淺析如何做好政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)

李寧

摘要：近幾年中央、省、市各級政府安排投入到交通、教育、水利醫(yī)療衛(wèi)生等公共建設(shè)的資金逐年加大，各級政府也紛紛出臺政府投資項(xiàng)目管理辦法，確定了政府投資項(xiàng)目以跟蹤審計(jì)為投資審計(jì)的主要形式，要求審計(jì)部門在項(xiàng)目開工前就參與審計(jì)，審計(jì)項(xiàng)目資金落實(shí)、到位情況和開工前招投標(biāo)及各項(xiàng)手續(xù)的完善情況，加大政府投資項(xiàng)目的審計(jì)力度。本文簡述了跟蹤審計(jì)工作的特點(diǎn)以及跟蹤審計(jì)工作的要求，論述了政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的方法及其策略，對政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀問題以及對如何做好政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的措施進(jìn)行了探討和分析。

關(guān)鍵詞：跟蹤審計(jì)工作；特點(diǎn)；要求；政府投資項(xiàng)目；方法；策略；現(xiàn)狀問題；措施

中圖分類號：F239.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-3024（2016）08-11-02

1跟蹤審計(jì)工作的特點(diǎn)

工程項(xiàng)目跟蹤審計(jì)具有提前介入和適時審計(jì)的特點(diǎn)，項(xiàng)目跟蹤審計(jì)突破了傳統(tǒng)審計(jì)的模式，是將建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)關(guān)口前移，從項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、竣工、決算等環(huán)節(jié)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管，側(cè)重點(diǎn)對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行防控，預(yù)防投資失誤，有利于防患于未然。跟蹤審計(jì)將事前介入、事中審計(jì)，事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的“預(yù)警”作用，減少失誤，提高了政府投資建設(shè)項(xiàng)目效益。傳統(tǒng)意義上的審計(jì)大多是在工程竣工后才開始進(jìn)行，屬事后介入，事前事中工作幾乎為零，由于介入的滯后造成工作的被動，隱蔽工程難以再現(xiàn)，遇到爭議，很難在現(xiàn)場觀察取證，審計(jì)時“木已成舟”，就是發(fā)現(xiàn)問題大多已難以改變和挽回，跟蹤審計(jì)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的查錯糾弊決算審計(jì)到跟蹤審計(jì)的轉(zhuǎn)變，從揭示和查處違法違紀(jì)問題到實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主的免疫系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，跟蹤審計(jì)就是為了發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的建設(shè)性作用，更好做好審計(jì)服務(wù)，達(dá)到審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合。

2跟蹤審計(jì)工作的要求

2.1建設(shè)項(xiàng)目前期階段跟蹤審計(jì)

一是要參與項(xiàng)目合同的簽訂監(jiān)督。重點(diǎn)審查合同與招投標(biāo)文件、補(bǔ)充條款和注意事項(xiàng)是否相符，防止因合同內(nèi)容有誤或遺漏而造成建設(shè)資金的損失浪費(fèi)，二是要加強(qiáng)對征地拆遷補(bǔ)償?shù)膶徲?jì)。重點(diǎn)審計(jì)征地動遷補(bǔ)償是否符合有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，確保國家和被拆遷人的利益。三是要對建設(shè)項(xiàng)目資金的來源和到位情況進(jìn)行，重點(diǎn)審計(jì)建設(shè)資金是否落實(shí)到位。要提高決策科學(xué)性，跟蹤審計(jì)就是要注重項(xiàng)目決策的科學(xué)可行性審計(jì)，減少決策失誤。審計(jì)人員從投資決策開始就參與到對工程項(xiàng)目的監(jiān)督之中，運(yùn)用自己的專業(yè)知識隨時就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)各方提供決策咨詢意見，把好項(xiàng)目決策關(guān)，確保項(xiàng)目的合法、合規(guī)、科學(xué)。要監(jiān)督項(xiàng)目招投標(biāo)。重點(diǎn)是對招投標(biāo)程序和項(xiàng)目招標(biāo)文件等進(jìn)行復(fù)核，平度的做法是請審計(jì)人員參與工程方案論證、施工招投標(biāo)和設(shè)備材料采購等合同文本審查，加強(qiáng)對項(xiàng)目“標(biāo)的”的審核，做好招投標(biāo)控制價的審計(jì)，經(jīng)反復(fù)論證確定合理造價，把預(yù)算價和投標(biāo)價控制在合理的造價范圍內(nèi)，防止招投標(biāo)價高估冒算，防止工程前期的盲目性和因暗箱操作而產(chǎn)生的幕后交易，保證建設(shè)工程招投標(biāo)工作的公開、公平、公正。

