“十三五”時期扶貧開發(fā)工作重大問題研究

聶振邦　元利興　詹　琳

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·本 刊 專 論·

“十三五”時期扶貧開發(fā)工作重大問題研究

聶振邦元利興詹琳

摘要：當前，我國扶貧開發(fā)工作已取得巨大成效，但是我國扶貧對象規(guī)模依然龐大、扶貧減貧難度加大、扶貧不精準等問題比較突出?！笆濉睍r期，我國扶貧開發(fā)工作面臨戰(zhàn)略新轉變、貧困新特點、扶貧工作新要求、需要新機制、具備新手段等新的形勢和特點。為此，“十三五”時期應加快推進集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅工程、區(qū)域性扶貧開發(fā)、精準扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、重大基礎設施工程建設、社會公共事業(yè)等重點工作，進一步創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理及績效考核、精準扶貧、社會扶貧、投融資等方面的體制機制，并配套制定相關政策支持，加快推進扶貧開發(fā)工作，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會總目標。

關鍵詞：扶貧開發(fā)新形勢新思路新機制

元利興，中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員、博士；

詹琳，中國國際經(jīng)濟交流中心助理研究員、博士。

在黨中央、國務院的堅強領導和社會各界的大力支持下，經(jīng)過廣大貧困地區(qū)干部群眾20 多年的艱苦奮斗，在扶貧標準不斷提高的基礎上，解決了兩億多貧困人口的溫飽，很多貧困人口過上了幸福的小康生活，我國扶貧事業(yè)成就受到國際社會的矚目，為推動全球減貧事業(yè)發(fā)展做出了重大貢獻?！笆濉睍r期是我國扶貧攻堅的關鍵時期，2020 年是全面建成小康社會的收官之年，勝利完成扶貧攻堅任務事關鞏固黨的執(zhí)政基礎，事關國家長治久安，事關社會主義現(xiàn)代化大局。當前，我國扶貧開發(fā)工作任務依然繁重，貧困人口規(guī)模仍然龐大，扶貧脫貧難度越來越大，我國扶貧工作也出現(xiàn)一些新轉變、新特點和新要求，同時面臨新挑戰(zhàn)。因此，“十三五”時期扶貧工作要按照全面建成小康社會新的目標要求，實現(xiàn)我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，要適應新形勢、采取新思路、運用新機制、激發(fā)新動力，完成扶貧攻堅重大任務，促進實現(xiàn)全面建成小康社會的總目標。

一、“十三五”時期扶貧開發(fā)的基礎和新形勢

(一)當前扶貧開發(fā)的進展情況

1.扶貧開發(fā)工作成效巨大。2011 年我國開始實施新的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》，到2014 年底，按照人均純收入2300 元/年的新扶貧標準的減貧總量達到9550 萬人，貧困發(fā)生率從17.2%下降到7.2%，重點貧困縣農(nóng)民人均年純收入從3985 元提高到6610 元，增速超過全國水平。根據(jù)2013 年世界銀行的報告統(tǒng)計，1980 年到2008年，中國減少每人每天1.25 美元以下的貧困人口達6.62 億，扶貧減貧成效非常顯著。

2.扶貧開發(fā)投入逐年加大。2014 年我國專項扶貧預算433億元，2015 年467 億元，加上定點扶貧資金300 億元，財政直接投入達700 多億元。據(jù)2015 年財政部預算，地方(省市縣三級)的扶貧投入總計1000 億元。國家惠農(nóng)政策總量達到每年1.2 萬億元以上，年增量在1000 億元以上。

3.精準扶貧重點工程進展順利。當前，精準扶貧基本實現(xiàn)干部駐村幫扶全覆蓋，持續(xù)開展“雨露計劃”等教育扶貧工程，創(chuàng)新小額信貸模式，推進電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧，探索整村推進、土地整治、股份合作等新模式；“建檔立卡”工作取得重大進展；金融服務、社會扶貧、精準扶貧等機制得到創(chuàng)新和完善。

4.片區(qū)扶貧工作取得較大進展。自2011 年開始片區(qū)扶貧規(guī)劃以來，預計“十二五”期末，交通、水利、能源等跨縣重大扶貧項目開工率可達80%，完工率可達40%。2011年—2013 年，片區(qū)減貧幅度由此前慢于全國3.1 個百分點，提高到比全國平均水平快1.6 個百分點；片區(qū)農(nóng)民人均純收入年均增長16.3%，高于全國平均水平近三個百分點；消費支出年均增幅13.5%，高于全平均水平兩個百分點。

