淺析中國高速公路管理體制改革

曾國煒

[摘 ?要]我國高速公路建設(shè)起步于20世紀(jì)80年代中葉，目前，我國高速公路總里程已經(jīng)躍居世界第二位，有高速公路建設(shè)，就有高速公路管理?？v觀我國高速公路的發(fā)展和演進(jìn)，如同高速公路發(fā)展初期缺乏建設(shè)經(jīng)驗(yàn)一樣，我國高速公路管理也是在管理體制理論準(zhǔn)備不足，不同管理體制產(chǎn)生的不同管理效應(yīng)，使高速公路管理更為社會(huì)所關(guān)注。

[關(guān)鍵詞]公路 運(yùn)營 管理 體制改革

中圖分類號(hào)：U4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2016）24-0067-01

一、我國高速公路管理體制現(xiàn)狀

（一）多種管理體制模式并存

我國《公路法》第18條規(guī)定給出了我國公路管理體制的原則框架，但是對于許多具體問題則賦予各級地方政府（尤其是省級政府）自行解決，導(dǎo)致各地對高速公路管理體制的選擇呈現(xiàn)出“八仙過海，各顯其能”之勢，創(chuàng)建了多種管理體制模式。

（二）分散管理

“諸侯割據(jù)”。按照“誰投資，誰經(jīng)營”的原則，我國高速公路建設(shè)投資的多元化必然導(dǎo)致多頭經(jīng)營管理，出現(xiàn)“諸侯割據(jù)”的局面。即便是一條連通的高速公路，由于投資主體不同、建設(shè)時(shí)期不同，其經(jīng)營管理的歸屬也不同。再者，我國目前尚未出臺(tái)全國性的高速公路管理法律法規(guī)，“諸侯”們各自為政，難于協(xié)調(diào)。

（三）政企不分

我國已建成的高速公路中，很大一部分是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的時(shí)期建設(shè)并管理的，是在由政府投資逐漸向政府、外資、企業(yè)以及私人等多元投資主體轉(zhuǎn)變的過程運(yùn)作產(chǎn)生的。因此，即使是一些已經(jīng)注冊的高速公路經(jīng)營公司，也或多或少地帶有原事業(yè)單位的性質(zhì)，沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的政企分開。

二、我國高速公路管理體制存在的問題

（一）高速公路管理的法律法規(guī)不健全，缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

目前國內(nèi)沒有統(tǒng)一的高速公路管理法規(guī)和統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，給高速公路的日常管理帶來了很大困難，主要表現(xiàn)在收費(fèi)制式和標(biāo)準(zhǔn)的混亂，收費(fèi)系統(tǒng)兼容性差，作弊、逃費(fèi)的行為頻發(fā)，司法實(shí)踐依據(jù)不足等問題。

（二）高速公路建設(shè)、運(yùn)營體制中存在的問題

1.建設(shè)和管理相互分離

中國高速公路管理的滯后以及投入資金的不足，造成了某些路在通車的時(shí)候就出現(xiàn)很多的管理問題，管理人員配備及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等都不能夠迅速的到位，推延了運(yùn)營管理的整合時(shí)間，導(dǎo)致了現(xiàn)代化的設(shè)備與管理體制的不和諧、及相關(guān)的政府政策不協(xié)調(diào)等一系列問題，阻礙了中國高速公路的迅速發(fā)展。？

2.政企不分，事企不分，性質(zhì)模糊

高速公路建設(shè)資金主要來源于國家財(cái)政與銀行貸款，現(xiàn)有的公路建設(shè)經(jīng)營單位或公司也絕大部分是國有性質(zhì)，這給高速公路管理體制的改革增加了復(fù)雜性，在高速公司化改造的轉(zhuǎn)制過程中，國有資產(chǎn)將成為公司的最大股東，這往往形成政府對高速公路公司企業(yè)化的經(jīng)營實(shí)施過多的干預(yù)，從而混淆了政府與企業(yè)的職能，高速公路公司在管理上往往無所適從，形成政府多頭管理，使高速公路公司無法專致于企業(yè)化經(jīng)營管理，造成高速公路經(jīng)營公司既要履行政府的部分職能，又要按現(xiàn)代企業(yè)的要求進(jìn)行運(yùn)營管理，又要依照事業(yè)單位的特點(diǎn)管理人事。

