鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃主體機(jī)構(gòu)分析

徐麗平

伴隨著鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的項(xiàng)目的增多，對(duì)于鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的主體問題顯得更為重要，不同的主體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)鄉(xiāng)村旅游的影響也不同。對(duì)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃要根據(jù)不同的范疇需要組合多元的規(guī)劃開發(fā)主體，組合型的規(guī)劃主體能夠讓鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目呈現(xiàn)出整體計(jì)劃性，內(nèi)部統(tǒng)一性，單體個(gè)性化。

隨著旅游業(yè)的發(fā)展，大眾旅游時(shí)代的到來，鄉(xiāng)村旅游成為了旅游者喜歡的旅游方式，鄉(xiāng)村成為旅游者新的旅游目的地。面對(duì)旅游人數(shù)的增加，鄉(xiāng)村旅游為鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的增長點(diǎn)，越來越多的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目被確立，需要對(duì)鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行合理的規(guī)劃與開發(fā)。要避免開發(fā)模式雷同，沒有特色的現(xiàn)象，首先要對(duì)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的范疇和主體機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析，不同的主體機(jī)構(gòu)來承擔(dān)不同的規(guī)劃責(zé)任，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的范疇來制定相應(yīng)的規(guī)劃方案。

一、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的范疇分析

（一）空間范疇

1.單體區(qū)域空間。單體區(qū)域空間是指獨(dú)立運(yùn)作的單一經(jīng)濟(jì)體或組織。鄉(xiāng)村旅游中的單體區(qū)域空間不以面積作為劃分的標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)營者能夠自主運(yùn)營屬于自己的經(jīng)濟(jì)空間，例如，一個(gè)農(nóng)家樂的經(jīng)營者經(jīng)營的場(chǎng)所就屬于一個(gè)單體區(qū)域空間，經(jīng)營者對(duì)這一空間具有控制權(quán)。具有共同特征的鄉(xiāng)村旅游運(yùn)營者形成的聚落也可作為單體區(qū)域空間，如一個(gè)村落，鄉(xiāng)村的管理者對(duì)本區(qū)域空間具有絕對(duì)的控制權(quán)。單體區(qū)域空間的經(jīng)濟(jì)體便于管理者的控制與開發(fā)，具有獨(dú)立的特色，相同或不同特色的單體區(qū)域空間相互聯(lián)系與共同協(xié)作可以形成一個(gè)獨(dú)立的區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村旅游空間。

2.跨區(qū)域空間?？鐓^(qū)域空間是指具有不同特征的單體鄉(xiāng)村旅游空間并存的空間范疇，在跨區(qū)域空間內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游區(qū)域之間可以相互作用，相互帶動(dòng)形成一個(gè)統(tǒng)一體。在跨區(qū)域空間中獨(dú)立的單體區(qū)域鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目各具特色，形成一個(gè)整體。在跨區(qū)域空間中，有多個(gè)管理者負(fù)責(zé)本區(qū)域的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃。

（二）資源范疇

1.共享型資源。單體區(qū)域空間和跨區(qū)域中間中共同享用的資源稱為共享型資源，這些資源不隸屬于某一個(gè)體。共享型資源是包括鄉(xiāng)村旅游中的公共資源，如道路、水資源、電力資源、通訊資源、土地資源等等。共享型資源服務(wù)于本區(qū)域內(nèi)所有鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，同時(shí)也為旅游者提供服務(wù)。

2.獨(dú)有型資源。獨(dú)有型資源歸屬于某個(gè)體或組織，具有專利性、不可復(fù)制性的特點(diǎn)。獨(dú)有型資源包括自然資源、技術(shù)資源、文化資源等等。例如：鄉(xiāng)村旅游中的非物質(zhì)遺產(chǎn)、技術(shù)性遺產(chǎn)、鄉(xiāng)村經(jīng)營者個(gè)人的創(chuàng)造與發(fā)明等。

