環(huán)境管制國(guó)際比較與借鑒*

北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院　王志亮　楊　媛

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環(huán)境管制國(guó)際比較與借鑒*

北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院王志亮楊媛

摘要：環(huán)境具有特殊公共產(chǎn)品的性質(zhì)，為保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，政府須通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段實(shí)施管制。從國(guó)際上一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管制措施及其演變歷史看，由于政治體制及文化背景等差異，不同國(guó)家、不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所采用的環(huán)境管制措施及其實(shí)施的效果也不相同。我國(guó)的環(huán)境管制，除了完善相關(guān)法規(guī)體系、靈活運(yùn)用環(huán)境管制手段外，還需重視公眾參與在促進(jìn)環(huán)境管制中的積極作用。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展環(huán)境污染環(huán)境管制管制效果

工業(yè)時(shí)代以來(lái)，與高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的環(huán)境污染與生態(tài)破壞問(wèn)題，如全球性的氣候變化、資源枯竭、臭氧層破壞、森林面積銳減、生物多樣性下降、工業(yè)三廢等，加深了人類對(duì)環(huán)境保護(hù)嚴(yán)峻性的認(rèn)識(shí)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展道路已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題滲入到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活各個(gè)方面的背景下，“環(huán)境管制”的概念應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境管制作為社會(huì)管制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的而由政府制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)治理費(fèi)用的投入等各種環(huán)境保護(hù)政策，并采取一系列貿(mào)易限制措施對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整。本文通過(guò)對(duì)國(guó)際上一些主要發(fā)達(dá)國(guó)家已實(shí)施的環(huán)境管制措施進(jìn)行分析比較，以期得出一些有益結(jié)論，為促進(jìn)我國(guó)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供參考和借鑒。

一、主要發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管制及其演變

國(guó)際上一些發(fā)達(dá)國(guó)家的政府進(jìn)行環(huán)境管制較早，制定的環(huán)境政策相對(duì)完善，相關(guān)環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立也比較全面，文章主要分別研究美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)已采取的環(huán)境管制措施。

（一）美國(guó)的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。美國(guó)環(huán)境管制的主體是國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（EPA），1970年成立并運(yùn)行。EPA獨(dú)立性很強(qiáng)，環(huán)保局局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命并直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，其下由17個(gè)部門和10個(gè)區(qū)域分局以及分布全國(guó)的17個(gè)實(shí)驗(yàn)室組成，代表聯(lián)邦政府對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行全面統(tǒng)一的監(jiān)管。EPA的主要職責(zé)是根據(jù)國(guó)會(huì)頒布的環(huán)境法律制定和執(zhí)行環(huán)境法規(guī)，從事或贊助環(huán)境研究及環(huán)保項(xiàng)目，加強(qiáng)環(huán)境教育以培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感。

（2）環(huán)境管制演變。美國(guó)是較早實(shí)施自愿管制的國(guó)家，環(huán)境保護(hù)立法的歷史可以追溯到19世紀(jì)末，但早期頒布的環(huán)保法案僅體現(xiàn)了美國(guó)土地政策的轉(zhuǎn)變，一直到20世紀(jì)70年代才開(kāi)始涉及工業(yè)污染和生活垃圾，1970年1月正式實(shí)施的《國(guó)家環(huán)境政策法》宣告著“環(huán)境十年”的到來(lái)。在這一環(huán)境立法的黃金年代，美國(guó)相繼出臺(tái)了20多項(xiàng)環(huán)境相關(guān)的政策和立法，基本構(gòu)建起了國(guó)家層面系統(tǒng)的現(xiàn)代環(huán)境管制政策的法律體系。盡管這十年間政府在環(huán)境保護(hù)方面做了諸多努力，環(huán)境狀況也得到一定程度的改善，但環(huán)境問(wèn)題并未從根本上得以解決。

