diào)配更倚重政績(jī)，而國防建設(shè)并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，民兵預(yù)備役工作形式上是雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際工作開展時(shí)卻往往處在規(guī)劃外、預(yù)算外、工作指導(dǎo)外的窘地，建設(shè)發(fā)展深受影響。預(yù)備役人員特別是預(yù)備役軍官、士官骨干依法履職的觀念淡化，嚴(yán)重影響法規(guī)制度落實(shí)。由于沒有清晰的權(quán)責(zé)約束，又缺少執(zhí)行手段和獎(jiǎng)懲力度，不少預(yù)備役人員“在編不在位、在崗不在責(zé)”，認(rèn)為后備力量不比現(xiàn)役部隊(duì)，打仗也靠后，任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低，后備力量建設(shè)始終停留在低層次。社會(huì)的法律認(rèn)同弱化，影響編組質(zhì)量和教育訓(xùn)練落實(shí)。受長期和平環(huán)境的影響，部分群眾的國防意識(shí)逐漸淡化，加上法律宣傳教育工作的方法力度不夠，對(duì)相關(guān)法規(guī)不關(guān)心、不清楚、不理解，甚至還有人覺得沒必要。這些錯(cuò)誤觀念嚴(yán)重制約民兵預(yù)備役建設(shè)質(zhì)量。

民兵預(yù)備役工作法規(guī)執(zhí)行不到位。法律法規(guī)的執(zhí)行是法規(guī)制度建設(shè)的重要部分，是法規(guī)發(fā)揮作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于在法規(guī)執(zhí)行上缺少新思路和新辦法，后備力量建設(shè)的質(zhì)量受到較大影響。執(zhí)法主體不強(qiáng)。雖然權(quán)責(zé)法定，但是抓不好法的宣傳教育和執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)，特別是執(zhí)法主體也不清楚自己的權(quán)責(zé)，不能自覺履職，法的實(shí)施將受到極大制約。現(xiàn)行法規(guī)在制定過程中，可能會(huì)有法條沖突的情況，執(zhí)法主體在法的實(shí)施過程中應(yīng)加強(qiáng)具體情況研判，通過合理處置，提高法的實(shí)施效果。執(zhí)法手段單一。民兵組織、預(yù)備役部隊(duì)實(shí)行兵役登記和編組訓(xùn)練制度，但缺少科學(xué)有效的執(zhí)法手段保障法規(guī)的落實(shí)。這樣無法保證國家兵役工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保兵員數(shù)量、規(guī)模，進(jìn)而也影響后備力量建設(shè)質(zhì)量。執(zhí)法力度不強(qiáng)。法的執(zhí)行不能靠個(gè)人情感，而應(yīng)倚重的是深入人心的法治理念和強(qiáng)有力的制度保障。組織民兵組織、預(yù)備役部隊(duì)的教育訓(xùn)練和參加應(yīng)急救災(zāi)等任務(wù)，經(jīng)常遇到缺少經(jīng)費(fèi)預(yù)算、沒有訓(xùn)練條件、武器裝備不齊等情況。究其原因，主要是相關(guān)法規(guī)落實(shí)不到位，執(zhí)法力度不夠等所致。法律監(jiān)督不夠。法的監(jiān)督是法規(guī)實(shí)施的“檢驗(yàn)尺”“計(jì)量器”，更是“反光鏡”和“問題篩”。法規(guī)執(zhí)行的質(zhì)量，制度落實(shí)的程度，要靠責(zé)任約束，但法的監(jiān)督將發(fā)揮極其重要的作用。缺少及時(shí)、有效的監(jiān)管，法的執(zhí)行就可能打折扣、搞變通，小會(huì)影響個(gè)人權(quán)益的維護(hù)，大則影響國家利益的保護(hù)。

