當(dāng)前反洗錢監(jiān)管難點(diǎn)問題及政策建議——基于安徽省的調(diào)查

程 璞

(中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

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當(dāng)前反洗錢監(jiān)管難點(diǎn)問題及政策建議
——基于安徽省的調(diào)查

程 璞

(中國人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)

面對眾多的監(jiān)管對象和日益復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境，如何在我省全面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本理念，進(jìn)一步做好反洗錢監(jiān)管工作是目前我省反洗錢工作面臨的一個(gè)重要課題。本文首先從分析我省反洗錢工作的發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，著重研究反洗錢工作中存在的難點(diǎn)問題，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

反洗錢；監(jiān)管；難點(diǎn)問題；建議

一、安徽省反洗錢監(jiān)管工作情況

近年來，我省人民銀行始終堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念，不斷夯實(shí)反洗錢基礎(chǔ)工作，積極開拓創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)全省反洗錢工作向縱深發(fā)展。

(一)構(gòu)建了完善的反洗錢監(jiān)管體系。目前，已有172家各類金融機(jī)構(gòu)納入我省反洗錢監(jiān)管范圍，其中銀行業(yè)機(jī)構(gòu)29家、六類公司9家、證券期貨業(yè)法人機(jī)構(gòu)73家、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)55家、支付機(jī)構(gòu)法人6家，涵蓋范圍較廣，已在我省構(gòu)建起一個(gè)較為完善、嚴(yán)密的反洗錢監(jiān)管體系。

(二)有效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念。2009年我省建立了全省統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并開始對全省金融機(jī)構(gòu)開展反洗錢考核評(píng)價(jià)。同時(shí)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，靈活采取誡勉談話、監(jiān)管走訪、現(xiàn)場檢查、風(fēng)險(xiǎn)提示等監(jiān)管措施，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。通過一系列監(jiān)管措施，有效緩和監(jiān)管資源不足的矛盾，使有限的監(jiān)管力量集中于風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)，提高監(jiān)管效率。

(三)加大對高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)法檢查力度。按照風(fēng)險(xiǎn)為本原則，選取高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)開展檢查；針對違規(guī)問題，依法給予行政處罰。2015年，全省人民銀行系統(tǒng)對99家機(jī)構(gòu)組織開展反洗錢執(zhí)法檢查(同比增長22.22%)，依法對30家機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰(同比增長87.5%)，依法對21家金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰(同比增長250%)，有力促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)依法全面履行反洗錢義務(wù)。

(四)進(jìn)一步提高金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告質(zhì)量。積極督促金融機(jī)構(gòu)不斷完善制度，整合崗位設(shè)置，規(guī)范可疑交易流程控制，強(qiáng)化人工甄別環(huán)節(jié)，其可疑交易數(shù)據(jù)質(zhì)量得到較大提高。2015年，我省金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告上報(bào)356份，向公安部門移交可疑線索208份，較上年增長32.48%，重點(diǎn)可疑交易報(bào)告質(zhì)量有較大提高。

二、難點(diǎn)問題及原因分析

雖然我省反洗錢工作取得長足的進(jìn)步，但也存在一些難點(diǎn)問題。

(一)非現(xiàn)場監(jiān)管有效性有待進(jìn)一步提高

一是以風(fēng)險(xiǎn)為本的非現(xiàn)場監(jiān)管指標(biāo)體系形成較晚，目前建立的非現(xiàn)場評(píng)價(jià)體系未能得到實(shí)踐的充分檢驗(yàn)，非現(xiàn)場評(píng)價(jià)體系的客觀因素雖然逐年增多，但主觀因素仍居主要方面，非現(xiàn)場評(píng)價(jià)質(zhì)量尚需進(jìn)一步提升。二是反洗錢監(jiān)管范圍廣，涉及行業(yè)多，評(píng)估時(shí)需要收集的信息廣泛，精確到業(yè)務(wù)的反評(píng)價(jià)體系仍沒有建立起來。三是反洗錢考核評(píng)價(jià)內(nèi)容主要包括金融機(jī)構(gòu)自主報(bào)送的數(shù)據(jù)和非現(xiàn)場監(jiān)管信息，人民銀行核實(shí)源材料的真實(shí)性存在困難，影響考核評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。四是沒有把區(qū)域洗錢風(fēng)險(xiǎn)情況和區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況對金融機(jī)構(gòu)洗錢風(fēng)險(xiǎn)的影響納入非現(xiàn)場監(jiān)管分析。五是金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員反洗錢意識(shí)和專業(yè)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。

(二)對異常交易的人工甄別質(zhì)量不高

從近幾年的檢查實(shí)踐看，金融機(jī)構(gòu)對異常交易人工甑別工作依然不夠重視，人工甑別、分析質(zhì)量不高，表現(xiàn)在以下方面：一是沒有對系統(tǒng)抓取的異常交易進(jìn)行人工分析；二是對上報(bào)的異常交易分析理由簡單、重復(fù)；三是對上報(bào)的異常交易分析理由不合理、不充分；四是對抓取的異常交易僅羅列行為特征，缺少對可疑主體涉嫌犯罪情況的判斷，未能闡述交易行為疑點(diǎn)與涉嫌犯罪推斷的邏輯關(guān)系。