20世紀(jì)80年代，里根政府認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、繁榮是相互沖突的，過(guò)度的環(huán)境管制政策會(huì)使政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行不正確干預(yù)。面對(duì)環(huán)境管制費(fèi)用的攀升，里根政府將環(huán)境政策作為經(jīng)濟(jì)政策一部分，用行政手段取代了立法手段以實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策的變革。用成本——收益分析（即，管制影響分析）來(lái)進(jìn)行環(huán)境管制，更側(cè)重于考慮環(huán)境管制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響；削減環(huán)保預(yù)算、機(jī)構(gòu)重組、裁汰冗員降低了環(huán)保支出；利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，更多的依靠市場(chǎng)的力量來(lái)管制環(huán)境問(wèn)題。雖然環(huán)境管制行政手段在政府職權(quán)范圍內(nèi)能方便快捷的實(shí)施，短期效果顯著。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看由于缺乏法律支持的基礎(chǔ)，因此環(huán)境管制政策并未達(dá)到預(yù)期的效果。

20世紀(jì)90年代，克林頓入駐白宮后積極調(diào)整里根政府的環(huán)境政策，并把環(huán)境安全作為國(guó)家安全的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政府部門的合作，環(huán)境政策獲得極大支持與發(fā)展。而小布什執(zhí)政以來(lái)，環(huán)境政策趨于保守，就環(huán)境管制問(wèn)題的保守主義和單邊主義遭到了國(guó)內(nèi)環(huán)保民眾的批評(píng)反對(duì)。奧巴馬上臺(tái)后，從啟動(dòng)碳排放的總量控制系統(tǒng)，到提出新能源的發(fā)展規(guī)劃，再到倡導(dǎo)多邊主義解決環(huán)境問(wèn)題等一系列措施反映了其務(wù)實(shí)應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題并且成效顯著。盡管美國(guó)的環(huán)保法規(guī)政策因政治氣候的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及許多現(xiàn)實(shí)因素的影響而有所不同，但始終是與時(shí)俱進(jìn)，日趨完善。在不斷完善國(guó)家層面上的立法監(jiān)督的同時(shí)，美國(guó)還具有異常龐大的社會(huì)監(jiān)督體系，這一體系比較重視在環(huán)境管制政策的制定、強(qiáng)化過(guò)程中公眾的參與程度，提高了環(huán)境管制政策的可執(zhí)行性。

（二）德國(guó)的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。德國(guó)的憲法、法律及其他規(guī)章明確規(guī)定環(huán)境管制權(quán)責(zé)分為聯(lián)邦、州以及地方（市、縣、鎮(zhèn)）三級(jí)。其中，聯(lián)邦政府環(huán)境管制的主要職能為：一般環(huán)境政策制定、核安全政策的制定與實(shí)施、跨界糾紛的處理；州政府環(huán)境管制的主要職能是環(huán)境政策的實(shí)施，包括部分具體環(huán)境政策的制定，并對(duì)各區(qū)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)管。簡(jiǎn)而言之，聯(lián)邦政府掌握宏觀控制，州和地方政府靈活實(shí)施，即在環(huán)境管制政策的制定以及環(huán)境立法方面，聯(lián)邦政府起領(lǐng)導(dǎo)作用；州政府對(duì)環(huán)境執(zhí)法負(fù)有主要責(zé)任；在與聯(lián)邦政府或州政府的管制規(guī)章沒(méi)有明顯沖突的前提下，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題的解決享有自治權(quán)，并會(huì)接受州政府直接委派的一些任務(wù)。同時(shí)，為了加強(qiáng)環(huán)境管制的執(zhí)法力度，還專設(shè)了隸屬聯(lián)邦內(nèi)政局的環(huán)保警察，其主要任務(wù)是針對(duì)已經(jīng)立法的環(huán)保事項(xiàng)，在其轄區(qū)內(nèi)若發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染源，立刻嚴(yán)格執(zhí)法采取補(bǔ)救行動(dòng)。