（三）規(guī)劃意圖范疇

1.通過開發(fā)鄉(xiāng)村旅游對(duì)鄉(xiāng)村旅游資源進(jìn)行保護(hù)。鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)的目的是進(jìn)一步的保護(hù)與延續(xù)，但是從某種角度上來說，隨著城市化步伐的進(jìn)一步加快，某些鄉(xiāng)村旅游資源正在逐漸的縮減，尤其是農(nóng)牧資源和歷史人文資源，例如傳統(tǒng)的民俗資源，隨著鄉(xiāng)村居民生活習(xí)慣的改變，這些資源正在消失。對(duì)鄉(xiāng)村旅游的規(guī)劃就是要及時(shí)地對(duì)這些資源進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，在規(guī)劃階段、工程階段、運(yùn)營階段都要堅(jiān)持這樣的原則。例如浙江永嘉就對(duì)本區(qū)域內(nèi)的220個(gè)古村落按照“修舊如舊、修古如古”的要求，對(duì)已列入省級(jí)重點(diǎn)的歷史文化村落，重點(diǎn)開展搶救性保護(hù)。

2.通過開發(fā)鄉(xiāng)村旅游使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民脫貧致富。2016年9月9日至11日，國家旅游局在寧夏舉辦第二屆全國全域旅游推進(jìn)會(huì)提出了旅游扶貧上要有突破和旅游富民上要有突破。自2016年全域旅游工作會(huì)議以來，全國各省、市、縣積極發(fā)展全域旅游。日前，國家旅游局發(fā)布首批262個(gè)“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建單位名單，以鼓勵(lì)全國各地推進(jìn)全域旅游融合創(chuàng)新發(fā)展，其目的之一是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，讓貧困地區(qū)的百姓脫貧致富。

二、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的主體結(jié)構(gòu)

（一）政府主持型

鄉(xiāng)村旅游的核心管理主體是政府機(jī)構(gòu)，他們負(fù)責(zé)制定和實(shí)施鄉(xiāng)村旅游保護(hù)與開發(fā)的方案與措施。在規(guī)劃鄉(xiāng)村旅游的方案中，一級(jí)政府會(huì)利用政府的行政資源優(yōu)勢(shì)，組織專家，舉辦系列講座，傳播鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的重要性，介紹鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的示范成果，協(xié)調(diào)各部門之間的協(xié)作，使不同意見達(dá)成統(tǒng)一，通過立法、制定規(guī)章制度鼓勵(lì)與規(guī)范鄉(xiāng)村旅游的行為與活動(dòng)。政府中也會(huì)有特殊的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的管理，限定鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目規(guī)劃的基本理念、達(dá)成目標(biāo)、具體行動(dòng)和最終評(píng)估。

（二）政府主導(dǎo)型

1.鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃會(huì)由一些非政府組織來制定，但是非政府組織發(fā)育不完善，而公眾對(duì)旅游規(guī)劃的可持續(xù)意識(shí)不全面，因此由政府部門主導(dǎo)，公眾在一定程度上參與鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展性規(guī)劃。非政府組織通過創(chuàng)建論壇、沙龍等方式對(duì)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行討論，與政府各部門、各行業(yè)進(jìn)行協(xié)商與探討，為政府提出合理化的建議與意見，并參與一些政策的制定和實(shí)施。

2.為了全面開發(fā)區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)，政府部門會(huì)主導(dǎo)社區(qū)廣泛參與的鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)與保護(hù)，舉行不定期的民間討論，引導(dǎo)公眾對(duì)鄉(xiāng)村旅游的熱點(diǎn)問題有所關(guān)注，提高文化遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)。在政府的主導(dǎo)下，區(qū)域內(nèi)居民參與鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，對(duì)影響鄉(xiāng)村旅游保護(hù)與開發(fā)的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，政府廣泛動(dòng)員各界力量進(jìn)行討論，從而形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

（三）投資商

投資商制定的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃側(cè)重于項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃和旅游產(chǎn)品規(guī)劃，投資商可以委托旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)公司等機(jī)構(gòu)來根據(jù)資源條件與投資商的要求制定旅游規(guī)劃的設(shè)計(jì)方案。

（四）獨(dú)立機(jī)構(gòu)

