小微金融監(jiān)管探析

付五平

(懷化學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南　懷化　418000)

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金融觀察

小微金融監(jiān)管探析

付五平

(懷化學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南懷化418000)

小微金融在我國處于發(fā)展階段，國家不斷出臺(tái)政策扶持小微企業(yè)，給小微金融的發(fā)展提供了空間。小微金融發(fā)展迅速，但對小微金融的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于小微金融的發(fā)展。目前我國小微金融監(jiān)管對象多樣化，而調(diào)整小微金融的法律法規(guī)缺位，導(dǎo)致對小微金融的監(jiān)管不力。本文從小微金融的監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，對小微金融監(jiān)管存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了可行性建議。

小微金融；監(jiān)管；監(jiān)管創(chuàng)新

一、引言

小微金融(microfinance)是指為貧困、低收入人群及微型企業(yè)提供的可持續(xù)金融服務(wù)，包括小微信貸、存款、匯款和微型保險(xiǎn)等。[1]我國小微金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多，包括農(nóng)村信用社、國有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)、郵政儲(chǔ)蓄銀行分支機(jī)構(gòu)、股份制商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)及未獲銀監(jiān)會(huì)《經(jīng)營金融業(yè)務(wù)許可證》、但也從事部分金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，如小額貸款公司等。小微金融產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)主要是政府主導(dǎo)的以扶貧為目的的小額信貸項(xiàng)目。此后，隨著國家政策的扶持，小微金融迅速發(fā)展。2006年以后，我國農(nóng)村金融新政實(shí)施，促進(jìn)了小微金融快速發(fā)展，特別是2013年以來，國務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)不斷出臺(tái)小微金融工作指導(dǎo)意見，進(jìn)一步加大對小微企業(yè)金融服務(wù)的政策支持力度。小微金融為“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入資金活力，為中、小微企業(yè)提供新的融資渠道，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視地方金融改革，為小微金融發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，同時(shí)小微金融還處于初期發(fā)展階段，監(jiān)管機(jī)制不完善，引發(fā)了一系列問題。

二、小微金融監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)監(jiān)管對象多元化

我國小微金融的服務(wù)對象主要是窮人及經(jīng)濟(jì)上處于弱勢地位的經(jīng)濟(jì)組織，如小微企業(yè)、“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)實(shí)體、個(gè)體工商戶等，不同的服務(wù)對象形成了不同層次的小微金融服務(wù)提供者?；诖?，小微金融監(jiān)管的對象既包括從事小微金融業(yè)務(wù)的大中型金融機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行，還包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。[1]小微金融監(jiān)管對象的多元化，與之相對應(yīng)，對小微金融的監(jiān)管措施也應(yīng)多樣化，但在實(shí)踐中，有些地方監(jiān)管者無視監(jiān)管對象的差異，采用統(tǒng)一的監(jiān)管方式，甚至直接參照國有商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，沒有體現(xiàn)個(gè)體差異，必然產(chǎn)生一系列問題。

(二)地方政府監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱

地方政府的金融監(jiān)管職能并沒有法律明文規(guī)定，而是通過一些部門規(guī)章、管理辦法或是文件授權(quán)。地方政府金融監(jiān)管職能處于不同的部門，省聯(lián)社負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)信社，金融辦監(jiān)管小貸公司、股權(quán)投資基金和私募證券基金，商務(wù)部門承擔(dān)典當(dāng)行的管理職能，財(cái)政部門承擔(dān)融資性擔(dān)保公司的管理職能，國有資產(chǎn)管理部門承擔(dān)地方性金融機(jī)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)(股權(quán))交易所的管理職能，工商、稅務(wù)等部門分別在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)實(shí)行一定的監(jiān)管。[1]各部門在行使金融監(jiān)管職能時(shí)溝通不夠，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，監(jiān)管手段不科學(xué)，一般根據(jù)自己的理解來行使職權(quán)，導(dǎo)致有的部門越權(quán)監(jiān)管，有的部門不敢貿(mào)然監(jiān)管，怕出問題，使地方政府金融監(jiān)管部門沒有在其權(quán)限范圍內(nèi)較好地行使職權(quán)，出現(xiàn)監(jiān)管權(quán)責(zé)不對稱的現(xiàn)象。

