居家養(yǎng)老：發(fā)展意義、問題分析和完善對策

牛青

居家養(yǎng)老：發(fā)展意義、問題分析和完善對策

牛青

居家養(yǎng)老是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的核心和基礎(chǔ)，在經(jīng)濟成本、文化觀念、服務(wù)人數(shù)、服務(wù)效果、社會效益方面意義重大。居家養(yǎng)老要確立尊重老年人選擇意愿、確保老年人生活質(zhì)量以及家庭、社會與政府共同擔責等基本理念。要發(fā)揮政府監(jiān)督者、管理者的角色，引導社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

居家養(yǎng)老；基本理念；監(jiān)督者管理者

一、前言

根據(jù)世界衛(wèi)生組織定義，一個國家或地區(qū)中60歲及以上人口所占比例超過10%，或65歲及以上人口所占的比例超過7%，該國家或地區(qū)就屬于人口老齡化國家或地區(qū)。我國在2000年正式步入老齡化社會。據(jù)預測，到2020年，我國老年人口將達到2.4億，占總?cè)丝诘?6%以上；2050年，我國老年人口將超過4億，約占總?cè)丝诘?5%。加之，子女離開家庭造成家庭結(jié)構(gòu)縮小化，這些都對傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式提出了挑戰(zhàn)。

二、居家養(yǎng)老的理論和實踐

《老年人權(quán)益保障法》2015年第二次修正提出“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當尊重、關(guān)心和照料老年人”。然而，居家養(yǎng)老理論上的混亂不僅影響了政策的制定、執(zhí)行與落實，而且妨礙了居家養(yǎng)老實踐的推進與發(fā)展。所以，厘清這一關(guān)鍵概念，明確其特征和推行的意義，對于居家養(yǎng)老的事業(yè)發(fā)展尤其重要。

（一）居家養(yǎng)老的含義

吳國卿認為，老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，輔助以社會化養(yǎng)老服務(wù)，“居家養(yǎng)老”等于“家庭養(yǎng)老”。陳笑楠認為，居家養(yǎng)老是以家庭為核心，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為外圍，以養(yǎng)老制度為保障，是一個”沒有院墻的養(yǎng)老院“，“居家養(yǎng)老”等于“在家養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”之和。李本公和閻青春認為，“居家養(yǎng)老服務(wù)”實際上是在社區(qū)建立一個支持家庭養(yǎng)老的社會化服務(wù)體系，它是由社區(qū)或社會幫助家庭為在家里居住的老人提供生活照料、康復護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種新型養(yǎng)老方式，它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充和更新，“居家養(yǎng)老”是“在家養(yǎng)老”“家庭養(yǎng)老”和“社區(qū)養(yǎng)老”之和。

筆者認為，居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的結(jié)合。以家庭為載體，以社區(qū)為依托，以政府為主導，通過購買市場服務(wù)，采取上門服務(wù)和社區(qū)日托的形式，對居住在家中的老年人進行生活照料、康復護理和精神慰藉。

（二）居家養(yǎng)老的意義

我國是在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟尚不發(fā)達的前提下進入老齡化社會的，不可避免的會產(chǎn)生諸如養(yǎng)老保障體制覆蓋面不廣、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)滯后的情況。

首先，老年人對養(yǎng)老機構(gòu)需求多、要求高、增長快，與全社會養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量差、增速慢之間的矛盾日趨尖銳。

其次，居家養(yǎng)老符合老年人的心理需求。社區(qū)照顧能夠使被照顧者在自己熟悉的社區(qū)環(huán)境里生活，在心理上不會像養(yǎng)老機構(gòu)中的老人那樣可能因遠離自己生活過的社區(qū)而產(chǎn)生被家人和社會冷落的孤獨感。

