財政預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化研究

盧海明

（江蘇無錫長江會計師事務(wù)所江蘇長江工程造價事務(wù)所有限公司無錫長江資產(chǎn)評估咨詢事務(wù)所有限公司，江蘇無錫214001）

財政預(yù)算績效管理體系的優(yōu)化研究

盧海明

（江蘇無錫長江會計師事務(wù)所江蘇長江工程造價事務(wù)所有限公司無錫長江資產(chǎn)評估咨詢事務(wù)所有限公司，江蘇無錫214001）

財政預(yù)算績效管理是政府管理部門借鑒企業(yè)的有效管理模式來加大對財政資金預(yù)算的管理，是一種提供多元化服務(wù)并且重視管理方法與技術(shù)的公共性管理機(jī)制。本文主要闡述了財政預(yù)算績效管理的內(nèi)涵和特征，簡單介紹了中央財政預(yù)算績效管理體系的內(nèi)容，分析了目前我國的財政預(yù)算績效管理存在的問題以及優(yōu)化的具體措施。

財政預(yù)算；績效管理；問題；優(yōu)化措施

財政預(yù)算管理體系作為一套現(xiàn)代化的業(yè)績評價系統(tǒng)，已經(jīng)成為政府績效管理工作中不可替代的重要工具。同時，財政預(yù)算管理也是政府機(jī)關(guān)等消耗財政資源的部門進(jìn)行績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、財政預(yù)算績效管理的概述

1、內(nèi)涵

財政預(yù)算績效管理重點(diǎn)在于對財政進(jìn)行預(yù)算管理，政府的績效管理只能在一定程度上借鑒企業(yè)預(yù)算管理的形式，在參考其多元化管理、重視管理技術(shù)和方法等特點(diǎn)的同時，財政預(yù)算管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)其管理主體是政府等國家部門，預(yù)算管理的對象是財政資金等國家資源。所謂財政預(yù)算管理就是通過高效的、科學(xué)的預(yù)算管理方法來對財政資金加強(qiáng)控制與管理，最終目的是提高企業(yè)的財政資金使用規(guī)范性以及使用效率。

2、特征

（1）財政預(yù)算管理的落腳點(diǎn)是公共利益，區(qū)別于企業(yè)的股東或者管理層利益。政府的財政預(yù)算管理就是將財政資金所貢獻(xiàn)的社會利益進(jìn)行量化，并通過一定的業(yè)績管理方法來評價其是否與政府的撥款數(shù)額、頻率等相匹配，是否存在撥款過度使用或者使用不足等情況，導(dǎo)致財政資金的使用效率低下。在政府財政預(yù)算管理中，通常將受益人規(guī)定為社會公眾，盡管這一做法體現(xiàn)了財政資金的使用宗旨，但也在一定程度上加重了業(yè)績管理的難度。

（2）財政預(yù)算管理具體采用的是制定目標(biāo)、撥款和績效評價三階段的管理模式。這與傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理體系不同之處在于要求將財政資金詳細(xì)地進(jìn)行分階段管理，通過分結(jié)算的管理模式來保證三個階段都是圍繞著績效管理進(jìn)行，達(dá)到績效管理效果最大化。

（3）財政預(yù)算管理采用的是多目標(biāo)的量化管理模式。政府的財政預(yù)算管理通常依據(jù)可量化的指標(biāo)來描述管理的目標(biāo)，但是由于最終的評價受益人是社會公眾，而社會公眾的需求多樣化，從而決定了其可量化目標(biāo)的審定必須是多樣化的，不能單純靠單位領(lǐng)導(dǎo)的個人感受或者是某一小范圍群體的收益情況來確定績效管理的目標(biāo)。

3、目前我國財政預(yù)算管理的主要程序

本文以目前我國中央財政預(yù)算管理的績效評價過程為例，說明財政預(yù)算績效管理的核心內(nèi)容。一是財政預(yù)算管理要求篩選績效評價的具體項目。一般情況下，單位內(nèi)部會成立一個預(yù)算績效管理委員會或者討論小組，共同研究討論決定要對哪些項目進(jìn)行預(yù)算績效的評價，并將評價的申請遞交給有關(guān)的部門進(jìn)行報批。項目的選取通常與中央的政府業(yè)績考核指標(biāo)掛鉤。在領(lǐng)導(dǎo)層研究并審核通過之后，再由預(yù)算績效管理委員會將評價項目挨個通知相應(yīng)負(fù)責(zé)的單位。二是針對已經(jīng)篩選出來的項目設(shè)計合理的績效評價指標(biāo)，以具體的指標(biāo)來引導(dǎo)相關(guān)的部門按照要求實(shí)現(xiàn)考核目標(biāo)。評價指標(biāo)的設(shè)計要求科學(xué)合理并且具有一定的可行性，同時指標(biāo)應(yīng)當(dāng)報請財政部門的批準(zhǔn)。三是在對業(yè)績進(jìn)行評價之后，在每個年度結(jié)束之后，將部門的自我評價報告與預(yù)算績效管理委員會的評價報告統(tǒng)一報送財政部，對在評價報告中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時地進(jìn)行跟進(jìn)與處理，在必要的事后，還可以提交組織進(jìn)行再次評價。四是根據(jù)已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果提出改進(jìn)信息，將該信息反饋給相應(yīng)的預(yù)算管理委員會或負(fù)責(zé)小組，并提醒相應(yīng)的責(zé)任人注意工作中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的缺陷，要求其進(jìn)行科學(xué)地改進(jìn)。