原因有以下幾點(diǎn)：一是沒有在制度上明確可疑交易客觀報(bào)告規(guī)則和主觀報(bào)告規(guī)則之間關(guān)系。目前，金融機(jī)構(gòu)可疑交易報(bào)告仍是以客觀報(bào)告規(guī)則為主。雖然近年來，人民銀行不斷強(qiáng)調(diào)主觀報(bào)告規(guī)則的重要性，但并沒從制度層面明確對主觀報(bào)告規(guī)則和客觀報(bào)告規(guī)則的制度安排，造成金融機(jī)構(gòu)普遍存在防御性報(bào)告心理。二是客戶盡職調(diào)查制度往往落實(shí)不到位?！傲私饽愕目蛻簟笔墙鹑跈C(jī)構(gòu)反洗錢最基礎(chǔ)的工作，但在實(shí)際工作中，金融機(jī)構(gòu)對客戶的盡職調(diào)查僅局限于了解一般情況，對其交易的性質(zhì)、背景、目的等信息的調(diào)查存在缺失。三是沒有充分發(fā)揮反洗錢協(xié)調(diào)合作機(jī)制作用。對一些客戶提供的假身份證、假工商稅務(wù)登記證，金融機(jī)構(gòu)人員缺乏應(yīng)有的技術(shù)和技能鑒別真?zhèn)巍Ｋ氖墙鹑跈C(jī)構(gòu)從業(yè)人員的反洗錢意識(shí)不高、責(zé)任心不強(qiáng)，不能勤勉盡責(zé)的對系統(tǒng)抓取的異常交易進(jìn)行分析。

(三)有限的監(jiān)管資源與擴(kuò)大的監(jiān)管范圍之間矛盾加劇影響反洗錢監(jiān)管

一是反洗錢人員配備少與業(yè)務(wù)量增長之間的矛盾。當(dāng)前，我省人民銀行系統(tǒng)反洗錢工作人員配備呈現(xiàn)倒金字塔特征，越到基層反洗錢人員越稀缺，縣支行幾乎沒有專職從事反洗錢崗位的人員。雖然我省人民銀行市級(jí)分支機(jī)構(gòu)至少有一名專職反洗錢人員，但是，面對繁重的反洗錢基礎(chǔ)工作，反洗錢人員僅能做到完成基礎(chǔ)工作，而不能滿足反洗錢工作更高的要求。二是反洗錢工作人員素質(zhì)與工作要求之間的矛盾。隨著我省反洗錢監(jiān)管范圍的不斷擴(kuò)大，金融業(yè)務(wù)不斷的創(chuàng)新發(fā)展，反洗錢工作人員必須具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)才能勝任反洗錢監(jiān)管工作。

(四)反洗錢執(zhí)法檢查水平需要進(jìn)一步提高

通過近兩年對我省反洗錢執(zhí)法檢查情況巡查，發(fā)現(xiàn)我省反洗錢執(zhí)法檢查工作仍然不同程度的存在問題。一是存在執(zhí)法檢查程序違規(guī)情況，在檢查中以業(yè)務(wù)為主，忽視了程序上的要求，存在“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象。如未嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)間實(shí)施檢查。二是法律適用不準(zhǔn)確。如認(rèn)定的違規(guī)問題違反了《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第十二條，卻錯(cuò)誤地引用為第七條。三是行政處罰裁量執(zhí)行不當(dāng)。如對情節(jié)嚴(yán)重的違規(guī)問題，未能嚴(yán)格按照《反洗錢法》第三十二條規(guī)定實(shí)施行政處罰(含并罰)。

三、進(jìn)一步推進(jìn)我省反洗錢監(jiān)管的措施和建議

(一)不斷強(qiáng)化非現(xiàn)場監(jiān)管工作

在風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念下，非現(xiàn)場監(jiān)管工作貫穿整個(gè)反洗錢監(jiān)管流程。洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、反洗錢考核評(píng)價(jià)、執(zhí)法檢查、后續(xù)跟蹤監(jiān)管等監(jiān)管活動(dòng)都是以非現(xiàn)場監(jiān)管為基礎(chǔ)組織實(shí)施。因此，加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管工作對全面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢工作理念至關(guān)重要。一是提高反洗錢考核評(píng)價(jià)工作人員素質(zhì)。以我省工作實(shí)踐為例，人民銀行反洗錢部門業(yè)務(wù)人員承擔(dān)著非現(xiàn)場監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)分析預(yù)警、跟蹤監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)等重要環(huán)節(jié)，職責(zé)關(guān)系重大，其工作質(zhì)量的好壞直接決定著反洗錢考核評(píng)價(jià)水平的高低。因此，需要加強(qiáng)對人民銀行反洗錢工作人員在資格準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德、履職成效等方面的考核與培訓(xùn)。二是加大科技投入，完善非現(xiàn)場監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)核心系統(tǒng)。借鑒國際上流行的“數(shù)據(jù)挖掘與人工智能技術(shù)”，圍繞監(jiān)管目標(biāo)，有效整合各種非現(xiàn)場監(jiān)管信息資源和技術(shù)支持，對金融機(jī)構(gòu)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)估，有針對性的預(yù)防和打擊轄內(nèi)洗錢風(fēng)險(xiǎn)。三是靈活運(yùn)用各種手段，確保非現(xiàn)場監(jiān)管信息報(bào)送的及時(shí)性和真實(shí)性。除每年反洗錢考核評(píng)價(jià)外，日常監(jiān)管中，還可以靈活運(yùn)用其他監(jiān)管措施，如監(jiān)管走訪、約見談話、風(fēng)險(xiǎn)提示、現(xiàn)場檢查等手段，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)非現(xiàn)場監(jiān)管的日常約束，督促金融機(jī)構(gòu)提高風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢意識(shí)。

