基于制度變遷視角對公共租賃住房制度研究

梁 康

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

1 我國公共租賃住房制度的歷史發(fā)展和產(chǎn)生動(dòng)因

1.1 我國公共租賃住房制度的歷史發(fā)展

1998年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，全國城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配，推行住房分配貨幣化。

2002年，中低收入家庭住房狀況得到進(jìn)一步改善。

2003年，由于房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，使其成為我國經(jīng)濟(jì)增長的支柱產(chǎn)業(yè)。但住房保障相對滯后，此后，住房保障逐漸上升為基本的民生問題。住房發(fā)展的總趨勢從以售為主的經(jīng)濟(jì)適用房逐漸轉(zhuǎn)向以租為主的公共租賃住房。

2007年，房地產(chǎn)市場發(fā)展迅猛，商品房的價(jià)格快速上漲，而社會(huì)上的中低收入群體的住房保障難以為繼，為此政府部門希望通過建立公共租賃住房解決他們的住房問題。大學(xué)畢業(yè)生或是新就業(yè)人員因?yàn)槭聵I(yè)剛起步，儲(chǔ)蓄少，所以，難免存在住房困難問題。鑒于此公共租賃房就是政府支持他們解決住房問題的一種很好方式。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家部門為于2010年6月聯(lián)合制定了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃房的指導(dǎo)意見》。這是我國首部有關(guān)發(fā)展公租房的指導(dǎo)性意見。在該意見中對公共租賃房租賃的方式、房源的籌集以及針對的人群等做了相應(yīng)的規(guī)定。

之后在2012年7月，住建部頒布了《公共租賃住房管理辦法》。

2016年上半年李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議。會(huì)議期間，確定培育實(shí)行購租并舉，發(fā)展住房租賃市場的措施。并指出發(fā)展住房租賃企業(yè)，鼓勵(lì)個(gè)人出租是加快改善居民尤其是新居民住房條件，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)力。

1.2 我國公共租賃住房制度的產(chǎn)生動(dòng)因

1.2.1 需求層面

因?yàn)槭杖胨接邢?，剛畢業(yè)的大學(xué)新生或社會(huì)低收入階層往往會(huì)選擇公租房來滿足自身的住房需要，因此產(chǎn)生了像公共租賃房這樣的房租水平低的需求。另一方面，住房是生活上的基本需要。居有定所會(huì)使居住者安心投入更多的時(shí)間在工作上。同時(shí)也能夠促進(jìn)居住者的工作或職業(yè)發(fā)展。住房需求已經(jīng)得到滿足后的人們將會(huì)減輕人們自身的壓力，從而使人們能夠更多的側(cè)重發(fā)展，享受方面的消費(fèi)，這些行為也有利于促進(jìn)個(gè)人的獨(dú)立發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。

1.2.2 供給層面

國外在公共租賃住房方面的發(fā)展要早于國內(nèi)，并且已經(jīng)探索出符合國情的模式，這就為我國公共租賃住房的發(fā)展提供了借鑒案例，在一定程度上，降低我國公共租賃住房制度的設(shè)計(jì)成本。

另一方面，因?yàn)槭袌鍪ъ`的存在，僅僅通過市場是無法實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大住房種類的需求。所以這就需要“看得見的手”——政府來干預(yù)滿足此類需求。政府大力發(fā)展公共租賃住房，有助于對我國房地產(chǎn)市場供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，滿足中低收入階層的基本住房所需。這也是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)大背景下，我國進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大勢所趨。

2 制度變遷視角下改革和完善公共租賃住房政策的思考

2.1 現(xiàn)行公共租賃住房政策存在的缺陷分析

2.1.1 地方政府缺少動(dòng)力

公共租賃住房的建設(shè)主要依靠地方政府的財(cái)政支持以及一些優(yōu)惠政策。但是，目前部分地方政府更多地聚焦于房地產(chǎn)開發(fā)，尤其是商品房，不夠重視公共租賃住房的發(fā)展，同時(shí)，在地方，政府對公共租賃住房市場也缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃。

2.1.2 公共租賃住房制度不完善

從國家層面角度來看，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的公共租賃住房的法規(guī)制度。此外，地方建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)差別較大，不易統(tǒng)一。所涉及的人群覆蓋率相對狹窄，最需要住房保障的人群卻未能得到房子。例如，在北京、上海等地區(qū)的高校畢業(yè)生、流動(dòng)人口數(shù)量較多的一線城市，其中多數(shù)剛剛參加工作崗位的人員并沒有本地戶籍。但是，有限的保障能力和管理水平使大部分城市的公租房仍然只保障擁有本地戶籍的人口。當(dāng)前公共租賃房資源不夠，對于較低收入水平的家庭或者是新就業(yè)人員，要想獲得同等的社會(huì)保障似乎依舊比較困難。另外，房源布局存在不合理現(xiàn)象，租金的制定和使用制度也不夠完善。