2.2項(xiàng)目實(shí)施階段跟蹤審計(jì)

（1）要對現(xiàn)場簽證進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)人員要強(qiáng)化工程動態(tài)監(jiān)督，重點(diǎn)審計(jì)工程量的簽證，對施工過程中設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場簽證參與監(jiān)督，與建設(shè)單位、監(jiān)理單位工程人員共同把關(guān)，防止虛假簽證。（2）要對項(xiàng)目建設(shè)合同履行情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)合同是否認(rèn)真履行，確保合同的真實(shí)性、合法性、合理性，以及合同的有效履行。（3）要參與施工現(xiàn)場審計(jì)。防止施工單位偷工減料、以次充好等問題的發(fā)生，促進(jìn)業(yè)主加強(qiáng)工程管理，提高項(xiàng)目施工質(zhì)量。（4）要參與工程造價審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)工程價款結(jié)算、工程量計(jì)算、綜合單價執(zhí)行、合同外新增項(xiàng)目綜合單價測算及其定額套用、費(fèi)用計(jì)取、材料價格等，防止弄虛作假，減少損失浪費(fèi)。（5）要參與工程監(jiān)理審計(jì)。重點(diǎn)檢查監(jiān)理單位是否履行監(jiān)理職責(zé)，促使監(jiān)理單位加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量和計(jì)量的監(jiān)理。（7）要參與工程管理審計(jì)。重點(diǎn)對項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、組織、管理等進(jìn)行必要的抽查、考核。要參與內(nèi)部控制制度審計(jì)。重點(diǎn)審計(jì)參建各方的內(nèi)部管理制度，檢查存在的漏洞，促進(jìn)相關(guān)單位健全規(guī)章制度。（8）要參與工程財務(wù)收支審計(jì)，以建設(shè)資金為主線，檢查項(xiàng)目資金支出是否合規(guī)、合法、有效。

2.3要做好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算階段跟蹤審計(jì)

一是要參與竣工驗(yàn)收，參與監(jiān)督分項(xiàng)驗(yàn)收、階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，監(jiān)督所有參建單位及時辦理資料的交接手續(xù)，對工程投資的節(jié)約和超支情況，以及剩余資產(chǎn)的處理。二是要審計(jì)項(xiàng)目投資效益。根據(jù)可行性研究報告及概算、有關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會和環(huán)境等指標(biāo)，對項(xiàng)目建設(shè)以及建成后的效果進(jìn)行對比分析，找出項(xiàng)目建設(shè)管理過程中存在的問題，對項(xiàng)目投資決策的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及環(huán)境因素等進(jìn)行綜合評價，重點(diǎn)揭露管理不善和決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、效益低下等問題，客觀公正評價項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，并提出前瞻性的審計(jì)意見和建議。三是要監(jiān)督審計(jì)報告發(fā)現(xiàn)中的問題處理和落實(shí)整改情況。整個項(xiàng)目審計(jì)結(jié)束后，盡快形成審計(jì)報告并及時與被審單位和相關(guān)方面溝通，及時提出對存在問題的處理意見并監(jiān)督有關(guān)部門抓好整改落實(shí)。

3政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的方法及其策略

3.1政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的方法

一是堅(jiān)持全面跟蹤，以建設(shè)單位為主體實(shí)施審計(jì)，把審計(jì)視野擴(kuò)展到建設(shè)項(xiàng)目涉及的各個環(huán)節(jié)，采取階段審計(jì)、不定期審計(jì)等方式。對建設(shè)資金的籌集、管理、使用情況及有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，做到資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟蹤到哪里。二是突出審計(jì)重點(diǎn)。重點(diǎn)審計(jì)隱蔽工程、重大設(shè)計(jì)變更、大宗材料設(shè)備采購、工程造價結(jié)算等重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)。三是延伸審計(jì)不放松。依法對與項(xiàng)目有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位進(jìn)行延伸審計(jì)監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)各個環(huán)節(jié)存在的漏洞和不合規(guī)的問題。四是利用先進(jìn)儀器設(shè)備。發(fā)揮好照相、錄像、GPS等技術(shù)裝備的作用，做好對項(xiàng)目原始地理地貌的測量取證，對隱蔽工程及其它重要環(huán)節(jié)等進(jìn)行現(xiàn)場取證，為竣工結(jié)算提供可靠依據(jù)。五是利用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。科學(xué)采集數(shù)據(jù)，利用好工程造價審計(jì)軟件，提高審計(jì)效率和質(zhì)量。