5.解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡。除城鄉(xiāng)之間收入差距加大，農(nóng)村內(nèi)部收入差距也在擴大。據(jù)統(tǒng)計，2002 年以來，我國城鄉(xiāng)收入比一直處于3： 1 以上，2014 年首次下降到2.92： 1，但是絕對差距從2001 年4494 元上升到18952元，城鄉(xiāng)收入差距依然處于較高水平。從農(nóng)村內(nèi)部看，2000年農(nóng)村內(nèi)部最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的6.5倍，2014 年擴大到8.65 倍，這種趨勢還在進一步擴大。另外，2014 年我國基尼系數(shù)為0.469，但在邊疆貧困地區(qū)基尼系數(shù)較高，2014 年西藏農(nóng)村達到0.65，基尼系數(shù)的提高將使得貧困發(fā)生率上升?？梢?，目前我國已進入從解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡的階段。

(二)當前扶貧開發(fā)存在的主要問題

1.扶貧對象規(guī)模依然龐大，扶貧減貧難度加大。一方面，按照2300 元年收入2010 年不變價的國家扶貧標準，到2014年底，我國依然有7017 萬人低于此項標準，貧困發(fā)生率為7.2%，扶貧對象的規(guī)模龐大，扶貧工作依然艱巨。另一方面，隨著時間的推移，減貧幅度出現(xiàn)明顯下降，2010年—2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2%，減貧幅度下降得非常明顯，按照目前趨勢未來有可能進一步下降，減貧步伐將會減緩。

2.扶貧不精準問題比較突出。一是貧困人口識別難。受到農(nóng)村資產(chǎn)信息和家庭統(tǒng)計不健全、指標限制及人為操控等原因，導致貧困戶難選錯選問題普遍存在。二是扶貧資金不到位。根據(jù)國務院扶貧辦統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在其對 2009年—2012 年貧困人口的“赤貧”“一般貧困”“邊緣貧困”和“穩(wěn)健脫貧”四個分組中，前三組收入增長率非常低，“赤貧”和“邊緣貧困”組甚至為負增長，而低收入農(nóng)村貧困人口獲得的低保、醫(yī)療報銷和扶貧資金也最少，說明最需要幫助的貧困人口實際上得到補助最少。三是地方建設未能與精準扶貧有效結合。有些地方熱衷于上大項目，偏好于搞城市基礎設施建設，對農(nóng)村特別是貧困人口精準扶貧力度不夠，未能實現(xiàn)將貧困地區(qū)重大基礎設施項目與精準扶貧、精準脫貧有機結合。四是對貧困人口返貧問題重視不夠。據(jù)中科院精準扶貧第三方評估組對124 個貧困村調(diào)查數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，近三年來貧困返貧率12.9%，六盤山區(qū)、燕山—太行山區(qū)和秦巴山區(qū)返貧率分別高達53.7%、36.7%和29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別到67.2%、53.7%和35.7%，缺乏對扶貧人口的動態(tài)跟蹤和返貧人口再入機制。

3.扶貧開發(fā)與國家和區(qū)域性重大戰(zhàn)略不銜接。一方面，“片區(qū)規(guī)劃”與“十二五”規(guī)劃不銜接。由于“片區(qū)規(guī)劃”編制時各省區(qū)“十二五”規(guī)劃均已編制完成，致使“片區(qū)規(guī)劃”部分建設項目落實難度大，專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三大主體責權不明晰，協(xié)同程度不高，造成扶貧項目資源配置效率不高，執(zhí)行難度較大，難以落實等問題。另一方面，扶貧規(guī)劃與當前國家重大區(qū)域性戰(zhàn)略存在結合不緊密、不銜接，未能有效地促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，造成區(qū)域發(fā)展不平衡，特困地區(qū)發(fā)展滯后。

4.基層扶貧機構不健全，扶貧治理機制亟待完善。一是基層機構不健全。目前，扶貧組織人員呈現(xiàn)“上級隊伍強，下面隊伍弱”局面，特別是鄉(xiāng)、村兩級缺乏專職、穩(wěn)定的扶貧隊伍，多數(shù)地區(qū)只有扶貧辦一家機構具體負責扶貧工作，工作效能和協(xié)調(diào)力度較弱，缺乏政府多部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，造成扶貧效率較低，扶貧政策執(zhí)行不到位等情況。二是政府為主導、自上而下組織型、管制型扶貧機制尚待進一步完善。當前，政府行政參與過多、制度化評估問責制不完善及扶貧市場機制缺失，導致扶貧資源難以整合且在傳遞過程中內(nèi)耗較大，扶貧作用減弱，政府扶貧管理創(chuàng)新仍需加強。

(三)“十三五”時期扶貧開發(fā)工作新形勢

1.扶貧開發(fā)戰(zhàn)略新轉變。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作經(jīng)歷改革經(jīng)濟體制方式減貧、開發(fā)式扶貧、攻堅式扶貧到2010 年的基本貧困消除，2011 年進入同步小康發(fā)展扶貧階段，扶貧目標由原來“保生存”向“保生態(tài)、促發(fā)展、惠民生”轉變；扶貧模式亦由救濟式扶貧、普惠式扶貧向開發(fā)式扶貧、競爭式扶貧轉變；扶貧區(qū)域也由單個行政區(qū)劃轉向跨行政區(qū)劃的連片扶貧開發(fā)；扶貧工作總體呈現(xiàn)由“關注政策扶貧效果的國家導向”逐步朝著“注重外部環(huán)境改善的區(qū)域?qū)颉敝敝痢瓣P注區(qū)域與貧困人口生計可持續(xù)發(fā)展的能力導向”的戰(zhàn)略轉變。