3.分散經(jīng)營，路網(wǎng)分割嚴(yán)重。

公路運(yùn)輸?shù)奶攸c(diǎn)決定了公路網(wǎng)的管理必須統(tǒng)一、高效，而且需要跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，具有不可分割性。而目前，我國的公路管理不僅有普通干線公路網(wǎng)和高等級公路網(wǎng)之分，就是在高速公路內(nèi)部也出現(xiàn)了多個(gè)利益主體各據(jù)一方，分散管理，獨(dú)立行事的局面，一方面嚴(yán)重影響了路網(wǎng)的統(tǒng)一性，公路所特有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效能無法得以充分發(fā)揮;另一方面增大了管理成本。

四.我國高速公路管理體制改革的建議

（一）建立健全高速公路管理法規(guī)體系

由于公安和交通部門都對高速公路由管理的權(quán)限，應(yīng)建立健全的法律來完善其分工，使它們互相協(xié)調(diào)?！豆贩ā?、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的頒布，可以很好的保證高速公路管理工作的順利進(jìn)行。

（二）實(shí)現(xiàn)高速公路企業(yè)化經(jīng)營的迅速發(fā)展，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控

1.建立制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，使其有效并且權(quán)限明確

制衡的法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)正常行使企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障，是為了達(dá)到資源的合理配置。根據(jù)國家公司法規(guī)定，對于高速集團(tuán)公司，一定要有各負(fù)其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的法人治理結(jié)構(gòu)，能夠形成民主科學(xué)、權(quán)責(zé)明確、靈活高效的決策、經(jīng)營、監(jiān)督機(jī)制。按照相關(guān)的法律對其目前的主管人員權(quán)限及程序進(jìn)行明確規(guī)定，合理產(chǎn)生公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人員。

2.要實(shí)現(xiàn)政企分開的高速公路管理

在高速公路交通部門設(shè)置有專門管理高速公路建設(shè)的部門，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的高速公路管理，并根據(jù)高速公路的發(fā)展?fàn)顩r，制定合理的高速公路發(fā)展規(guī)劃，建立適應(yīng)的法規(guī)，確立高速公路發(fā)展的總體目標(biāo)。省交通廳亦對本省的高速公路的合理規(guī)劃及資金籌措進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保證高速公路路網(wǎng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益與地方民生相結(jié)合，并由授權(quán)設(shè)立的高速公路公司對高速公路進(jìn)行管理，依據(jù)一路一公司的原則，實(shí)行管理，但對里程較短的高速公路，采用多路一公司的原則，進(jìn)行經(jīng)營管理。高速公路集團(tuán)公司主要負(fù)責(zé)著高速公路的收費(fèi)經(jīng)營與高速公路維護(hù)保養(yǎng)等，其“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、授權(quán)經(jīng)營”的組織形式，保證了政府和企業(yè)的職能分開。高速公路集團(tuán)公司對高速公路的建設(shè)經(jīng)營由一定的責(zé)任和權(quán)力義務(wù)，加強(qiáng)企業(yè)管理、獨(dú)立核算，更好的實(shí)現(xiàn)自我約束和自我發(fā)展。

（三）實(shí)行政企分開，企業(yè)化經(jīng)營

實(shí)行政企分開，就是負(fù)責(zé)高速公路管理事務(wù)的政府部門與企業(yè)各司其職，各盡其能。政府宏觀調(diào)控、總體協(xié)調(diào)，對其所屬生產(chǎn)、經(jīng)營性單位，進(jìn)行行業(yè)管理、政策引導(dǎo)、合理配置養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi);企業(yè)則負(fù)責(zé)高速公路的具體管理活動(dòng)，使高速公路各企業(yè)化管理單位轉(zhuǎn)變觀念、參與競爭、自我發(fā)展，以維持高速公路良好的服務(wù)水平等。在高速公路管理中，應(yīng)堅(jiān)持政企分開，企業(yè)實(shí)行自主經(jīng)營。在交通部設(shè)置高速公路管理專職部門。企業(yè)必須按照交通主管部門審批的經(jīng)營范圍、經(jīng)營期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量要求從事高速公路經(jīng)營活動(dòng)、接受專門管理機(jī)構(gòu)的行政管理監(jiān)督。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的管理實(shí)踐來看，集團(tuán)化管理、企業(yè)化運(yùn)作的模式較好地發(fā)揮了市場機(jī)制的作用，既實(shí)現(xiàn)了高速公路公共物品的特性，又充分利用了其商品性的特點(diǎn)，效果非常顯著。

本論文雖然對高速公路運(yùn)營管理體制創(chuàng)新進(jìn)行了初步探討，但是囿于課題本身的復(fù)雜性和作者學(xué)識(shí)的有限，仍然有必要對這一課題作更為深入細(xì)致的研究，積極探索適合中國國情的高速公路運(yùn)營管理的新路子。

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