二、目前我國財政預(yù)算績效管理中存在的問題

1、缺乏健全的法制保障

國家尚未就財政績效管理出臺一定的法律法規(guī)政策規(guī)定，即使是之前財政部公開發(fā)布的暫行辦法也只是以部門規(guī)章的依據(jù)的形式存在，并沒有起到一個立法的作用。在國內(nèi)只有幾個省專門有政府的文件表明各個財政相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)重視自身的財政預(yù)算績效管理工作，其他地區(qū)鮮有相應(yīng)的政府文件出臺，這就使得財政績效在管理過程中遇到重重困難，也沒有相應(yīng)的法律環(huán)境對工作的推進(jìn)提供切實(shí)的保障。在這種情況之下，我國的財政預(yù)算績效管理工作很難推進(jìn)并發(fā)揮應(yīng)有的職能與作用。

2、缺乏績效管理的理念

經(jīng)過幾年時間的推進(jìn)，績效管理的理念在各個財政部門內(nèi)部已經(jīng)有了一定程度的加強(qiáng)，但是從整體氛圍來看，財政預(yù)算績效管理依舊處于一個較低的管理地位。很多單位認(rèn)為這是一項浪費(fèi)人力、物力成本但是受益頗低的工作，所以不愿意大范圍地推廣。長期以來，傳統(tǒng)的投入產(chǎn)出控制模式既已成型，更多的單位寧愿花心思去掙項目，注重效果的現(xiàn)代化預(yù)算績效管理模式很難深入到部門的各個工作人員思想和日常工作中去。正是由于缺乏理念或者單位文化的熏陶，使得預(yù)算績效管理工作更難推進(jìn)。

3、基礎(chǔ)工作還較為薄弱，沒有形成專業(yè)的管理團(tuán)隊

由于我國財政在績效管理方面對于績效評價這一塊的工作經(jīng)驗還較為有限，評價指標(biāo)的科學(xué)性和可行性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，已有的業(yè)績評價指標(biāo)往往評價維度較為單一，一般使用的是橫向比較法等，對于專家意見法、因素評價法等多維度的評價指標(biāo)的應(yīng)用能力還較為有限。同時，我國財政預(yù)算績效管理體系中尚未建立完善的信息系統(tǒng)，使得管理中不能高效地整理、搜集與分析基礎(chǔ)信息及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。指標(biāo)的評價體系往往設(shè)定單一，沒有考慮到各個行業(yè)各個部門之間的工作或者資金支取具有加大的特征性，使得評價的結(jié)果缺乏公正性和說服力。

4、工作的開展過分地受制于當(dāng)?shù)卣恼冇^

通常我國地方性政府官員的政績觀更多地體現(xiàn)為GDP觀，即一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量最直接地決定了當(dāng)?shù)卣墓ぷ骺冃?。對于GDP則不強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性，僅僅注重“面子工程”，這就使得地方上的財政預(yù)算績效管理容易跑偏方向。例如公共設(shè)施設(shè)備等財政支出，也以GDP來作為增長的衡量標(biāo)準(zhǔn)，就會使得資金無法被足額地使用在該使用的項目對象上，不能實(shí)現(xiàn)為公眾提供良好生活環(huán)境的本意。本文認(rèn)為當(dāng)?shù)卣みM(jìn)的政績觀會嚴(yán)重影響到財政預(yù)算管理體系作用的發(fā)揮。

三、優(yōu)化我國財政預(yù)算績效管理體系的意見建議

1、建立健全預(yù)算績效管理制度體系

進(jìn)一步健全已有的預(yù)算績效管理制度，為預(yù)算管理工作提供良好的環(huán)境?？茖W(xué)、可行的財政預(yù)算績效管理制度是指導(dǎo)預(yù)算管理工作的核心因素，是實(shí)現(xiàn)管理工作規(guī)范化與科學(xué)化的基本手段。目前，我國的預(yù)算績效管理制度體系尚待完善，有必要將預(yù)算績效管理的工作變成一項經(jīng)常性、指令性與制度化的工作。首先，應(yīng)當(dāng)將預(yù)算管理工作的目標(biāo)進(jìn)行細(xì)分，確保將政府部門的目標(biāo)進(jìn)行量化，構(gòu)建以政府績效為核心的目標(biāo)體系。其次，要逐步轉(zhuǎn)變政府的行政職能，逐步實(shí)現(xiàn)政府工作管理的績效管理。最后，要按照編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、監(jiān)督與評價預(yù)算執(zhí)行情況的一系列要求，建立以績效結(jié)果為導(dǎo)向、制度建設(shè)為保障的工作內(nèi)容，構(gòu)建以財政部門作為監(jiān)督控制的主體，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算績效的管理。