2.經(jīng)濟新常態(tài)提出新挑戰(zhàn)。一方面，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增長速度減緩、結構調(diào)整、產(chǎn)能壓縮等將直接導致農(nóng)村貧困人口就業(yè)收入增長難，減貧難度加大。另一方面，經(jīng)濟增速減緩，地方財政收入增速也會放緩，即使不降低政府財政扶貧資金，參與扶貧的企業(yè)、社會等組織的扶貧投入也可能降低。另外，區(qū)域之間發(fā)展不平衡、差距加大、農(nóng)村“老齡化”和“空心化”等問題也對扶貧減貧工作帶來新的挑戰(zhàn)。因此，未來亟需構建全社會力量共同參與的大扶貧格局。

3.農(nóng)村貧困出現(xiàn)新特點。據(jù)《中國反貧困發(fā)展報告(2014)》研究成果顯示，新時期我國絕對貧困人口主要分布在連片特困地區(qū)，呈現(xiàn)“大分散、小集中”的趨勢；貧困結構復雜，致貧原因多樣，并呈現(xiàn)從絕對貧困到相對貧困、單維貧困到多維貧困、靜態(tài)貧困到動態(tài)貧困、短期貧困到中長期貧困的新特點；需更加注重扶貧對象的需求，要準確把握致貧因素與扶貧對象發(fā)展意愿，實現(xiàn)有效的供需對接，提高扶貧資源配置效率，實現(xiàn)有效扶貧。

4.扶貧開發(fā)提出新要求。在貫徹中共中央、國務院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》等扶貧開發(fā)文件精神和總體要求下，貫徹落實習近平總書記2015 年6 月提出的“四個切實”：切實落實領導責任，切實做到精準扶貧，切實強化社會合力，切實加強基層組織的要求，深入開展下一步扶貧開發(fā)工作，順利實現(xiàn)扶貧開發(fā)總目標。遵循李克強總理提出“三個結合”的基本方針：把片區(qū)攻堅與精準扶貧結合起來，把扶貧開發(fā)與生態(tài)建設結合起來，把外部支持與內(nèi)生動力結合起來。

5.扶貧開發(fā)需要新機制。根據(jù)2014 年10 月中共中央、國務院印發(fā)的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出的深化改革，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制的總體要求，各地需要在中央統(tǒng)一部署下，在貧困縣考核、精準扶貧、幫扶機制、財政專項扶貧資金管理、金融服務、社會參與等機制方面進行創(chuàng)新，以滿足新時期扶貧開發(fā)工作的要求。

6.精準扶貧具備新手段。積極推進精準扶貧實施十大工程，包括干部駐村幫扶、職業(yè)教育培訓、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、構樹扶貧、致富帶頭人創(chuàng)業(yè)培訓、龍頭企業(yè)帶動，這十大工程將為精準扶貧奠定基礎。充分運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘技術等新型技術手段為精準識別、精準管理、精準幫扶提供的技術支撐，構建精準化、智慧化、動態(tài)化的精準扶貧信息管理系統(tǒng)，進一步提升精準扶貧工作效率和質(zhì)量。

二、“十三五”時期扶貧開發(fā)的思路、原則和目標

(一)“十三五”時期扶貧開發(fā)的總體思路

按照黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和即將召開的中央扶貧工作會議精神，貫徹落實“四個全面”的戰(zhàn)略部署、五大發(fā)展理念和“兩個一百年”的奮斗目標，堅持中央統(tǒng)籌、省負總責、市(地)縣抓落實的管理體制和片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制以及黨政主要領導對扶貧工作負總責的責任制；堅持科學引領、扎實推進、精準施策，看真貧、扶真貧、真扶貧，在扶貧對象、扶貧方式和扶貧資源等方面精準發(fā)力；充分發(fā)揮政府、市場和社會力量，構建多方參與、協(xié)同推進的扶貧開發(fā)格局；對不同地區(qū)要堅持因地制宜、科學規(guī)劃，理清扶貧攻堅工作的發(fā)展思路和重點；進一步加大支持力度，增加對貧困地區(qū)的資金投入；推廣普及科技扶貧和智力支持，提高和激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力；進一步創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)工作體制機制，挖掘和釋放貧困地區(qū)自我發(fā)展?jié)摿?；確保2020 年全面實現(xiàn)小康。