專業(yè)的學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)與咨詢機(jī)構(gòu)，如旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)院，負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)條件及未來發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行審視，為研究制定規(guī)劃方案提供學(xué)術(shù)咨詢和支持；參與中長期規(guī)劃效果評(píng)估，發(fā)揮外部評(píng)估作用；對(duì)影響鄉(xiāng)村旅游的破壞行為與問題提出解決問題的技術(shù)方案，并為鄉(xiāng)村旅游的降低負(fù)面影響和杜絕破壞提供技術(shù)咨詢。

（五）行業(yè)協(xié)會(huì)

行業(yè)協(xié)會(huì)為企業(yè)提供國家及地方政府制定的有關(guān)法律文件；收集企業(yè)相關(guān)的意見與建議，匯總后反映給地方政府的相關(guān)部門，為鄉(xiāng)村旅游的政策制定提供依據(jù)；促進(jìn)企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)、公共部門建立聯(lián)合關(guān)系；協(xié)助政府部門監(jiān)督、管理成員企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營行為。

三、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃主體機(jī)構(gòu)的運(yùn)作

（一）復(fù)合型運(yùn)作

1.跨區(qū)域空間范疇的應(yīng)用。在大眾旅游時(shí)代的熱潮中，國家旅游局局長李金早指出：“我國旅游要從“景點(diǎn)旅游”向“全域旅游”轉(zhuǎn)變，具體要實(shí)現(xiàn)幾方面轉(zhuǎn)變：如從單一景點(diǎn)景區(qū)建設(shè)管理到綜合目的地統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，破除景點(diǎn)景區(qū)內(nèi)外的體制壁壘和管理圍墻，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，實(shí)行公共服務(wù)一體化，旅游監(jiān)管全覆蓋；從門票經(jīng)濟(jì)向產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；從導(dǎo)游必須由旅行社委派的封閉式管理體制，向?qū)в巫杂捎行蛄鲃?dòng)的開放式管理轉(zhuǎn)變；從粗放低效旅游向精細(xì)高效旅游轉(zhuǎn)變；從封閉的旅游自循環(huán)向開放的“旅游+”融合發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；從旅游企業(yè)單打獨(dú)享到社會(huì)共建共享轉(zhuǎn)變等，最終實(shí)現(xiàn)從小旅游格局向大旅游格局轉(zhuǎn)變?！?/p>

這就代表著我國旅游發(fā)展的方向，全域旅游成為我國開發(fā)旅游的新模式，這種跨區(qū)域空間范疇的旅游規(guī)劃往往是由多個(gè)規(guī)劃主體共同負(fù)責(zé)，就需要多種規(guī)劃機(jī)構(gòu)共同運(yùn)作來完成。例如海南萬寧在發(fā)展全域旅游時(shí)就借助自我的資源稟賦，借助美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，搭建起了以鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)“全域旅游”的戰(zhàn)略，在食、游、玩上做出了各種規(guī)劃。

2.共享型資源范疇的應(yīng)用。在鄉(xiāng)村旅游中很重要的一項(xiàng)就是解決鄉(xiāng)村道路中最后十公里的問題，道路的建設(shè)需要地方政府提供相應(yīng)的方針政策保證鄉(xiāng)村旅游的建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)共享。因此，共享型資源需要政府的支持與保障，多為政府主持型與政府主導(dǎo)型模式。

3.鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)保護(hù)意圖的應(yīng)用。對(duì)鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)的保護(hù)措施往往體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：禁止在鄉(xiāng)村旅游保護(hù)區(qū)內(nèi)的非法搭建建筑物，鄉(xiāng)村景觀應(yīng)保護(hù)原始景觀和環(huán)境，大規(guī)模人為建筑物會(huì)改變鄉(xiāng)村的原貌，也會(huì)破壞鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境；將鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)和遺址區(qū)與為旅游者提供服務(wù)的設(shè)施與場(chǎng)所分離開，或通過高科技建設(shè)鄉(xiāng)村景觀的仿真場(chǎng)景，以便對(duì)鄉(xiāng)村遺產(chǎn)和遺址的保護(hù)。鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)的保護(hù)需要政府相關(guān)部門的支持與監(jiān)管，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)的保護(hù)需要專家的參與，才能提出更加科學(xué)地，具有持續(xù)性的規(guī)劃方案。因此，鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)保護(hù)的規(guī)劃主體是復(fù)合型的，多元組織的，是在政府領(lǐng)導(dǎo)下，各規(guī)劃主體共同發(fā)揮作用的主體。