(三)監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于重視安全，監(jiān)管效率不高

我國金融監(jiān)管體制主要以“一行三會(huì)”為主導(dǎo)，實(shí)行垂直管理。在這種金融監(jiān)管模式下，各級(jí)監(jiān)管主體首先考慮的是安全問題，即在自己的監(jiān)管范圍內(nèi)不出問題，因此往往采取較傳統(tǒng)、保守的監(jiān)管措施，從而制約了小微金融的創(chuàng)新性，導(dǎo)致監(jiān)管效率不高，沒有體現(xiàn)金融監(jiān)管的初衷，即通過監(jiān)管促進(jìn)小微金融的健康發(fā)展。目前我國的考核機(jī)制側(cè)重于安全事故考核，在金融監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管效率也沒有被納入考核機(jī)制，這也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)重安全輕效率的一個(gè)重要原因。

三、小微金融監(jiān)管存在的問題及原因分析

(一)缺乏專門針對小微金融監(jiān)管的法律體系

在我國，經(jīng)營不同金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，適用不同的法律。一般商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行適用《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律及相關(guān)行政規(guī)章，但一般小額信貸公司、典當(dāng)公司等不屬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，不適用《商業(yè)銀行法》。我國目前還沒有出臺(tái)專門調(diào)整民間小額信貸的法律，主要參照《小額貸款公司管理暫行辦法》等規(guī)范性文件，但這些規(guī)范性文件法律層級(jí)不高，在實(shí)踐中容易引發(fā)各類矛盾，不利于小額信貸公司的發(fā)展。各地省級(jí)金融辦也根據(jù)中央文件相繼出臺(tái)了一些地方性文件，用于調(diào)整這類法律缺位的小微金融機(jī)構(gòu)，但這些地方性文件也因法律層級(jí)不高，實(shí)用性不強(qiáng)。

(二)缺乏中央與地方監(jiān)管的過渡平臺(tái)

受惠于國家政策，小微金融機(jī)構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展迅速，與此相對應(yīng)的配套監(jiān)管機(jī)制卻跟不上其發(fā)展速度。中國金融機(jī)構(gòu)目前的監(jiān)管體制是以“一行三會(huì)”監(jiān)管為主，地方政府金融管理機(jī)構(gòu)為輔，中央一般只監(jiān)管全國性金融機(jī)構(gòu)，對地方小微金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管只在宏觀上出臺(tái)指導(dǎo)性工作意見，由各省級(jí)金融辦負(fù)責(zé)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，具體由各省、市、縣政府及金融辦執(zhí)行。各省級(jí)金融辦制定實(shí)施細(xì)則的依據(jù)是中央的指導(dǎo)性工作意見，沒有很好地考慮地方金融經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，下級(jí)機(jī)構(gòu)在具體的執(zhí)行工作中，遇到難以執(zhí)行的情況時(shí)，只能參照中央的指導(dǎo)性意見，而這些意見只是原則性規(guī)定，難以解決具體問題。中央監(jiān)管和地方監(jiān)管之間的過渡平臺(tái)缺位，給地方的實(shí)際金融監(jiān)管工作帶來了障礙。