（2）環(huán)境管制演變。德國(guó)是世界上對(duì)環(huán)境治理較早且效果顯著的國(guó)家之一，早在19世紀(jì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時(shí)期，德國(guó)的環(huán)境法便開(kāi)始了大規(guī)模發(fā)展，其環(huán)境管制政策建立在人類對(duì)自然界負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持的三個(gè)原則是：預(yù)防原則（可持續(xù)發(fā)展原則）、污染者負(fù)擔(dān)原則和合作原則。

德國(guó)環(huán)境管制政策的演變：第一，萌芽階段（16世紀(jì)至1968年左右）。德國(guó)的環(huán)境保護(hù)歷史最早可追溯到16世紀(jì)，開(kāi)始于1500年頒布的《森林法》。工業(yè)革命的深入使得工業(yè)化的負(fù)面影響漸現(xiàn)，環(huán)境污染問(wèn)題越來(lái)越影響民眾的生活。但工業(yè)發(fā)展觀使得德國(guó)不可避免地走上了“先污染，后治理”的路子，政府部門對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注尚為不足。第二，起步階段（1969年至70年代前期）。二戰(zhàn)后第三次科技革命以及大眾消費(fèi)時(shí)代的來(lái)臨，使資源耗竭和環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。德國(guó)政府出臺(tái)了一系列具有較強(qiáng)操作性的環(huán)境規(guī)制法律、法規(guī)，并啟動(dòng)相關(guān)環(huán)境政策方案進(jìn)行機(jī)構(gòu)改組，致力于尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府帶動(dòng)立法，環(huán)境管制效果顯著。第三，轉(zhuǎn)型階段（20世紀(jì)70年代中期至90年代初期）。以綠黨為代表的環(huán)保主義政黨崛起，加上民眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期關(guān)注所造成的輿論壓力，促使德國(guó)逐步開(kāi)始全方位解決環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家戰(zhàn)略也從經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先逐步向經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。第四，實(shí)施階段（20世紀(jì)90年代中期至今）。在現(xiàn)代生態(tài)理論以及兩黨聯(lián)合執(zhí)政的推動(dòng)下，將可持續(xù)發(fā)展確定為國(guó)家目標(biāo)，政府出臺(tái)了很多新的能源政策和環(huán)境政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境保護(hù)力度越來(lái)越大，截止目前，德國(guó)大約有8000余部聯(lián)邦和各州政府的環(huán)境法律、法規(guī)，歐盟的400多個(gè)法規(guī)在德國(guó)也具有法律效力，德國(guó)已經(jīng)形成了一套在世界范圍內(nèi)最完備而詳細(xì)的環(huán)保法律系統(tǒng)。

為監(jiān)督環(huán)境管制相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，德國(guó)設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)。1986年，西德建立聯(lián)邦及各州的環(huán)保局，全面負(fù)責(zé)制定和推行全國(guó)環(huán)保法規(guī)政策。州環(huán)保局除了是環(huán)境管制法規(guī)的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)，還是主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過(guò)審查地方環(huán)境執(zhí)法的決定對(duì)地方環(huán)境政策的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。為了貫徹預(yù)防原則，德國(guó)還建立了大型項(xiàng)目公眾參與制度和環(huán)境行政訴訟制度，力圖對(duì)環(huán)境保護(hù)中產(chǎn)生的爭(zhēng)議在涉及環(huán)境項(xiàng)目開(kāi)始之前就解決，這充分體現(xiàn)了環(huán)境管制信息的公開(kāi)透明、德國(guó)政府對(duì)民主的信仰。