4.旅游開發(fā)與農(nóng)民脫貧致富。2016年8月11日，國家旅游局為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《貫徹實(shí)施〈中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定〉重要政策措施分工方案》，深入實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧中的重要作用，聯(lián)合國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國務(wù)院扶貧辦、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門制定了鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)方案，提出“十三五”期間，力爭(zhēng)通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)全國25個(gè)?。▍^(qū)、市）2.26萬個(gè)建檔立卡貧困村、230萬貧困戶、747萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。在中央的號(hào)召之下，各級(jí)政府部門積極組織與實(shí)施鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的規(guī)劃，提出各自的鄉(xiāng)村旅游規(guī)范與發(fā)展方案。部分政府機(jī)構(gòu)努力引進(jìn)外資，利用本地的優(yōu)勢(shì)鄉(xiāng)村旅游資源與投資方合作，共同開發(fā)本地旅游項(xiàng)目，投資方根據(jù)市場(chǎng)需求與資源特色建立相應(yīng)的規(guī)劃開發(fā)項(xiàng)目。通過鄉(xiāng)村旅游扶貧工程來規(guī)劃開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的項(xiàng)目，往往是由政府主持或政府主導(dǎo)的規(guī)劃模式。

（二）單體運(yùn)作

1.單體旅游區(qū)域空間范疇。單體旅游區(qū)域擁有唯一的或相同特色的旅游資源，他們的規(guī)劃是由主體管理者來制定。例如陜西袁家村，過去，在村黨支部書記郭裕祿的帶領(lǐng)下，袁家村大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，成為陜西首個(gè)萬元村，現(xiàn)在，在新一任村支書郭占武的帶領(lǐng)下，袁家村人利用當(dāng)?shù)孛麆俟袍E發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，獲得“中國十大美麗鄉(xiāng)村”的稱號(hào)，具有獨(dú)特體驗(yàn)感的袁家村旅游模式又再次吸引我們的眼球，塑造了自己的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式——袁家村模式。像農(nóng)家樂這樣的單體空間的內(nèi)部規(guī)劃也由經(jīng)營者自身來規(guī)劃設(shè)計(jì)。

2.自創(chuàng)型資源范疇。部分投資商具有自身的規(guī)劃設(shè)計(jì)專利，擁有自創(chuàng)型資源，在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游時(shí)，他們負(fù)責(zé)自營體的規(guī)劃與經(jīng)營。

3.上級(jí)政府要求。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的過程中，會(huì)出現(xiàn)各種的問題，如設(shè)施簡(jiǎn)陋，衛(wèi)生狀況不良；主體單一，盲目效仿，特色不強(qiáng)；經(jīng)營不規(guī)范，惡性競(jìng)爭(zhēng)；污染環(huán)境，存在安全隱患；服務(wù)水平不高，沒有規(guī)范的服務(wù)準(zhǔn)則等，

4.為了獲得地方或國際機(jī)構(gòu)的資助。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃中的鄉(xiāng)村的景觀遺產(chǎn)需要保護(hù)，行業(yè)協(xié)會(huì)往往承擔(dān)起對(duì)鄉(xiāng)村景觀遺產(chǎn)的維護(hù)與監(jiān)督工作，一些地方或國際機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)這些遺產(chǎn)提供保護(hù)的基金或費(fèi)用。

5.對(duì)特定問題進(jìn)行解決。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃主體中的獨(dú)立機(jī)構(gòu)在解決特定問題上起到了重要的作用，這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)往往是由一些各方面的專家組成，能夠完成規(guī)劃中的技術(shù)與文化背景的分析，更加專業(yè)地解決問題。

隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)村旅游的整體規(guī)劃顯得尤為重要，不同的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃主體發(fā)揮著各自的作用，對(duì)于多功能的鄉(xiāng)村旅游區(qū)域，應(yīng)該采取多元的規(guī)劃主體，從而使鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃實(shí)現(xiàn)整體化，統(tǒng)一化和特色化。

（作者單位：寶雞文理學(xué)院歷史文化與旅游系）