民兵預(yù)備役法規(guī)制度保障不健全。民兵預(yù)備役工作涉及國家、軍地各級(jí)多個(gè)部門和單位，理順領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，完善權(quán)責(zé)機(jī)制，健全保障制度，是提高民兵預(yù)備役建設(shè)質(zhì)量的重要保證。由于后備力量建設(shè)接受軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)，但軍地聯(lián)絡(luò)、議事、決策和協(xié)調(diào)機(jī)制尚不夠完善，民兵預(yù)備役工作經(jīng)常出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)找不到源頭、訓(xùn)練達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)、裝備達(dá)不到需求、補(bǔ)償常低于損失等情況。由于各省、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，財(cái)政保障和國防經(jīng)費(fèi)的開支存在較大差別。有的一線城市通過提高優(yōu)待金標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)員和事業(yè)單位優(yōu)先錄取退役士兵、大學(xué)生士兵退伍后能在當(dāng)?shù)芈鋺舻葍?yōu)厚的地方法規(guī)政策，高質(zhì)量完成兵役登記和士兵征集等任務(wù)；然而一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)和邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，一方面作為外出學(xué)習(xí)、務(wù)工等大量流動(dòng)人口的輸出地，另一方面卻難以承受提供同樣優(yōu)厚的待遇完成本地的兵員征集和民兵組織、預(yù)備役部隊(duì)等編組訓(xùn)練任務(wù)，兵源萎縮嚴(yán)重，兵員結(jié)構(gòu)亦受到較大沖擊。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，政府財(cái)政、政策扶持等的巨大差異，如果不能引起重視和妥善處置，將會(huì)進(jìn)一步拉大后備力量建設(shè)質(zhì)量的差距；從長遠(yuǎn)看，這將對(duì)國家安全和發(fā)展帶來不利影響。

三、推進(jìn)民兵預(yù)備役工作法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

必須加強(qiáng)理論研究。新形勢(shì)下，國防和軍隊(duì)建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新軍事理論作指導(dǎo)。近期幾場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)中，愈來愈多的預(yù)備役部隊(duì)和現(xiàn)役部隊(duì)實(shí)行無縫鏈接，幾乎同時(shí)作為直接參戰(zhàn)和保障力量投送作戰(zhàn)一線。現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)突然、破壞性增大，物資消耗激增，對(duì)作戰(zhàn)支援保障提出了更高要求。我軍使命任務(wù)調(diào)整后，民兵預(yù)備役的地位作用不但未減反而更加重要。隨著改革開放不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)物質(zhì)極大豐富，但同時(shí)也給民兵預(yù)備役工作帶來許多新的矛盾和問題，需要我們認(rèn)真面對(duì)，并從理論高度加以研究和回答解決。

必須健全制度體系。目前，我國雖已建立基本的軍事法規(guī)制度體系，但部分法律法規(guī)自身還不健全，不同法律法規(guī)之間尚存在沖突和重疊等情況。新的歷史條件下，相繼增加了許多新要素、新情況，需要及時(shí)研究立法、修改或者補(bǔ)充。經(jīng)過此次軍改，我軍已形成“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的新體制、新機(jī)制、新格局。必須統(tǒng)籌國防和軍隊(duì)建設(shè)與武裝力量的聯(lián)合使用，統(tǒng)籌國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不斷推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展。同時(shí)，企業(yè)民兵預(yù)備役登記與征召、預(yù)備役與現(xiàn)役聯(lián)合訓(xùn)練、考核與獎(jiǎng)勵(lì)、責(zé)任追究等相關(guān)制度，也需要進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范。

必須加大教育宣傳。習(xí)主席反復(fù)強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮敢于擔(dān)當(dāng)和主動(dòng)作為精神。獲得“2011-2015年全國法治宣傳教育先進(jìn)城市”之一的山東省萊蕪市，總結(jié)其法治宣傳教育的經(jīng)驗(yàn)為“萊蕪模式”，提到了三個(gè)關(guān)鍵詞，即對(duì)癥下藥、豐富載體和專業(yè)隊(duì)伍。同樣，做好后備力量建設(shè)的法治教育宣傳，也需要領(lǐng)導(dǎo)重視、逐級(jí)負(fù)責(zé)、多種手段、專業(yè)解釋。同時(shí)，還要充分利用社交網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)平臺(tái)等新媒體和高科技，不斷提高教育宣傳的廣度、深度和效果。

必須重視監(jiān)管落實(shí)。良法在于施行。法的執(zhí)行是法治的最后一環(huán)，也是最關(guān)鍵的一環(huán)。首先，要明確責(zé)任主體，權(quán)責(zé)清楚；其次，要建強(qiáng)監(jiān)督手段，多法并舉；第三，要健全機(jī)制，形成常態(tài)。具體來說，應(yīng)做到“三個(gè)監(jiān)督”，即本級(jí)監(jiān)督，國家監(jiān)督，群眾監(jiān)督。各級(jí)機(jī)關(guān)、軍地領(lǐng)導(dǎo)和每個(gè)公民都要自覺地依法辦事，堅(jiān)決杜絕那些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、鉆政策空子的行為，確保民兵預(yù)備役工作依法有序，后備力量建設(shè)卓有成效。

[1]林能秋，王軍．民兵與預(yù)備役工作概論．海潮出版社，2002. 9.

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（責(zé)任編輯：徐永漢）

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：1002-4484（2017）04-0060-04