（三）日本的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。日本的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，其管理體制也在隨著環(huán)境保護(hù)政策的變化而變化，形成了包括中央、地方、企業(yè)的較完善的管理機(jī)構(gòu)體系。環(huán)境管制的主要部門是環(huán)境省，主要職責(zé)是保護(hù)資源及環(huán)境、制定并實(shí)施環(huán)境規(guī)制的政策法規(guī)、協(xié)調(diào)各環(huán)保部門間的關(guān)系。在各省廳下還設(shè)有由各類專家學(xué)者市民及非政府機(jī)構(gòu)代表組成的審議會(huì)。地方環(huán)保局對(duì)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，與環(huán)境省兩者相互獨(dú)立，沒(méi)有上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。有時(shí)為保證環(huán)境管制措施的實(shí)施，環(huán)境省會(huì)將部分權(quán)力交給地方政府，并在特定范圍內(nèi)對(duì)地方政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，從而形成地方自主與主導(dǎo)型的環(huán)境管制體制。

（2）環(huán)境管制演變。日本的環(huán)境污染最早可追溯到19世紀(jì)80年代末的明治政府時(shí)期，在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，環(huán)境污染問(wèn)題被看作是威脅公眾健康的重要原因。二戰(zhàn)后日本致力于經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，因此被忽視的環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，一些地區(qū)甚至發(fā)生嚴(yán)重的公害事件。日本的環(huán)境管制政策演變大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)歷史階段。第一，公害對(duì)策階段。由于專注發(fā)展經(jīng)濟(jì)，鋼鐵、電力、化學(xué)品等高污染型產(chǎn)業(yè)迅速增長(zhǎng)，但未采取有效防治措施，環(huán)境污染嚴(yán)重，日本在20世紀(jì)60年代頒布《公害對(duì)策基本法》（1967），并逐漸形成了一套由基本法、部門法、程序法、行政法規(guī)以及地方自治團(tuán)體條例等組成的相對(duì)完備的法律體系。經(jīng)過(guò)此階段的治理，防污技術(shù)也取得長(zhǎng)足進(jìn)步。但在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展理念的作用下，企業(yè)為追求利潤(rùn)最大化仍以犧牲環(huán)境為代價(jià)，因此污染現(xiàn)象未得到真正控制。第二，單純防治公害到整體環(huán)境保護(hù)階段。1972年在召開(kāi)聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議后，日本政府迫于公害輿論在同年制定了《自然環(huán)境保護(hù)法》，全面啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由資源密集型向資本技術(shù)密集轉(zhuǎn)變，第三產(chǎn)業(yè)比重提高。環(huán)境與產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整相得益彰，有效地降低了污染，成為世界公認(rèn)的“防治公害先進(jìn)國(guó)”，環(huán)境治理初見(jiàn)成效。第三，解決全球環(huán)境問(wèn)題階段，熱衷于爭(zhēng)奪國(guó)際環(huán)保主導(dǎo)權(quán)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題全球化進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展這一議題達(dá)成共識(shí)。日本積極尋求國(guó)際環(huán)保新形象并爭(zhēng)奪其主導(dǎo)權(quán)成為環(huán)境管制的重要內(nèi)容之一。1991年日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會(huì)發(fā)表地球環(huán)境憲章，促使企業(yè)國(guó)際化。1994年，索尼、松下等十家企業(yè)聯(lián)合成立國(guó)家級(jí)“日本環(huán)境認(rèn)證機(jī)構(gòu)”，增強(qiáng)了產(chǎn)品的國(guó)際認(rèn)可度和競(jìng)爭(zhēng)力。日本成為亞洲第一個(gè)實(shí)施環(huán)境標(biāo)志制度的國(guó)家，環(huán)保產(chǎn)業(yè)國(guó)際化效果顯著。第四，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為了應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)能源危機(jī)，日本環(huán)保治理重點(diǎn)轉(zhuǎn)向低碳社會(huì)、環(huán)境型社會(huì)以及環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)上來(lái)，提出由“自然資源—產(chǎn)品利用—廢物處理”線形流程組成的“開(kāi)環(huán)式經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)調(diào)資源循環(huán)節(jié)約的“再利用經(jīng)濟(jì)”模式，在構(gòu)建循環(huán)型經(jīng)濟(jì)方面走在世界前列。