3.2政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的策略

準(zhǔn)確定位，依法獨(dú)立地履行審計(jì)監(jiān)督職能。每個審計(jì)人員都一定要恪守《審計(jì)法》賦予我們監(jiān)督的職能，做到到位而不越位，不替代建設(shè)單位和相關(guān)職能部門職責(zé)：獨(dú)立開展審計(jì)監(jiān)督，不能搞同體監(jiān)督，不混同于被審計(jì)單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。在跟蹤審計(jì)時，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)是監(jiān)督者的角色定位，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)是依法獨(dú)立開展監(jiān)督。審計(jì)經(jīng)費(fèi)由財政預(yù)算安排或按政府規(guī)定解決，委托中介機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“誰委托、誰付費(fèi)”的原則。對不同建設(shè)項(xiàng)目，采取不同的跟蹤審計(jì)模式。對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長的項(xiàng)目，由審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和自身力量，安排每年幾次、每季度一次的定期跟蹤審計(jì)：對一些投資規(guī)模較小、有較成熟的管理經(jīng)驗(yàn)、市場競爭較為充分的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)，如招投標(biāo)階段、重大設(shè)計(jì)變更、重點(diǎn)隱蔽工程、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)，進(jìn)行不定期地跟蹤審計(jì)；對政府要求高、時間緊、投資額較大的項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)派出審計(jì)組進(jìn)駐項(xiàng)目現(xiàn)場，與項(xiàng)目建設(shè)同步進(jìn)行駐場跟蹤審計(jì)。增強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)性。監(jiān)督于服務(wù)之中，既要當(dāng)好政府資金的“衛(wèi)士”，又要當(dāng)好決策者、管理者的“謀士”，確保在項(xiàng)目基本建設(shè)程序、被審計(jì)單位內(nèi)控制度、征地拆遷情況、招標(biāo)投標(biāo)和合同履行情況、材料與設(shè)備采購情況、設(shè)計(jì)變更情況、工程結(jié)算等跟蹤審計(jì)的質(zhì)量和效果。整合資源，不斷完善跟蹤審計(jì)工作機(jī)制。整合審計(jì)資源，采用整合內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)力量。構(gòu)筑跟蹤審計(jì)“三道防線”的做法。

4政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的現(xiàn)狀問題

4.1審計(jì)工作角色定位不明確

在政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作中審計(jì)工作角色定位不明確突出的表現(xiàn)為以下幾個典型問題：既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員。當(dāng)前許多地方政府在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中都逐漸認(rèn)識到了跟蹤審計(jì)工作的重要性，在項(xiàng)目開工之前，都會成立項(xiàng)目工程指揮部，審計(jì)部門的工作人員是項(xiàng)目工程指揮部不可或缺的主要構(gòu)成人員，指揮部全程參與工程的各項(xiàng)重大決策，參與政府招標(biāo)工作、合同簽訂等，服務(wù)職能與監(jiān)督職能重疊于一身，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督不力：此外，一些地方政府部門在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中過于重視審計(jì)部門的職能，過于依賴審計(jì)部門的審計(jì)功能，審計(jì)既是審計(jì)員，也是參謀員，審計(jì)越權(quán)問題嚴(yán)重，審計(jì)人員更多的變成了行政管理人員，審計(jì)作用難以有效發(fā)揮，甚至還會出現(xiàn)審計(jì)人員包庇政府投資項(xiàng)目違規(guī)違章行為的狀況。