(二)“十三五”時期扶貧開發(fā)的基本原則

1.政府主導，社會參與。發(fā)揮政府和社會兩方面作用，要充分發(fā)揮政府在扶貧開發(fā)工作中的宏觀政策引導作用，同時加大政府財政扶貧力度；要發(fā)揮社會各界的組織作用，創(chuàng)新社會參與機制，鼓勵社會組織和社會力量以多種形式參與扶貧開發(fā)工作，形成多方參與、協(xié)同推進的扶貧攻堅工作格局。

2.突出重點，精準扶貧。要注重“三最”，即最困難地區(qū)、最困難人口和最迫切需要解決的問題；針對這些不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況及其致貧原因，運用科學有效方法對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理，做到政策精準、目標精準、責任精準、措施精準、監(jiān)督精準、效果精準。

3.統(tǒng)籌資源，形成合力。要整合扶貧辦及其他政府部門資源，也要整合政府、各類社會機構和市場資源；整合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類扶貧資源的一體化；要強調(diào)財政、信貸、社會各方面的投入，把專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧全部動員整合起來；要整合社會扶貧資源和各行業(yè)各系統(tǒng)資源，進行合理分工，形成強大的扶貧合力。

4.簡政放權，強化監(jiān)督。中央和地方根據(jù)貧困因素進行工作分工、劃分事權、明確責任，按照宏觀的、群體的、生態(tài)型的、跨區(qū)域性的貧困，由中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，微觀的、個體的、當?shù)匦缘呢毨?，由地方政府負責。在簡政放權的同時，應加大中央和省市、社會第三方機構對地方扶貧工作的考核評估和監(jiān)督檢查力度，確保扶貧工作落到實處。

5.群眾參與，完善機制。要高度重視和尊重貧困人口自身發(fā)展意愿，使得貧困人口在扶貧開發(fā)中充分行使知情權、主動權、選擇權、管理權和收益權，增強貧困人口脫貧的信心，引導貧困人口積極參與，從由上到下的被動式脫貧逐步向由下到上的主動式脫貧轉變，激發(fā)和提升貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展的持續(xù)動力。

(三)“十三五”時期扶貧開發(fā)總目標

堅持《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》提出的總目標，總體上完成“兩不愁、三保障”減貧目標，即實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房，確保完成農(nóng)村貧困人口到2020 年如期脫貧，貧困縣全部脫貧；在完成總目標的同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長速度高于全國農(nóng)民人均純收入增長速度平均水平，全國農(nóng)民人均純收入增長速度高于全國人均收入增長平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距和相對貧困擴大趨勢，最終推動全面建成小康社會的總目標。

三、“十三五”時期扶貧開發(fā)重點工作

(一)加快推進集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅工程

將邊遠山區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)、連片特困區(qū)的貧困人口作為重點扶貧對象，其中應以14 個連片特困區(qū)和其他重點縣和貧困村為重中之重，在這些地區(qū)集中實施一批重大民生工程、重要基礎設施項目，統(tǒng)籌做好整村推進、就業(yè)促進、產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷、定點扶貧等重點工作，加快推進集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅工程。

(二)深化完善區(qū)域性扶貧開發(fā)規(guī)劃

加快深化完善區(qū)域性扶貧開發(fā)規(guī)劃，將扶貧規(guī)劃納入國家和地區(qū)“十三五”經(jīng)濟社會總體規(guī)劃、國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。一是加快編制和調(diào)整貧困地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。指導貧困地區(qū)謀劃一批“十三五”重大工程項目，組織編制集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅“十三五”升級實施規(guī)劃，并積極將其納入相關“十三五”行業(yè)專項規(guī)劃。二是落實老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃，加大扶貧力度。加快落實陜甘寧、贛閩粵、左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃，全面貫徹支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的政策意見，研究出臺并認真落實“十三五”扶貧開發(fā)超常規(guī)政策舉措。三是以國家區(qū)域戰(zhàn)略帶動貧困地區(qū)發(fā)展。引導貧困地區(qū)積極融入“一帶一路”、京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等國家發(fā)展戰(zhàn)略，積極培育和打造區(qū)域合作平臺，引導相關發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向貧困地區(qū)轉移，通過實施區(qū)域戰(zhàn)略增強貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力。

(三)加快推進精準扶貧工作

一是要完善建檔立卡的制度性框架平臺，精準識別貧困群體，精準分析致貧原因，精準制定幫扶措施；二是要實施精準化的分類級差管理，在建檔立卡制度框架下，以扶貧開發(fā)和農(nóng)村低?！皟身椫贫取庇行с暯訛榛A，按照農(nóng)村居民可支配收入等標準，對貧困人口和貧困村進行貧困程度分級分類管理，實行重點扶持、整體推進；三是堅持因地制宜、因村施法、因戶施策的扶貧方針，對于失去勞動能力的貧困人口，以救濟扶貧為主，全部由農(nóng)村低保養(yǎng)起來；四是對有勞動能力的貧困人口可以采用小額貸款，發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶貧，或采取外出務工增加收入；五是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)可采用生態(tài)移民扶貧措施實現(xiàn)精準施策。