日本環(huán)境管制的一個(gè)重要特點(diǎn)是地方政府與企業(yè)共同負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境污染方面的監(jiān)測(cè)。政府負(fù)責(zé)頒布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)環(huán)境的質(zhì)量監(jiān)測(cè)，企業(yè)側(cè)重于對(duì)污染點(diǎn)的監(jiān)測(cè)。在這種監(jiān)測(cè)體系模式中，需要企業(yè)高度的環(huán)保意識(shí)與參與熱情。因此政府、企業(yè)的有機(jī)結(jié)合保障了環(huán)境管制措施的順利實(shí)施。另外，日本政府比較重視公眾參與，在1993年頒布的《環(huán)境基本法》和1994年制定的《環(huán)境基本計(jì)劃》中將公眾參與定為基本原則與長(zhǎng)期目標(biāo)，賦予并保障了社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益，并借此激勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境損害行為進(jìn)行監(jiān)督、制約，實(shí)現(xiàn)了公眾參與的法律化和制度化。

（四）澳大利亞的環(huán)境管制（1）環(huán)境管制體制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)是澳大利亞部長(zhǎng)級(jí)別的委員會(huì)，它的建立是在取得各州的同意后最終由國(guó)會(huì)以立法的形式確定下來(lái)的，主要職責(zé)在于制定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)政策，該委員會(huì)由聯(lián)邦及各州指定的部長(zhǎng)組成，下設(shè)理事會(huì)及服務(wù)公司。澳大利亞是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，三級(jí)政府即聯(lián)邦政府、州政府和市政府之間建立了體系相對(duì)完善和健全的職能機(jī)構(gòu)，在環(huán)境管制上職責(zé)分明、相互協(xié)作、配合默契。但中央與地方之間并不是傳統(tǒng)意義上的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，各州對(duì)自己管轄范圍內(nèi)的事務(wù)享有一定程度的自治權(quán)。聯(lián)邦政府從國(guó)家層面上進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管制措施的統(tǒng)籌規(guī)劃后，州政府指導(dǎo)市政府在自身的整體發(fā)展框架下執(zhí)行市范圍內(nèi)的環(huán)境管制措施。各州政府密切合作、層層保證，確保環(huán)境效益的實(shí)現(xiàn)。

（2）環(huán)境管制演變。澳大利亞倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)并重，在現(xiàn)代化進(jìn)程中注意吸取、借鑒一些老牌發(fā)達(dá)資本國(guó)家的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，是世界上最早出臺(tái)環(huán)境保護(hù)法律的國(guó)家之一。早在20世紀(jì)30年代，聯(lián)邦政府就出臺(tái)過(guò)一些環(huán)境保護(hù)措施。但在推進(jìn)工業(yè)化、礦物開(kāi)采以及畜牧業(yè)的過(guò)程中，不可避免地發(fā)生了諸如草場(chǎng)退化、物種銳減、河流污染等一系列生態(tài)惡化現(xiàn)象，20世紀(jì)60年代，開(kāi)始制定的環(huán)保法規(guī)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，尤其注意對(duì)文化遺產(chǎn)以及物種多樣性的保護(hù)，取得良好治理效果。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，政府每五年開(kāi)展一次全國(guó)生態(tài)環(huán)境普查評(píng)估工作，并向議會(huì)提交評(píng)估報(bào)告。目的在于得到政府環(huán)境管制效果的實(shí)時(shí)反饋，并為后續(xù)環(huán)境政策的制定和實(shí)施提供指導(dǎo)方向。進(jìn)入21世紀(jì)后，政府制定了稅收優(yōu)惠政策，以減輕環(huán)保給就業(yè)造成的壓力，并積極推動(dòng)企業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型。將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國(guó)家戰(zhàn)略，并不斷加大對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資力度，平均每年的投資都在100億美元左右，其中聯(lián)邦政府的環(huán)保投入占總預(yù)算的10％以上，州政府則達(dá)到了20％以上，為環(huán)境管制措施的實(shí)施提供了強(qiáng)大的財(cái)力后盾支持。在政府的高度重視下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)差距不斷縮小、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也基本實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