4.2審計(jì)切入時點(diǎn)難以把握

長期以來對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)多為竣工決算審計(jì)，審計(jì)工作呈現(xiàn)出較強(qiáng)的滯后性，很難發(fā)揮發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的作用，更多的發(fā)揮的是總結(jié)問題、批判問題的作用。為了改變長期以來政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作的現(xiàn)狀，審計(jì)署對政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)做出了新的審計(jì)工作內(nèi)容的界定，要求政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)必須貫穿項(xiàng)目全過程，即從可行性研究、投資預(yù)算等到施工、建立及竣工結(jié)算。但在實(shí)際的政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作中，審計(jì)工作還很難滲透到投資項(xiàng)目在其的立項(xiàng)審批、工程預(yù)算等環(huán)節(jié)，審計(jì)職能難以得到確實(shí)體現(xiàn)。

4.3審計(jì)工作人員隊(duì)伍建設(shè)存在的問題

各地審計(jì)人員隊(duì)伍綜合素質(zhì)問題，不同的項(xiàng)目施工，需要審計(jì)人員具備不同的專業(yè)知識，審計(jì)項(xiàng)目的多樣化，決定了審計(jì)工作人員知識構(gòu)成的多樣化，審計(jì)對象的多樣化，要求審計(jì)人員必須具備豐富的理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，必須具備囊括經(jīng)濟(jì)、法律、政治、財務(wù)、工程等多方面知識在內(nèi)的知識體系。但從基層政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作審計(jì)人員現(xiàn)狀來看，更多的審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)單一。

5做好政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的措施

5.1明確各部門角色定位

要做好政府投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作既要發(fā)揮審計(jì)部門在政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中的監(jiān)督職能，確保項(xiàng)目合法、合規(guī)的有序開展，同時也要防止在政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中由監(jiān)督人演變?yōu)楣芾砣说默F(xiàn)象發(fā)生。明確部門的角色定位，既要明確審計(jì)部門在政府投資項(xiàng)目中的角色定位，也要明確其他政府部門在政府投資項(xiàng)目中的角色定位，堅(jiān)持以建設(shè)項(xiàng)目單位為主線、其他各相關(guān)部門為輔的項(xiàng)目建設(shè)統(tǒng)籌管理監(jiān)督模式，審計(jì)人員在項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作中，一定要把握工作尺度，杜絕承擔(dān)項(xiàng)目管理責(zé)任，這樣才能在項(xiàng)目管理與項(xiàng)目審計(jì)工作中游刃有余、到位而不越位。

5.2準(zhǔn)確把握切入時點(diǎn)

根據(jù)國家關(guān)于政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的工作安排，項(xiàng)目建設(shè)單位要想取得建筑審批文件，必須將項(xiàng)目建設(shè)前期的可行性研究報告、項(xiàng)目預(yù)算及相關(guān)設(shè)計(jì)上報到有關(guān)部門。結(jié)合此條政策建議，本人認(rèn)為政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作的最佳切入時點(diǎn)就是初期的項(xiàng)目投資估算，這樣既減少了審計(jì)人員由于專業(yè)知識匱乏而審計(jì)不力的狀況，同時也減少了重復(fù)工作帶來的人財物力的重復(fù)損耗，降低了項(xiàng)目綜合開支。當(dāng)然，這并不意味著我們在政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作中一概而論的選擇投資估算作為審計(jì)切入點(diǎn)，審計(jì)工作必須結(jié)合審計(jì)對象的實(shí)際情況，綜合項(xiàng)目規(guī)模、重要程度、人員構(gòu)成等因素，制定科學(xué)合理的跟蹤審計(jì)工作計(jì)劃，防控審計(jì)風(fēng)險。

5.3加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

自治縣政府審計(jì)單位必須結(jié)合本地的實(shí)際工作需求，正確把握本級審計(jì)部門的人員結(jié)構(gòu)構(gòu)成，同時要加大對于審計(jì)人員隊(duì)伍綜合素質(zhì)的提升，聘請資深審計(jì)人員，對政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)所要涉及到的其他方面的基礎(chǔ)學(xué)科知識進(jìn)行講解，結(jié)合實(shí)例進(jìn)行分析，不斷提升審計(jì)人員對政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的審計(jì)實(shí)踐和能力。

6結(jié)束語

隨著廉政建設(shè)工作的不斷加深，更多層面的廉政問題開始凸顯出來，其中政府投資項(xiàng)目逐漸成為了新時期廉政建設(shè)的焦點(diǎn)話題。要肅清政府投資項(xiàng)目中的廉政問題，必須發(fā)揮審計(jì)工作在政府投資項(xiàng)目中的監(jiān)督作用。