(四)大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

做好扶貧開發(fā)工作，既要堅持“輸血”的必要條件，又要構建“造血”的功能，充分發(fā)揮貧困主體的積極性和能動性，提升持續(xù)內(nèi)生動力。根據(jù)各重點貧困地區(qū)的資源稟賦、區(qū)位條件和人力資源狀況，確定各片區(qū)優(yōu)勢特色和主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧等，支持全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，培育自主知識產(chǎn)權的農(nóng)特產(chǎn)品品牌，通過大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)扶貧，提升貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力，加快當?shù)剞r(nóng)村貧困人口的早日脫貧致富。

(五)加強重大基礎設施工程建設

加快建設一批能夠輻射帶動貧困地區(qū)發(fā)展的骨干鐵路、國家高速公路、水利樞紐、信息基礎設施等重大工程，破解區(qū)域發(fā)展瓶頸，發(fā)揮重大基礎設施工程對貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧工作的支撐作用。將重大基礎設施，包括水利工程、流域開發(fā)與治理、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護、礦山地質(zhì)恢復等工程建設與扶貧工作有機結合起來，實現(xiàn)通過工程建設促進扶貧。

(六)大力發(fā)展貧困地區(qū)社會公共事業(yè)

大力發(fā)展貧困地區(qū)農(nóng)村科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障等社會公共事業(yè)，促進城市公共服務向農(nóng)村覆蓋，推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，大幅提高貧困地區(qū)基本公共服務能力。包括：大力推進實施教育富民、教育移民、教育惠民工程，實現(xiàn)教育扶貧；加強在貧困地區(qū)科技推廣，促進創(chuàng)業(yè)，推進科技扶貧；加快建設貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障體系和社會救助體系，加大對貧困地區(qū)貧困人口的社會保障。

四、進一步創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)體制機制

(一)創(chuàng)新完善扶貧開發(fā)管理及績效考核機制

1.進一步完善扶貧開發(fā)管理體制。一是繼續(xù)細化和完善“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧管理體制，理清各級政府職責，明確其各自事和權，提升各級扶貧政府機構的執(zhí)行力，確保扶貧政策能夠落到實處；二是加強機構建設，建議將在中央層面建立獨立的扶貧機構，列入國家行政機構系列，負責貧困地區(qū)的連片開發(fā)、分散型貧困戶的精準扶貧和指導社會扶貧慈善公益組織的業(yè)務；在地方上建立與之相對應的扶貧開發(fā)機構，理順扶貧工作機制，增強扶貧開發(fā)機構的資源協(xié)調(diào)能力，推進扶貧工作水平的提高。

2.進一步改革完善貧困縣考核機制。正確處理三個關系，改革完善貧困縣考核機制。一是貧困縣短期減貧和長期發(fā)展目標的關系；二是處理好貧困縣里面貧困人群和非貧困人群利益的關系；三是對貧困縣考核的指標及權重如何處理好貧困縣和非貧困縣考核的關系。在我國現(xiàn)行的領導干部晉升考核管理體制下，績效考核是領導干部在地區(qū)間流動和職務提升的一個依據(jù)，原來以國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為中心的考核辦法要根據(jù)貧困地區(qū)的條件和任務來確定考核指標及權重，以鼓勵和調(diào)動有能力、有志向的干部到貧困地區(qū)開創(chuàng)扶貧工作。按照“滴灌”模式扶貧，加快建立健全貧困縣考核、約束和退出機制。進一步改革完善組織考核激勵機制。一方面，要完善貧困縣黨政領導班子和領導干部經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核評價體系，加大扶貧開發(fā)工作權重，對扶貧開發(fā)中做出實績的干部要進行激勵。另一方面，要制定貧困縣扶貧攻堅和行業(yè)部門開發(fā)考核辦法，按照辦法對縣和行業(yè)部門進行監(jiān)督檢查，進行考核。

(二)加快建立健全精準扶貧的體制機制

1.創(chuàng)新精準扶貧管理機制。一是要認真落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市(地)縣抓落實的管理體制和片為重點、工作到村、扶貧到戶的管理機制，黨政主要領導對扶貧開發(fā)工作負總責的責任制，合力分工，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓，層層落實的責任制。二是按照“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負責、精準識別、動態(tài)管理”的原則，構建精準識別、精準幫扶、精準考核和精準管理的“四個精準”工作機制。三是推行簡政放權，要推進實施“從上到下”與“從下到上”相結合的扶貧機制，充分發(fā)揮扶貧對象及基層的積極性和主動性。

