國(guó)際旅游島背景下海南省旅游業(yè)發(fā)展中的政府“缺位”與“越位”

林文曼

國(guó)際旅游島建設(shè)使海南旅游業(yè)規(guī)模蓬勃發(fā)展，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用越來(lái)越大。然而在海南旅游建設(shè)“大躍進(jìn)”的背后，旅游業(yè)的發(fā)展遭遇“瓶頸”限制。政府“缺位”、“越位”導(dǎo)致旅游資源耗損，難以有效開(kāi)發(fā)利用。

國(guó)際旅游島上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)海南旅游業(yè)發(fā)展的春天，硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速提升的同時(shí)，軟環(huán)境建設(shè)卻相對(duì)滯后。尤其是近年來(lái)頻頻出現(xiàn)的 “天價(jià)菜單”、“天價(jià)房，”等負(fù)面事件對(duì)海南旅游造成極其不良的影響，也突顯出海南旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中政府管理職能的弊端。政府錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象，在一定程度上制約了海南旅游業(yè)效益的發(fā)揮。

一、政府缺位：旅游資源難以有效開(kāi)發(fā)利用

旅游業(yè)發(fā)展中的政府缺位是指政府沒(méi)有在發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、開(kāi)發(fā)旅游資源上充分發(fā)揮其職能作用。如果對(duì)旅游資源缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃，不能有效地開(kāi)發(fā)和利用旅游資源，旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益就無(wú)法體現(xiàn)。以海南省中西部旅游資源開(kāi)發(fā)為例，長(zhǎng)期以來(lái)海南省的旅游活動(dòng)過(guò)度集中在東部地區(qū)，中西部資源少有人問(wèn)津，許多特色資源未能得到合理的開(kāi)發(fā)利用。其中，政府缺位是導(dǎo)致該現(xiàn)象發(fā)生的重要原因之一。

（一）政策扶持不到位

例如，海南省內(nèi)酒店大規(guī)模的重復(fù)建設(shè)影響了正常的價(jià)格體系，酒店旺季價(jià)格超出淡季價(jià)格的數(shù)倍，而淡季客源稀少酒店空置明顯，這一切都突顯出政府對(duì)于旅游資源規(guī)劃的政策缺位。

（二）公共服務(wù)不足

例如，海南的中西部地區(qū)擁有得天獨(dú)厚的旅游資源，但由于交通不便，加上缺乏商業(yè)、餐飲、旅管等配套設(shè)施，社會(huì)治安得不到保障，致使長(zhǎng)期以來(lái)，中西部地區(qū)的資源藏于深山無(wú)人知曉，地方經(jīng)濟(jì)落后，缺乏環(huán)保維護(hù)，環(huán)境條件差，旅游者少有光顧。這些問(wèn)題都需要政府充分發(fā)揮其服務(wù)職能。

（三）市場(chǎng)管理不規(guī)范

如2012年3月發(fā)生的安徽老人海南旅游遭遇陷阱投訴事件，就是旅行社降低團(tuán)費(fèi)、甚至是以零團(tuán)費(fèi)吸引游客報(bào)團(tuán)，然后在游程中通過(guò)擅自刪減旅游項(xiàng)目、增加自費(fèi)項(xiàng)目、進(jìn)購(gòu)物景點(diǎn)和強(qiáng)迫旅游消費(fèi)等方式攫取暴利的結(jié)果。而在“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”的背后，更多的是景點(diǎn)與旅行社相互勾結(jié)，導(dǎo)游為賺取回扣自行增加購(gòu)物點(diǎn)與游客的旅游體驗(yàn)降低之間的矛盾。這些弊端反映出政府對(duì)旅游市場(chǎng)管理的不規(guī)范，缺乏相關(guān)的旅游法律法規(guī)和保障旅游發(fā)展環(huán)境正常運(yùn)行的有效機(jī)制。