盧曉瓏從經(jīng)濟成本、文化觀念、服務(wù)人數(shù)、服務(wù)效果、社會效益等五個方面概括了居家養(yǎng)老的意義。居家養(yǎng)老的養(yǎng)老資源由多元化的主體提供，任何一方都不用支付特別高的服務(wù)成本，同時養(yǎng)老設(shè)施可以重復使用或者轉(zhuǎn)為他用（婦幼人群），減少了資源的浪費、節(jié)約了經(jīng)濟成本。老年人在自己熟悉的社區(qū)接受養(yǎng)老服務(wù)，也是考慮到了他們的戀家情結(jié)，符合中國人安土重遷的文化觀念。再來，老年人在社區(qū)內(nèi)接受社區(qū)力量和志愿者或者家政服務(wù)人員的照顧，彌補了家庭成員無法贍養(yǎng)的缺憾。居家養(yǎng)老促進了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于解決“4050”和弱勢群體的就業(yè)問題。

（三）居家養(yǎng)老的實踐發(fā)展

上海是我國最早進入老齡化社會的城市。為應(yīng)對老齡化，上海率先建立以社區(qū)為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)，2000年試點，2001年正式出臺居家養(yǎng)老政策。經(jīng)過10多年的發(fā)展，建立了從80歲擴展到60歲、從特殊群體擴展到普通群體，從城市擴展到農(nóng)村的大范圍的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

武漢市江岸區(qū)勞動街60個居家養(yǎng)老服務(wù)中心積極創(chuàng)建“四位一體”網(wǎng)絡(luò)體系模式——即一個以社區(qū)居委會為主導，由社區(qū)60個居家養(yǎng)老服務(wù)站為居家老人提供低償服務(wù)，以社區(qū)志愿者組織為居家老人提供無償服務(wù)，社區(qū)衛(wèi)生站向居家老人提供醫(yī)療保健服務(wù)。

深圳、大連、杭州等地的居家養(yǎng)老模式逐漸成型、快速發(fā)展。與此同時，其他城市也紛紛試點，嘗試居家養(yǎng)老的新模式。

三、居家養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀與問題

2008年2月21日，由全國老齡委、國家發(fā)改委、民政部等10部委聯(lián)合制定出《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，要求全國城市所有社區(qū)在“十一五”期間都要基本建立起多種形式、廣泛覆蓋的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，農(nóng)村要力爭八成左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一處集院舍住養(yǎng)和社區(qū)照料、居家養(yǎng)老等多種服務(wù)功能于一體的綜合性老年福利服務(wù)中心。

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

在長期國家政策支持下，我國居家養(yǎng)老事業(yè)取得了良好的發(fā)展。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)依托于社區(qū)，社區(qū)建設(shè)以及社區(qū)服務(wù)設(shè)施的加強與完善對居家養(yǎng)老服務(wù)有良好的支持作用。據(jù)統(tǒng)計，到2008年年底，全國共有縣、市、區(qū)級社區(qū)服務(wù)中心9873個，其中，提供住宿的為620個，不提供住宿的為9253個。街道社區(qū)服務(wù)中心為107398個，社區(qū)居委會社區(qū)服務(wù)站30021個，此外還有其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施12.2萬個。社區(qū)服務(wù)中心的數(shù)量也在逐年實現(xiàn)穩(wěn)步增長。然而居家養(yǎng)老也存在一定的問題。

（二）存在問題

我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系還只是剛剛起步，處于初級階段。政府的職能是監(jiān)管市場經(jīng)濟、提供公共物品、維護社會利益、促進社會公平，在這幾個方面中政府存在的主要問題有:

1.居家養(yǎng)老服務(wù)市場產(chǎn)品良莠不齊

政府應(yīng)該是市場經(jīng)濟的監(jiān)管者，當前市場經(jīng)濟具有盲目性和從眾性，市場上的養(yǎng)老服務(wù)良莠不齊，收費標準混亂不堪。政府應(yīng)該發(fā)揮“有形的手”的功能，設(shè)置進出關(guān)卡，嚴格把關(guān)、合理控制收費，不讓自費養(yǎng)老的老人利益受損而又得不到相應(yīng)的服務(wù)。