2.完善精準扶貧識別與動態(tài)監(jiān)測體系。制定具體化、明晰化、公開化貧困識別標準。在國家農(nóng)村扶貧識別標準的基礎上，結合本縣、本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、本村實際，制定科學合理、操作性強、具體量化、動態(tài)的貧困戶識別標準。所有參與扶貧信息采集程序公正化、標準化、規(guī)范化和透明化，以此保障扶貧數(shù)據(jù)信息的真實性和精準性。充分運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術，結合目前貧困村和貧困戶的建檔立卡工作，整合各方面的扶貧動態(tài)數(shù)據(jù)，包括扶貧主體、扶貧資金、扶貧項目等數(shù)據(jù)，加快構建基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的精準扶貧信息系統(tǒng)，利用數(shù)據(jù)挖掘技術分析扶貧特征變化、扶貧效果、扶貧趨勢等，為精準扶貧的政策制定、管理方式、扶貧重點、舉措等提供依據(jù)，進一步鞏固建檔立卡成果，實施貧困人口動態(tài)管理，在扶貧方式、扶貧資源和扶貧考核上實現(xiàn)精準化。

3.實施差異化的精準扶貧舉措。一是在區(qū)域?qū)用婕哟筘毨У貐^(qū)生產(chǎn)性、設施性建設項目精準投資；二是在縣域和村鎮(zhèn)層面，加大產(chǎn)業(yè)扶貧項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與精準指導，支持貧困地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展；三是在個體層面，加大對重點貧困戶精準扶貧和社會扶貧力度，通過以工代賑和救助兜底幫助一批貧困人口。

(三)構建政府主導，社會多方參與的扶貧新機制

1.創(chuàng)新“三位一體”扶貧格局。在堅持和貫徹《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》提出的“三位一體”，即專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧的工作格局基礎上，進一步發(fā)揮創(chuàng)新社會扶貧方式、拓展社會扶貧領域、強化社會扶貧地位。

2.明確社會扶貧的主體關系?！笆濉睍r期，應堅持政府在扶貧開發(fā)工作的主導地位的同時，動員政府非專職扶貧機構部門、政府關聯(lián)組織機構、民營企業(yè)、社會組織、公民個人等更多的社會力量參與到扶貧開發(fā)工作中，形成政府、市場與社會協(xié)同推進的扶貧開發(fā)格局。建立和完善政府引導，社會力量為主體廣泛參與扶貧事業(yè)的扶貧工作格局。

3.創(chuàng)新社會扶貧機制。一是完善社會參與扶貧的平臺建設，積極宣傳動員社會各界參與到扶貧工作中；二是明確和完善社會力量參與扶貧工作的渠道，建立起通過政府、市場和社會組織途徑參與扶貧的渠道；三是進一步建立和完善社會扶貧的制度保障，保障參與主體的合法權益及監(jiān)督權利；四是加強社會參與扶貧的組織機構管理，完善社會扶貧主體內(nèi)部的合作機制；五是建立和完善政府扶貧與社會扶貧之間的協(xié)調(diào)合作機制；六是建立和完善社會扶貧的考評激勵機制。通過這些方面的機制建設，實現(xiàn)社會扶貧的制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

4.創(chuàng)新和完善社會扶貧資源整合機制。一是整合社會扶貧機構。整合政府、社會、市場等各種扶貧機構資源，積極引導城鄉(xiāng)、社會各界多方力量參與農(nóng)村的扶貧開發(fā)與建設，建立一個多渠道、多層次、多元化的社會機構參與的整合、協(xié)調(diào)、管理機制。二是構建各類要素整合機制。要整合項目資金資源，把住房改善、基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務等扶貧項目和資金，打捆使用，做到分工合理、形成合力、高效利用。三是構建市場化的扶貧機制。發(fā)揮政府財政扶貧的引領和“撬動”作用，帶動市場扶貧。

(四)創(chuàng)新和完善扶貧開發(fā)投融資機制

1.創(chuàng)新扶貧資金管理和使用管理機制。一是實施扶貧資金分類使用和管理。對不同致貧原因的農(nóng)戶采用不同的扶貧措施，如沒有勞動能力的農(nóng)戶用入股企業(yè)獲得分紅的形式得到保障，因病致貧的農(nóng)戶采用衛(wèi)生、醫(yī)療扶貧等方式讓其在患病期間達到正常生活水平，家里有老人的貧困農(nóng)戶需要養(yǎng)老保險和信貸支持。二是建立完善的要素與競爭相結合扶貧資金分配方式。積極探索重大扶貧專項、以獎代補等扶貧資金實行要素分配與競爭分配的有機結合的分配方式，在保證要素法分配資金占總資金50%以上的基礎上，將產(chǎn)業(yè)扶貧和以獎代補等先建后補資金實行競爭性分配，以提高扶貧資金的使用效率。