公共租賃住房政策未能落到實(shí)處的關(guān)鍵就在于沒有為其制定專門的法規(guī)制度，也就無法以更高的法律效力，所以，也就不能用法律保障公共租賃住房制度的實(shí)施，而地方政府在實(shí)際的執(zhí)行過程中也無法保證公正和透明。

2.1.3 資金來源不足

當(dāng)前公共租賃住房建設(shè)還處于政府主導(dǎo)的階段，有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)因?yàn)楣沧赓U住房投資大，而投資獲利小的原因，不愿參與其中。鑒于社會(huì)融資困難，地方政府面臨各種壓力，資金短缺，使保障計(jì)劃難以落實(shí)。

2.1.4 公共租賃住房政策存在著供需矛盾

在實(shí)際實(shí)施中，公共租賃住房政策需要面對的最主要的問題是沒有明確界定享受經(jīng)濟(jì)適用住房的群體。雖然我國目前還未能給出中低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，但我們知道在我國城鎮(zhèn)人口中，中低收入家庭占有相當(dāng)大的比例。然而對于大城市或特大城市的人口來說，房源不足卻成為一道不易跨越的坎。

2.2 改進(jìn)和發(fā)展我國公共租賃住房制度的建議

2.2.1 完善公共租賃住房法律體系

縱觀這些年我國公共租賃住房制度的建設(shè)，大部分的規(guī)定都是以指導(dǎo)意見和規(guī)章制度體現(xiàn)的。因此，其缺點(diǎn)也很明顯，這些做法只是階段性的措施，缺乏長期的建設(shè)規(guī)劃。通過立法，可以將公共租賃住房制度納入法律層面，使其進(jìn)入法制化軌道，再由有關(guān)部門科學(xué)的規(guī)劃和多種保障手段，建立一個(gè)具有長遠(yuǎn)性質(zhì)和長效機(jī)制的公共租賃住房制度，一步一步實(shí)現(xiàn)我國建成全面小康社會(huì)的住房發(fā)展目標(biāo)。

2.2.2 促進(jìn)公共租賃住房政策的適應(yīng)性調(diào)整與長期實(shí)行相結(jié)合

一方面，在我國以市場為基礎(chǔ)的住房供應(yīng)體系中，解決中低收入階層住房保障問題是關(guān)鍵所在。而中低收入階層在接下來的很長一段時(shí)期都會(huì)存在，這是由我國的國情決定的，其住房問題的長期存在決定了住房保障政策的長期性。未來，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的數(shù)量將會(huì)隨著城市化進(jìn)程的加快，中低收入階層居民的數(shù)量將會(huì)繼續(xù)增加。因此，公共租賃住房政策絕不能作為政府的一項(xiàng)臨時(shí)政策，而是在接下來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)都必須堅(jiān)持的住房保障政策之一。

另一方面，制度效率有遞減現(xiàn)象，這表示著當(dāng)其低至一定程度的時(shí)候，急需進(jìn)行制度變遷。如果制度不能隨著客觀實(shí)際的變化而做出反應(yīng)，它必將走向終結(jié)。現(xiàn)階段，作為對公共租賃住房的供應(yīng)起主導(dǎo)地位的政府，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，其保障能力也在逐漸增強(qiáng)；相應(yīng)的，中低收入階層的收入水平也在提高。所以，公共租賃住房政策須根據(jù)各地不同的實(shí)際情況具體問題具體分析，對政策的內(nèi)容諸如房屋標(biāo)準(zhǔn)、申請對象、申請條件、租金水平、退出條件等應(yīng)當(dāng)隨著客觀條件的變化，作出動(dòng)態(tài)調(diào)整，使政策能夠充分發(fā)揮作用。

2.2.3 推動(dòng)公共租賃住房制度的創(chuàng)新發(fā)展

現(xiàn)階段，公共租賃住房政策無法滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的要求。出現(xiàn)許多新問題和新情況，而這些政策措施又難以解決。為了應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新問題和新情況，需要對我國的公租房制度進(jìn)行創(chuàng)新沿革。近些年來，各地政府對公共租賃住房政策因地制宜的采取了不同途徑的創(chuàng)新，也取得非常不錯(cuò)的成績。但也必須看到，事物的發(fā)展不是一帆風(fēng)順的。即使付出一定的代價(jià)，走一些彎路，也要大膽的積極的進(jìn)行創(chuàng)新，這樣才能夠給我們提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為公共租賃住房制度的改革與完善提供源源不斷的動(dòng)力。

[1] 喻蓮.保障房“發(fā)威” 住房“雙軌制”時(shí)代來臨[N].中國改革報(bào)，2011-09-22.

[2] 新華網(wǎng).國務(wù)院確定發(fā)展住房租賃市場，倡導(dǎo)購租并舉[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2016-05/05/c_128958619.htm.2016-05-05.

[3] 劉誠，吳珊.重慶公租房政策實(shí)施和評價(jià)[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，(13)：243-244.