(二)進(jìn)一步提高對異常交易人工甄別的有效性

一是修訂完善《金融機(jī)構(gòu)大額交易與可疑交易管理辦法》及相關(guān)制度，逐步弱化可疑交易客觀標(biāo)準(zhǔn)的要求，提高金融機(jī)構(gòu)在可疑交易報(bào)告工作中的主體意識(shí)，讓其真正承擔(dān)識(shí)別可疑交易的職責(zé)，促使其提高可疑交易分析能力。同時(shí)，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、指導(dǎo)和檢查，檢驗(yàn)金融機(jī)構(gòu)是否勤勉盡責(zé)的報(bào)送可疑交易，提高報(bào)送可疑交易報(bào)送機(jī)制的有效性。二是以金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)性報(bào)送為主，將會(huì)導(dǎo)致可疑交易漏報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的增加，因此要做好預(yù)防工作，督促金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)客戶身份識(shí)別和客戶盡職調(diào)查制度，有效運(yùn)用客戶盡職調(diào)查結(jié)果進(jìn)行人工甄別。三是加強(qiáng)與反洗錢聯(lián)席單位的溝通與合作，提高金融機(jī)構(gòu)對可疑交易主體的分析識(shí)別能力。

(三)發(fā)揮監(jiān)管合力，共筑預(yù)防和打擊洗錢風(fēng)險(xiǎn)屏障

一是完善人民銀行與其他金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在反洗錢監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)與共享制度，形成監(jiān)管合力，共同推進(jìn)全省反洗錢整體工作水平提高。二是會(huì)同保險(xiǎn)、證券監(jiān)管部門開展對證、保行業(yè)各業(yè)務(wù)條線和流程的調(diào)研，深入分析可能存在洗錢風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和隱患點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向研究預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的措施，并向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，幫助非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提升反洗錢履職水平。三是有效發(fā)揮銀、證、保行業(yè)自律性協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)作用，深入推進(jìn)各方在反洗錢方面的協(xié)作和交流。

(四)從優(yōu)化資源配置入手，提高反洗錢監(jiān)管水平

一是加強(qiáng)反洗錢專項(xiàng)培訓(xùn)。對目前的反洗錢從業(yè)人員，不僅要加強(qiáng)反洗錢法律法規(guī)、實(shí)務(wù)方面的培訓(xùn)，而且要持續(xù)開展對來自不同行業(yè)的金融業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，提高反洗錢工作人員各方面的專業(yè)素質(zhì)。二是深入推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念。風(fēng)險(xiǎn)為本就是要求按照風(fēng)險(xiǎn)大小來分配監(jiān)管資源。因此，實(shí)際工作中，要全面落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念，嚴(yán)格按照金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作質(zhì)量高低和洗錢風(fēng)險(xiǎn)大小，開展反洗錢監(jiān)管工作。對風(fēng)險(xiǎn)較高的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施較嚴(yán)格的監(jiān)管措施，分配的監(jiān)管資源適當(dāng)多點(diǎn)；對風(fēng)險(xiǎn)較低的金融機(jī)構(gòu)可以采取簡化監(jiān)管措施，并鼓勵(lì)和支持其主動(dòng)采取對自身機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。

(五)進(jìn)一步完善反洗錢執(zhí)法檢查工作方法，提升執(zhí)法檢查有效性

一是制定和完善反洗錢執(zhí)法檢查操作手冊。依據(jù)現(xiàn)有的反洗錢法律法規(guī)，結(jié)合我省反洗錢執(zhí)法檢查情況，分行業(yè)制定執(zhí)法檢查操作手冊，統(tǒng)一全省反洗錢執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，降低由于對法律、法規(guī)及制度理解差異造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是研究建立對執(zhí)法檢查工作的監(jiān)督機(jī)制。制定統(tǒng)一的執(zhí)法檢查監(jiān)督機(jī)制，采取抽查或巡查、座談交流、問題清單等多種形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法檢查工作中存在的錯(cuò)誤，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是大力推行行政執(zhí)法陽光化操作方式。加大反洗錢執(zhí)法檢查的透明度，明確告知被檢查單位享有的權(quán)利，保障其知情權(quán)和監(jiān)督舉報(bào)權(quán)，樹立央行執(zhí)法形象，使行政執(zhí)法檢查成為全省反洗錢工作的強(qiáng)力助推器。