2.創(chuàng)新地方扶貧融資平臺?？稍谟袟l件的地方成立市、縣(區(qū))扶貧開發(fā)投資公司試點，建立融資平臺、擔保平臺、管理平臺，整合各方資源，引進各方力量，加大政府、銀行、企業(yè)合作，建立社會化融資扶貧開發(fā)新機制，形成“政府+企業(yè)+金融機構+農(nóng)戶”的融資體系。在試點的基礎上總結經(jīng)驗和完善政策，逐步在貧困地區(qū)推廣，解決貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難的問題。通過整合相關扶貧專項資金和貸款貼息等方式，充分發(fā)揮財政資金杠桿放大作用，撬動金融信貸資金，吸納民間資金，破解融資瓶頸。

3.創(chuàng)新扶貧投融資新模式。探索建立多種產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，撬動企業(yè)資金和民間資金進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系建設領域。如“銀行+融資平臺+企業(yè)+農(nóng)戶”模式、“銀行+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”模式、“扶貧項目+企業(yè)(專業(yè)合作社)+農(nóng)戶”模式、“扶貧互助社+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式等。

4.探索建立資產(chǎn)扶貧機制。探索資產(chǎn)收益扶貧模式，引導貧困村將集體資產(chǎn)、貧困戶將承包土地和個人財產(chǎn)入股，采取委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等方式，確保貧困村和貧困戶多渠道增收；探索投資收益扶貧模式，將財政扶貧資金投入形成的資產(chǎn)量化給貧困戶，將財政支農(nóng)資金投入到村或農(nóng)民合作社形成的資產(chǎn)劃出一部分，采取優(yōu)先股的方式量化到貧困戶，實行貧困戶收益保底、按股分紅；探索理財收益扶貧模式，對無勞動能力的貧困人口，可將無指定用途的扶貧捐資或安排到戶的扶貧資金，采取委托經(jīng)營方式，幫助其獲得理財收益、分紅收入。

(五)構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的一體化扶貧開發(fā)機制

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人力資源要素，構建城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。加快推動城鄉(xiāng)培訓教育資源整合，提升農(nóng)村貧困人口勞動力素質(zhì)，加快農(nóng)村人力資源向人力資本轉化，提高農(nóng)村貧困人口收入水平，增強貧困人口自我積累和自我發(fā)展能力。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧資源，提高扶貧資源使用效率。堅持“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、多予少取”的基本方針，推進實施各項支農(nóng)、惠農(nóng)、強農(nóng)政策，引導城鎮(zhèn)扶貧資源向貧困農(nóng)村的高效轉移和使用。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源，保障扶貧人口公共服務。構建城鄉(xiāng)一體的最低生活保障、教育救助、醫(yī)療救助等在內(nèi)的各項救助措施，保障貧困人口的基本生活水平。

(六)構建統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)資源的扶貧開發(fā)機制

一是加快經(jīng)濟、社會和生態(tài)資源融合扶貧機制。根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)資源發(fā)展特點和優(yōu)勢，發(fā)動社會力量參與貧困地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對國家投資的公益性建設項目取消貧困地區(qū)的配套資金，幫助貧困人口脫貧。二是樹立生態(tài)型扶貧理念，實施生態(tài)扶貧戰(zhàn)略。在扶貧開發(fā)中樹立“以人為本”的可持續(xù)發(fā)展理念，積極倡導生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟新模式，走“低投入與高產(chǎn)出、低能耗與高效益、低排放與高循環(huán)”的可持續(xù)發(fā)展道路，從根本上消除經(jīng)濟增長與生態(tài)惡化、環(huán)境破壞與貧困加劇的矛盾。

五、進一步加大扶貧開發(fā)政策支持力度

(一)建立健全扶貧開發(fā)的法律制度

扶貧法律制度薄弱和存在缺失，應在目前相關法律制度基礎上，盡快研究制定“國家反貧困法”或“中國扶貧法”，通過法律剛性約束規(guī)范政府和社會各界扶貧開發(fā)行為，使扶貧開發(fā)治理走上法制軌道。通過法律明確貧困主體，各級政府和社會各類機構等扶貧主體的地位、責任、權利和義務，規(guī)范組織管理、資金使用、監(jiān)督考核等方面的內(nèi)容。

(二)加大財政對扶貧開發(fā)支持力度

1.采用多樣化財政支持方式。創(chuàng)新金融服務機制，改進扶貧資金管理方式，從扶貧資金管理使用上破題，建立新機制，加大財政支持力度。要通過把財政直接補貼的項目資金更多轉變?yōu)檎咝再N息、擔保資金和風險補償基金的方式，撬動金融資金投放；強化覆蓋貧困地區(qū)和貧困人口的便利化特惠財政政策措施；將農(nóng)村危房改造、生態(tài)保護等方面資金與專項資金整合使用，提高資金利用效率；推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，開展農(nóng)村產(chǎn)權抵押融資試點，支持農(nóng)村發(fā)展資金互助合作，實施扶貧小額信用貸款，推廣貧困村互助資金項目模式。