(三)小微金融中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不規(guī)范

小微企業(yè)要提升融資能力，除了國家政策的扶持，還需要依靠民間金融市場的力量，這就助推了小微金融中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展。金融中介機(jī)構(gòu)是連接企業(yè)與投資者的橋梁，數(shù)量眾多的小額貸款公司和融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，滿足了小微企業(yè)的融資需求，彌補(bǔ)了國有商業(yè)銀行對小微企業(yè)的資金支持不足，為其發(fā)展提供了資金保障。但目前小微金融中介機(jī)構(gòu)在提供金融服務(wù)時(shí)存在諸多不規(guī)范行為。首先，對小微金融中介機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，其登記管理機(jī)構(gòu)由各地工商局負(fù)責(zé)。有的小微金融中介機(jī)構(gòu)在注冊登記時(shí)比照一般中介機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，使小微金融中介機(jī)構(gòu)在自身工作人員組成、內(nèi)部制度等方面不規(guī)范。其次，小微金融中介機(jī)構(gòu)的信息披露制度不完善，可能誤導(dǎo)投資者。現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其高管人員的信息披露義務(wù)，但對其行為信息卻沒有規(guī)定披露義務(wù)。再次，小微金融中介機(jī)構(gòu)由專業(yè)的工作人員組成，對金融市場的各種信息了解較全面，而一般投資者在信息方面處于弱勢地位，信息不對稱加大了投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。最后，有些小微金融中介機(jī)構(gòu)處于利益的驅(qū)動(dòng)，向投資者提供虛假信息，甚至進(jìn)行內(nèi)幕交易，損害金融消費(fèi)者利益。

(四)差異化監(jiān)管措施的缺位制約了小微金融的發(fā)展

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(國辦發(fā)[2013]87號(hào))和《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于2014年小微企業(yè)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)[2014]7號(hào))等文件精神，對小微金融的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)管評級(jí)等方面實(shí)行差異化監(jiān)管，但在實(shí)踐中，各地對小微金融監(jiān)管仍按照一般金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式，沒有體現(xiàn)出差異化監(jiān)管。首先是機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)出差異化，沒有將銀行支持小微企業(yè)發(fā)展情況與其機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入掛鉤。其次，沒有實(shí)施非現(xiàn)場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異化，對于金融支持小微企業(yè)良好的金融機(jī)構(gòu)，對小微企業(yè)貸款沒有適用相關(guān)優(yōu)惠政策。最后，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)沒有體現(xiàn)出差異化，對小微企業(yè)不良貸款率容忍度和其他大中型企業(yè)不良貸款率容忍度實(shí)行同樣的標(biāo)準(zhǔn)，沒有單獨(dú)考核，這對小微企業(yè)來說是不公平的。小微金融由于其規(guī)模小，與傳統(tǒng)的國有商業(yè)銀行經(jīng)營理念不同，經(jīng)營方式靈活多樣，容易發(fā)展創(chuàng)新，差異化監(jiān)管措施的缺位，嚴(yán)重制約了小微金融的發(fā)展。

四、小微金融監(jiān)管創(chuàng)新的建議

(一)完善立法

小微金融與傳統(tǒng)的商業(yè)銀行在市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)行及退出等諸方面存在較大區(qū)別，應(yīng)對小微金融進(jìn)行專項(xiàng)立法。針對不同類型的小微金融，可分別制定不同的法律，如對農(nóng)村小微金融可制定《農(nóng)村小微金融法》，前部分規(guī)定農(nóng)村小微金融的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)規(guī)則等，后部分規(guī)定農(nóng)村小微金融的監(jiān)管。針對目前小額貸款公司法律法規(guī)不健全的情況，可出臺(tái)專項(xiàng)的《小額信貸管理法》，對小額貸款公司的市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)行、監(jiān)管主體等方面作出較詳細(xì)的規(guī)定，為小額信貸監(jiān)管提供法律依據(jù)。針對目前小微金融監(jiān)管方面存在的普遍性問題，可制定《小微金融監(jiān)管法》，結(jié)合其他單行法實(shí)施，對小微金融實(shí)施有效監(jiān)管。