2、全面提升目前已有的財政績效評價工作的管理水平

財政預(yù)算績效管理工作的核心是預(yù)算績效的評價，只有將財政預(yù)算績效的評價全面深化，推進(jìn)到最核心位置，才能確保財政績效管理工作的有效展開。現(xiàn)有階段要推進(jìn)績效評價工作的展開，必須從薄弱環(huán)節(jié)入手，以此來夯實(shí)財政預(yù)算績效管理效果。一方面，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)提高評價工作中的組織協(xié)調(diào)能力，即預(yù)算績效的評價不應(yīng)僅僅是財政部門自身的事情，而應(yīng)該是單位整體內(nèi)部的一個系統(tǒng)性問題。所以，要構(gòu)建一套套高效的績效評價的協(xié)調(diào)機(jī)制，必須要求各個部門都能夠通力協(xié)作，確保評價工作能夠有效展開。另一方面，應(yīng)當(dāng)切實(shí)提高評價結(jié)果的實(shí)用性、準(zhǔn)確性和客觀性，確保評價工作結(jié)果能為預(yù)算績效管理所用。一是需要建立完善的績效評價指標(biāo)體系，評級分類體系要盡量做到全國統(tǒng)一，遵守定性與定量優(yōu)化結(jié)合的原則來優(yōu)化指標(biāo)評價體系的設(shè)計。在指標(biāo)設(shè)計中有必要提高定量指標(biāo)所占的權(quán)重。二是應(yīng)遵守個性指標(biāo)與通用指標(biāo)相結(jié)合的原則，允許地方來結(jié)合自身的實(shí)際情況制定個性化的指標(biāo)，提高指標(biāo)設(shè)計的公正性與適用性。對于同一區(qū)域的財政預(yù)算績效評價力爭做到指標(biāo)結(jié)果可以進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，?gòu)建對業(yè)績評價體系的動態(tài)化管理模式，在動態(tài)化管理模式中實(shí)現(xiàn)指標(biāo)新增、指標(biāo)淘汰和指標(biāo)完善的良性循環(huán)。

3、應(yīng)大力推進(jìn)財政預(yù)算制度的公開性與透明性

有關(guān)部門在實(shí)施財政預(yù)算績效管理過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算編制的完整性，將收支進(jìn)行細(xì)化分類。在有必要的時候，應(yīng)當(dāng)編制中期財政預(yù)算報告，以此來提高預(yù)算的未來實(shí)用性。同時應(yīng)當(dāng)按照我國信息公開條例的規(guī)定，積極提高預(yù)算活動的公開透明性，尤其是應(yīng)當(dāng)及時地向社會公眾公開預(yù)算管理的制度、程序、政策以及資金分配政策和分配結(jié)果。另外，對于公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化，配套建立公開問責(zé)體系。

4、加強(qiáng)對于績效評價結(jié)果的反饋與應(yīng)用

績效評價結(jié)果的應(yīng)用是績效管理真正落實(shí)的關(guān)鍵，也是財政預(yù)算管理體系工作的最終落腳點(diǎn)。需要建立績效數(shù)據(jù)的管理制度，將績效評價的結(jié)果以數(shù)據(jù)信息的形式錄入計算機(jī)管理系統(tǒng)，確保數(shù)據(jù)能夠在各財政局與政府部門之間實(shí)現(xiàn)共享，實(shí)現(xiàn)為政府和部門預(yù)算管理的服務(wù)。要將財政績效評價的結(jié)果進(jìn)行及時地通報反饋，在評價工作完成之后，將評價結(jié)果以文件的形式向主管部門之間進(jìn)行通報，并且通過網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道將結(jié)果向社會公眾進(jìn)行公告，確保結(jié)果能為預(yù)算績效管理工作所用。

四、結(jié)論

綜上所述，針對我國財政預(yù)算績效管理體系目前存在的問題，有關(guān)部門亟需就存在的問題有針對性地提出改進(jìn)措施，在必要時可以充分借鑒國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，使之更好地為優(yōu)化財政預(yù)算績效管理體系服務(wù)。

[1] 李秉盛：財政局預(yù)算管理的現(xiàn)狀分析及其對策[J].財會學(xué)習(xí)，2016（16）.

[2] 黃志輝：政府部門預(yù)算績效評估及其指標(biāo)設(shè)置的困難[J].經(jīng)營管理者，2016（23）.

[3] 李擁軍：做好新時期財政預(yù)算管理工作的幾點(diǎn)思考[J].預(yù)算管理與會計，2016（8）.

（責(zé)任編輯：李桐希）