2.養(yǎng)老資金籌集的渠道比較單一，社會力量參與的積極性不高

從目前的發(fā)展狀況來看，社區(qū)資金有限，主要依靠政府相關(guān)部門進行投入，資金嚴重缺乏。僅靠政府投入的單一模式對地方政府來說無疑是一個很大的包袱，養(yǎng)老設(shè)施投入的不足是政府的通病。

3.壓抑第三部門等志愿者服務(wù)組織的發(fā)展

政府是社會利益的維護者，第三部門作為政府行政的有力支持力量，地方政府采取壓制措施，減弱了其自我生存、自我發(fā)展的能力。

4.存在城鄉(xiāng)和戶籍差別化對待現(xiàn)象

以上海為例，上海戶籍和非上海戶籍、城市和農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)是兩種級別，養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務(wù)提供的質(zhì)量上來說，農(nóng)村老年人享受到的遠遠低于城市老年人。

5.政策法規(guī)的缺失

近年來，國家有關(guān)部門出臺相關(guān)養(yǎng)老政策，但仍存在政策法規(guī)原則性太強、體系性較差、落實難度大以及經(jīng)費投入不足、指導不力等問題。特別是在鼓勵養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的優(yōu)惠政策較少，支持力度不大，財政支持力度有限，尤其是到縣市層次更加困難。

另外，仍然存在志愿者隊伍數(shù)量短缺、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員不夠?qū)I(yè)、服務(wù)項目少等問題。

四、發(fā)展居家養(yǎng)老的對策建議

居家養(yǎng)老是一項涉及全民的重大事業(yè)，政府在其推動過程中要體現(xiàn)其社會價值觀。尤其在工作開展的初期階段，政府要起到良好的推動作用，不能大包大攬也不能毫不作為。

（一）規(guī)范市場秩序，整合居家養(yǎng)老資源

要大力整頓市場的亂象，對于亂收費、高收費服務(wù)企業(yè)進行調(diào)整甚至取締。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開展還涉及財政、保險、就業(yè)、福利、衛(wèi)生、治安等多個職能部門，要妥善處理好有關(guān)問題單靠某個部門通常難于解決或效果不好，必須要整合多方面的資源，其中既包括政府機構(gòu)等多方面的正式資源系統(tǒng)，也包括了老年人自身、家屬、親友、鄰居、社區(qū)人士、志愿者等非正式資源系統(tǒng)。因此，要充分挖掘社會力量，實現(xiàn)各方面資源的有效整合，使各種力量能優(yōu)勢互補，建構(gòu)和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的保障體系。

（二）拓寬養(yǎng)老服務(wù)資金的來源渠道

穩(wěn)定可靠的資金來源是養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。從國外的經(jīng)驗來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的擴大和發(fā)展引入各種力量，才能解決社區(qū)養(yǎng)老資金的短缺問題。目前我國居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來源比較單一，單純依靠政府很難維持大范圍的服務(wù)，政府要鼓勵更多的社會力量，包括企業(yè)單位和個人，對養(yǎng)老服務(wù)進行資金的援助。

（三）促進不同主體參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

政府要積極培育和發(fā)展民間組織以充分發(fā)揮其公共服務(wù)“承載器”的作用。參與主體的多元化不僅能夠減輕政府和社區(qū)的壓力，而且可以帶給老年人更多的接觸外界的機會。多元化的主體包括非營利組織、企業(yè)、個人等，廣大的志愿者參與也是一個重要資源，美國把志愿時長納入到青少年獎學金的評定指標，有的大學明確將參與社區(qū)服務(wù)列入必修課。

（四）促進公平化的養(yǎng)老服務(wù)