2.增加對貧困地區(qū)的財政資金投入。國家要進一步增加對貧困地區(qū)中央預算內(nèi)投資規(guī)模，各有關方面在安排年度投資計劃時，繼續(xù)向貧困地區(qū)尤其是集中連片的特困地區(qū)、革命老區(qū)傾斜，重點支持基礎設施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)等領域建設。繼續(xù)加大對貧困地區(qū)公益項目中央投資的支持力度，提高補助標準。金融機構要優(yōu)先安排扶貧開發(fā)示范項目的優(yōu)惠貸款，發(fā)揮典型示范的引領作用，支持貧困地區(qū)加快脫貧致富。鼓勵和引導中央企業(yè)和社會資本投入貧困地區(qū)發(fā)展建設，在基礎設施、公用事業(yè)等領域積極推廣政府和社會資本的合作模式，以動員全社會各界的力量支持扶貧開發(fā)事業(yè)。

(三)加大金融對扶貧開發(fā)支持力度

1.引導多種資金參與扶貧開發(fā)工作。鼓勵和引導商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發(fā)的金融支持，推行定向精準滴灌的普惠式扶貧金融；運用財政和貨幣政策工具，向金融機構提供長期、低成本資金，用于支持扶貧開發(fā)工作；實施設立扶貧優(yōu)惠貸款政策，支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

2.加大對農(nóng)戶小額信貸力度。在省級層面協(xié)調(diào)增加對支農(nóng)信貸規(guī)模，建立農(nóng)村動產(chǎn)(如營用車輛)、固定資產(chǎn)(如宅基地、房產(chǎn))、聯(lián)戶(三戶以上)及誠信擔保等多種形式的貸款擔保機制，取消農(nóng)民貸款五萬元以上必須要國家正式職工擔保制度，降低農(nóng)民貸款門檻，并將貸款期限從一年延長至三年，貸款利率在基準利率的基礎上浮不超過40%，有效解決貧困地區(qū)農(nóng)民發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)資金不足的問題。

(四)加大科技對扶貧開發(fā)支持力度

1.加強對貧困地區(qū)教育培訓工作，推進智力扶貧。扶貧先扶智，建立少年兒童接受教育、青壯年通過培訓提高多渠道就業(yè)能力的扎實通道，阻止貧困現(xiàn)象的代際傳遞。加大對貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓支持力度，不斷提升貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力的科技素質(zhì)、技術水平、職業(yè)技能和經(jīng)營能力。依托貧困地區(qū)農(nóng)技推廣系統(tǒng)力量，通過舉辦培訓班，簽署科技合作協(xié)議，組織專家咨詢等，將科技成果轉化和推廣應用，促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。使貧困地區(qū)的從業(yè)人員至少掌握一門適用的生產(chǎn)技能，增強自身發(fā)展和脫貧致富的能力，發(fā)揮貧困地區(qū)勞動力資源的潛能。

2.加強在貧困地區(qū)科技推廣，推進科技扶貧。農(nóng)村貧困地區(qū)主要從事農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)，國家和地方有關部門要組織和發(fā)揮科研單位、大專院校、大型企業(yè)專家和科技人員的力量，發(fā)揮科技扶貧優(yōu)勢和貧困地區(qū)對口部門研究培育推廣適合當?shù)匕l(fā)展的優(yōu)良農(nóng)林牧業(yè)良種。推廣先進的種養(yǎng)植技術，普及效益好的種養(yǎng)殖項目，增加貧困農(nóng)村人口的收入。

(五)建立和完善扶貧開發(fā)組織保障

進一步完善項目資金監(jiān)管、貧困縣考核、基層組織建設和扶貧攻堅重大事項推進行動機制建設，全面落實國家貧困縣退出機制，搭建定點扶貧、對口扶貧、集團扶貧、企業(yè)扶貧等社會參與平臺，多渠道、全方位引導各類組織參與扶貧開發(fā)，拓展社會力量參與扶貧的便捷通道，建立社會扶貧網(wǎng)絡“直通車”，實現(xiàn)援助人與求助人點對點精準幫扶。

(六)加強扶貧開發(fā)國際交流與合作

爭取國際組織和發(fā)達國家援助性扶貧項目。適當增加配套資金比例，對地方財政確有困難的可以全額配套。要根據(jù)貧困地區(qū)的特點，采取有針對性的措施，加強對外援項目的管理，努力提高外援貸款項目的經(jīng)濟效益，增強還貸能力。通過多種渠道、不同方式爭取國際非政府組織對我國扶貧開發(fā)的幫助和支持。加強與國際組織在扶貧開發(fā)領域里的交流，借鑒國際社會在扶貧開發(fā)方面創(chuàng)造的成功經(jīng)驗和行之有效的方式、方法，進一步提高我國扶貧開發(fā)的工作水平和整體效益。

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責任編輯：艾冰

作者簡介：聶振邦，中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長；