澳大利亞生態(tài)環(huán)保立法以預(yù)防為主，條規(guī)詳盡且可操作性強(qiáng)，這就降低了各州執(zhí)法的隨意性，減少了各利益階層間不必要的摩擦。聯(lián)邦、州、市政府都有各自的法律法規(guī)，聯(lián)邦層面的環(huán)境管制措施旨在實(shí)現(xiàn)全國(guó)的一致性，各州則保留了較大的自主權(quán)。澳大利亞實(shí)施生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的根本保證，就在于內(nèi)容豐富并已經(jīng)形成相對(duì)完善體系的環(huán)境法律法規(guī)。僅聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)立法就有50多項(xiàng)，此外還有20多項(xiàng)行政法規(guī)。各州政府非常重視社會(huì)參與環(huán)保，通過(guò)正向的宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，提高民眾的環(huán)保意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)與公眾間的良性互動(dòng)。此為，在制定相關(guān)環(huán)境管制法規(guī)時(shí)，會(huì)事先把法律法規(guī)草案散發(fā)給公眾，以便廣泛征求意見(jiàn)。

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管制異同分析

通過(guò)對(duì)美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)環(huán)境管制體制及措施的考察，可以得出一些共性的東西，如（1）環(huán)境管制體制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。這些國(guó)家都形成了相對(duì)完善的環(huán)境管制體制，其中環(huán)境部門在體制中承擔(dān)著相對(duì)核心的角色，負(fù)責(zé)相關(guān)環(huán)境管制部門的協(xié)調(diào)工作，并就環(huán)保管制方面的職權(quán)做出了較明確的法律分工。（2）環(huán)境管制法律體系完善、高效。有效的法律法規(guī)的制定和頒布，是各國(guó)政府實(shí)施環(huán)境管制措施的重要條件，不僅規(guī)定了環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)、管制對(duì)象，還涉及了相應(yīng)違法行為的處置方法，因此是一個(gè)面廣、高效、完善的管制法律體系。（3）注重公眾參與環(huán)保。通過(guò)多種方式提高公眾的環(huán)保意識(shí)，動(dòng)員全民參與環(huán)境管制監(jiān)督活動(dòng)，大大減輕了政府進(jìn)行環(huán)境管制的阻力。（4）環(huán)境管制相繼經(jīng)歷了幾個(gè)不同的演變階段，由環(huán)境管制意識(shí)淡薄到相對(duì)成熟，并就各自所面臨的亟待解決的環(huán)境問(wèn)題確定相應(yīng)的環(huán)境管制重點(diǎn)，而取得的不同的管制效果則體現(xiàn)了政府作為的力度。（5）公眾輿論對(duì)政府環(huán)境政策有一定意義上的導(dǎo)向作用。環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，因此當(dāng)環(huán)境問(wèn)題妨害到公眾利益時(shí)，強(qiáng)大的公眾輿論及媒體的關(guān)注會(huì)促使政府在進(jìn)行環(huán)境管制時(shí)更多的考慮改善國(guó)民生活質(zhì)量。

由于政治體制以及文化背景等的不同，各國(guó)的環(huán)境管制也存在一些不同之處。

第一，最高環(huán)境管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)環(huán)境管制措施的參與者不同。在美國(guó)，環(huán)境管制機(jī)構(gòu)是國(guó)家環(huán)境保護(hù)局（EPA），直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)；德國(guó)為聯(lián)邦環(huán)保局，向聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)；日本是環(huán)境省，負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為中央政府；澳大利亞為國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，其負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)也是聯(lián)邦政府。就參與者而言，美國(guó)、德國(guó)與澳大利亞等國(guó)均主要為公共積極有序的參與，而日本除了公眾參與外，還有企業(yè)方面對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)。而不論各國(guó)有幾方參與者，其目的都是為保證環(huán)境管制的有效實(shí)施。