公平地提供養(yǎng)老服務(wù)，尤其是政府起主導作用的居家養(yǎng)老服務(wù)。政府出資或者部分出資的養(yǎng)老服務(wù)下，提倡公民平等地享有接受服務(wù)的權(quán)利，不應(yīng)因城鄉(xiāng)戶籍差異就搞差別化對待，除自我養(yǎng)老以外，社區(qū)和家庭養(yǎng)老都要公平以推進穩(wěn)定和諧發(fā)展。同時也應(yīng)該促進地域間的不平等現(xiàn)象，通過增加落后地區(qū)居家養(yǎng)老扶持資金和東部帶動幫扶西部，達到最小化的不公平。

（五）健全法律法規(guī)，完善相關(guān)政策規(guī)定

目前我國的養(yǎng)老法律法規(guī)尚不完善，有些甚至處于空白狀態(tài)。因此應(yīng)該在不斷的探索中汲取國外先進經(jīng)驗，制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，包括對責任主體的界定、服務(wù)內(nèi)容范圍的規(guī)定、服務(wù)人員的專業(yè)化程度界定等等。同時，實行稅收優(yōu)惠或者購房優(yōu)惠等政策，鼓勵家庭成員與老年人共同居住。香港實行的是對與年邁老人共同居住者的稅收減免政策，以認同其所履行的贍養(yǎng)老人和提供養(yǎng)老服務(wù)的責任與義務(wù)?，F(xiàn)有法規(guī)中對非營利組織的社會地位的認可、扶持民間組織發(fā)展的優(yōu)惠政策、民間資本如何進入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等相關(guān)規(guī)定明顯缺失，這極不利于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的進一步發(fā)展。

（六）建立一支志愿者隊伍和專業(yè)化服務(wù)人員隊伍

從下崗職工人力資源庫中挑選合適人員，進入居家養(yǎng)老服務(wù)中來，不僅可以解決下崗職工的再就業(yè)，也降低了政府的安置成本。政府應(yīng)該鼓勵社會上的志愿者力量加入居家養(yǎng)老服務(wù)中來，尤其是鼓勵具備護理和心理咨詢特長的志愿者。同時，培養(yǎng)專業(yè)化的“4050”下崗人員，包括日常護理和緊急醫(yī)療等急救醫(yī)療知識，實行職業(yè)資格制度和技術(shù)等級認證制度，按培訓技能考核的等級從事相應(yīng)等級的服務(wù)，做到持證上崗，不斷提高服務(wù)人員的專業(yè)化水平。

（七）進一步豐富居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)層次

當前我國居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一，專化服務(wù)較少。服務(wù)主要包括上門幫助老年人打掃衛(wèi)生、做飯、基礎(chǔ)護理，很少關(guān)注老年人的情感需要、心理咨詢。面對日趨多樣化的服務(wù)需求，要建立不同層次、不同功能、不同內(nèi)容的服務(wù)體系，從日常生活護理和康復向心理咨詢、精神慰藉等擴展，從而建立一個多層次多元化的服務(wù)體系。

五、結(jié)語

面對人口老齡化的趨勢，應(yīng)對老齡化成為迫不及待的事情。政府和社會各界應(yīng)對其保持高度的關(guān)注，通過推進社區(qū)居家養(yǎng)老，構(gòu)建當代服務(wù)體系。我國的居家養(yǎng)老服務(wù)模式雖發(fā)展態(tài)勢良好，但仍存在單一化的問題。應(yīng)該在不斷學習和吸取國內(nèi)外先進經(jīng)驗和總結(jié)失敗教訓的過程中，針對我國老年人的個性化需要，建立多層次多元化的服務(wù)體系，構(gòu)建具體可操作的服務(wù)方式，從而促進居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。

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牛青，女，河南民權(quán)縣人，現(xiàn)為中國礦業(yè)大學行政管理專業(yè)2013級學生。

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1008-4428（2016）08-128-03