（四）監(jiān)管力度不夠

海南省在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中，旺季拉高旅游產(chǎn)品價(jià)格，以“天價(jià)房”、“天價(jià)海鮮”惡意宰客的事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了海南的旅游形象。2012年春節(jié)前夕一網(wǎng)友發(fā)微博稱(chēng)其朋友一家三亞吃海鮮，僅三個(gè)菜被宰近四千元。該微博在網(wǎng)上被轉(zhuǎn)發(fā)近4萬(wàn)次。此事件發(fā)生后再次引發(fā)了人們對(duì)海南旅游的質(zhì)疑：“如此宰客，誰(shuí)還敢去海南旅游？”這一現(xiàn)象，既暴露出旅游市場(chǎng)的秩序混亂，也反映出旅游價(jià)格監(jiān)管的缺位。

二、政府越位：旅游資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置

政府職能越位是指政府超越了自己的職責(zé)范圍，做了不應(yīng)做的和管了不應(yīng)管的事情。政府在旅游資源開(kāi)發(fā)、投資決策、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面存在過(guò)多的干預(yù)，取代了市場(chǎng)的職能作用，擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，造成旅游資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

（一）政府管理觀(guān)念落后，制約旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“政府主導(dǎo)”強(qiáng)調(diào)的是政府通過(guò)宏觀(guān)調(diào)控和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策，在保證市場(chǎng)有序運(yùn)行的前提下發(fā)揮政府的作用。然而，在海南旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中，政府容易替代市場(chǎng)，濫用職權(quán)而越位?！罢髟?、政府主財(cái)、政府主干”的落后觀(guān)念，制約了旅游經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（二）政府介入旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。

政府直接介入旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，容易導(dǎo)致政企不分，限制旅游企業(yè)獨(dú)立發(fā)展。例如高爾夫休閑游快速發(fā)展的今天，海南眾多高爾夫球場(chǎng)順勢(shì)而起，但在投入使用時(shí)受到政府的過(guò)多干預(yù)，如政府制定隱性政策限定客源類(lèi)型和接待標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上限制了高爾夫球場(chǎng)的自主經(jīng)營(yíng)。再加上高爾夫球場(chǎng)一方面歸屬于地方市縣行政部門(mén)管轄，另一方面又受到旅游管理部門(mén)的諸多約束。最終導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理效率低下，與國(guó)際性的高爾夫基地存在較大差距，目前部分高爾夫球場(chǎng)已被荒廢。

（三）政府違背旅游發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)重浪費(fèi)旅游資源。

在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中，地方政府或行政管理部門(mén)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為本職”，“越位”操作過(guò)多，為獲取利益盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)。為獲取更多利益，政府會(huì)選擇開(kāi)發(fā)示范性的大項(xiàng)目、規(guī)模項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代。但事實(shí)上政府有時(shí)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律并不了解，不懂得如何運(yùn)用旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)律來(lái)行使其職責(zé)，結(jié)果往往是與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律背道而馳，既花費(fèi)了巨額資金，又破壞了生態(tài)環(huán)境，造成資源的極大浪費(fèi)。如“海南省熱帶海洋世界”的倒閉和“印象海南島”的失算，再如三亞灣的海灘建設(shè)，由于公路離海太近，導(dǎo)致可游玩的海灣變少，而臺(tái)風(fēng)來(lái)臨時(shí)從海面飄來(lái)的垃圾對(duì)公路污染和損壞嚴(yán)重，因此到三亞灣游玩的游客量大幅減少，整個(gè)海灘建設(shè)并未給三亞灣增加經(jīng)濟(jì)效益，反而破壞了環(huán)境，浪費(fèi)了旅游資源。

綜上所述，海南旅游業(yè)發(fā)展階段存在政府缺位、越位現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)海南旅游業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，海南政府需要盡快轉(zhuǎn)變職能，重新定位自己的管理角色，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，做到有所為有所不為，把該管的事情管好，不該管的事情放手給市場(chǎng)。同時(shí)，要進(jìn)一步完善政府支持政策、市場(chǎng)配套政策、旅游產(chǎn)業(yè)投入與保障政策等，形成較為完備的產(chǎn)業(yè)政策體系；又要樹(shù)立起合理規(guī)劃開(kāi)發(fā)的意識(shí)，特別是針對(duì)海南旅游發(fā)展中存在的東中西部發(fā)展不協(xié)調(diào)、旅游資源分散化等問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的整體規(guī)劃，充分發(fā)揮旅游資源的有效利用。

（作者單位：瓊臺(tái)師范學(xué)院）