第二，環(huán)境政策的發(fā)展階段不同。源于多重內(nèi)外因素的綜合作用，各國(guó)的環(huán)境政策歷史演變階段有所差異，因此就指導(dǎo)思想和發(fā)展著力點(diǎn)而言也有所區(qū)別。值得注意的是，澳大利亞的環(huán)境管制起步較早，在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上的負(fù)債較少、發(fā)展成本較低，與其他三國(guó)所經(jīng)歷過(guò)的先污染后治理道路是不同的。

第三，由于地域及各自問(wèn)題的差異性，環(huán)境管制的側(cè)重點(diǎn)有所不同。雖然前述各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都位居世界前列，但由于發(fā)展水平和程度上的細(xì)微差距、環(huán)境管制的起步期不盡相同，此外，環(huán)境管制也存在諸多不易預(yù)測(cè)和量化的因素，因此針對(duì)各自所面臨的突出發(fā)展問(wèn)題，各國(guó)環(huán)境管制措施的側(cè)重點(diǎn)和方向性也各有差異。

第四，環(huán)境管制效果難以可靠度量。環(huán)境管制的嚴(yán)厲程度及實(shí)施效果不僅取決于一國(guó)業(yè)已存在的管制水平，還會(huì)受到其他諸多主觀性因素的影響，例如實(shí)施管制措施的意愿、力度等，因此在環(huán)境管制實(shí)際效果這一層面的比較上，缺乏統(tǒng)一口徑的衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而無(wú)法簡(jiǎn)單評(píng)判一國(guó)環(huán)境管制效果的優(yōu)劣。

第五，環(huán)境管制工具有所差異。經(jīng)濟(jì)靠市場(chǎng)、環(huán)保靠政府，環(huán)境污染作為市場(chǎng)失靈的主要表現(xiàn)之一，環(huán)境保護(hù)除了需要作為污染源的企業(yè)的主動(dòng)參與外，更多的是應(yīng)依賴于政府的干預(yù)。在環(huán)境政策的演變歷程中，美國(guó)強(qiáng)調(diào)環(huán)境政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)政策，尋求生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的平衡點(diǎn)。德、日、澳三國(guó)比較重視通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整來(lái)緩解生態(tài)惡化問(wèn)題，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、調(diào)整來(lái)降低環(huán)境污染程。此外，德、澳兩國(guó)的環(huán)境立法是其環(huán)境管制中的一個(gè)重要工具。

第六，對(duì)環(huán)境外交的重視程度各異。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)全球性問(wèn)題，是人類在面對(duì)共同的環(huán)境惡化危害時(shí)無(wú)法回避的。雖然各國(guó)的外交活動(dòng)也均以國(guó)家利益為前提，但在世界性綠色潮流的影響下，環(huán)境外交的積極作用不容小覷，不僅能提升一國(guó)政治形象，還能更好維護(hù)本國(guó)環(huán)境利益。出于大國(guó)利益的考慮，環(huán)境外交服從于國(guó)家政治外交，就其對(duì)環(huán)境外交的重視程度而言，美、日比較活躍。

三、對(duì)我國(guó)實(shí)施環(huán)境管制的啟示

在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的宏觀背景下，各國(guó)面臨的環(huán)境形勢(shì)越來(lái)越惡劣。環(huán)境管制作為一種緩解環(huán)境惡化問(wèn)題相對(duì)直接有效的途徑，在美、德、日、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家已有具體實(shí)施措施，已基本建立一套多層次、寬領(lǐng)域且高效的環(huán)境管制法律體系，而這些恰恰是很多發(fā)展中國(guó)家所欠缺的。不論是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境管制體制、完善高效的法律體系，還是積極的公眾參與環(huán)保，對(duì)于環(huán)境管制體系尚不完善的我國(guó)而言，都有重要的參考和借鑒意義。

（一）完善環(huán)境管制法律體系任何一項(xiàng)環(huán)境管制政策的執(zhí)行，勢(shì)必會(huì)牽涉多方相關(guān)者的利益。為減少執(zhí)行阻力，建設(shè)一套相對(duì)完善的環(huán)境管制法律體系，對(duì)于環(huán)境管制的順利實(shí)施意義重大。借鑒前述發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)著重完善環(huán)境管制的法律體系，通過(guò)頒布一系列環(huán)境規(guī)章制度，從法律層面上加強(qiáng)對(duì)地方政府管制失靈現(xiàn)象的監(jiān)督，限制其對(duì)企業(yè)的不正當(dāng)干預(yù)行為，改善管制缺位和不作為現(xiàn)象，逐步消除有法不依、違法不究的地方保護(hù)主義?？紤]將環(huán)境問(wèn)責(zé)制寫入法律規(guī)章，敦促地方政府環(huán)境管制行為達(dá)標(biāo)。

（二）靈活運(yùn)用環(huán)境管制手段目前，我國(guó)政府在環(huán)境管制各環(huán)節(jié)承擔(dān)的仍是發(fā)令者的角色，而企業(yè)則是被動(dòng)的接受者，這不僅會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且無(wú)益于企業(yè)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮和社會(huì)責(zé)任感的培養(yǎng)。因此需要逐漸改變“自下而上”的機(jī)械型，向發(fā)達(dá)國(guó)家的自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重推動(dòng)機(jī)制靠攏，完善環(huán)境管制體制的建設(shè)。推行基于市場(chǎng)的環(huán)境管制體制，既重視政府管制權(quán)威，又關(guān)注市場(chǎng)和企業(yè)的作用，通過(guò)提高三個(gè)主體間的協(xié)調(diào)性來(lái)保障管制效果。在環(huán)境管制政策的手段運(yùn)用方面，逐步減少“行政—命令”型方式，更多的傾向于市場(chǎng)化的環(huán)境管制途徑。以市場(chǎng)信號(hào)為導(dǎo)向來(lái)規(guī)范企業(yè)的行為，從而在保證實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化前提下，自由選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的途徑達(dá)成企業(yè)目標(biāo)。

（三）強(qiáng)調(diào)公共參與的作用針對(duì)環(huán)境管制問(wèn)題具有社會(huì)性的特點(diǎn)，在環(huán)境政策的監(jiān)督與宣傳方面，一定程度上需要依靠社會(huì)公共的力量，強(qiáng)調(diào)以人為本，重視公眾參與的作用。可以借鑒美國(guó)的大區(qū)域制度、德國(guó)的聯(lián)席會(huì)議制度，減少監(jiān)督機(jī)制的缺失現(xiàn)象。政府除了提供政策、資金支持以外，還應(yīng)通過(guò)種方式加強(qiáng)對(duì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的宣傳、教育，營(yíng)造人人有責(zé)、全民參與的環(huán)境管制監(jiān)督氛圍，將環(huán)境污染企業(yè)置于公眾監(jiān)督的視線范圍之內(nèi)，督促企業(yè)在環(huán)境問(wèn)題上進(jìn)行自我糾偏，從而減輕政府環(huán)境管制的難度、降低政府環(huán)境管制成本，改善環(huán)境管制效果。此外，還要注意吸取發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，如不應(yīng)把環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在相互對(duì)立、矛盾的兩極，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求短期的經(jīng)濟(jì)效益，通過(guò)制定實(shí)施有序的環(huán)境管制政策是能達(dá)成兩者間的和諧發(fā)展的。

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：12YJC630222）階段性研究成果，并受北京市屬高等學(xué)校青年拔尖人才培育計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：CIT&TCD201404010）資助。

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（編輯陳玲）