(二)設(shè)立中央與地方監(jiān)管的過渡平臺(tái)，有效解決地方監(jiān)管問題

鑒于中央和地方監(jiān)管過渡平臺(tái)的缺失，可由中央指派專人到各省組成中央駐地方金融指導(dǎo)工作小組，負(fù)責(zé)傳達(dá)中央精神及對相應(yīng)文件的解釋，指導(dǎo)地方金融工作。針對地方政府部門權(quán)責(zé)不對稱的情況，可由省級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定本地區(qū)的總體監(jiān)管原則及規(guī)定監(jiān)管范圍，市級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)本市具體情況制定現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管實(shí)施方案，縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)常規(guī)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置工作。縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管過程中一旦發(fā)現(xiàn)解決不了的問題或發(fā)生臨時(shí)重大事故，可逐級(jí)上報(bào)，如省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)解決不了再向本省的中央駐地方金融工作指導(dǎo)小組匯報(bào)，由其來解決，化解地方小微金融監(jiān)管過程中的難題。

(三)加強(qiáng)對小微金融中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

首先應(yīng)規(guī)范小微金融中介機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入條件，不能比照一般中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，至少要求其工作人員熟悉金融法律法規(guī)、具有相關(guān)的金融專業(yè)知識(shí)；其次，完善小微金融中介機(jī)構(gòu)的信息披露制度，不僅要求披露機(jī)構(gòu)本身的信息，還要對歷次交易的有關(guān)信息也要進(jìn)行披露；再次，應(yīng)加強(qiáng)對小微金融中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，加大查處力度，對無證經(jīng)營的機(jī)構(gòu)堅(jiān)決取締，同時(shí)要加強(qiáng)對小微金融中介機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力及職業(yè)道德培訓(xùn)，宣傳金融政策法規(guī)，使其依法經(jīng)營；最后，應(yīng)積極推進(jìn)法律、會(huì)計(jì)、資信評級(jí)、資產(chǎn)評估、融資擔(dān)保等金融輔助產(chǎn)業(yè)建設(shè)，大力支持小微金融中介服務(wù)體系，同時(shí)整頓市場，優(yōu)化環(huán)境，提升小微金融中介機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平，提高其社會(huì)公信力。[2]

(四)實(shí)施差異化監(jiān)管，助推小微金融發(fā)展創(chuàng)新

受惠于國家金融政策，各地應(yīng)積極實(shí)施差異化監(jiān)管，如各地根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整小微金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入條件、適當(dāng)提高不良貸款容忍度，允許發(fā)行小微企業(yè)貸款專項(xiàng)金融債券等[3]。這些差異化監(jiān)管措施有利于小微企業(yè)融資，也推進(jìn)了小微金融創(chuàng)新開發(fā)新的金融產(chǎn)品，如廣東、深圳兩地積極改革銀行業(yè)，平安銀行在小微金融領(lǐng)域率先開發(fā)新產(chǎn)品，一是開發(fā)“貸貸平安”商務(wù)卡，將小額信用循環(huán)貸款與借記卡功能及權(quán)益相結(jié)合，摒棄抵押物崇拜，主要根據(jù)市場前景、事業(yè)上下游、結(jié)算流水燈經(jīng)營行為來判斷企業(yè)的償還能力，構(gòu)建了一種全新的小企業(yè)金融商業(yè)模式；二是布局線上業(yè)務(wù)，建設(shè)小微互聯(lián)網(wǎng)金融模式；民生銀行也加快對移動(dòng)互聯(lián)、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)的快速應(yīng)用。[4]實(shí)施差異化監(jiān)管措施，既有利于規(guī)范小微金融自身的行為，也有利于其發(fā)展創(chuàng)新。

[1]李凌.論雙層監(jiān)管體制下小微金融監(jiān)管制度創(chuàng)新[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(3)：93，95，96.

[2]李明珠，王兆峰.武陵山片區(qū)中小企業(yè)發(fā)展的金融支持研究[J].市場論壇，2015(1)：26.

[3]劉明彥.監(jiān)管機(jī)構(gòu)力推銀行小微金融業(yè)務(wù)發(fā)展[J].銀行家，2013(1)：14.

[4]周萃.監(jiān)管引領(lǐng) 小微金融“新業(yè)態(tài)”迸發(fā)活力[N].金融時(shí)報(bào)，2015-02-14.

懷化學(xué)院武陵山片區(qū)金融經(jīng)濟(jì)研究所項(xiàng)目“武陵山片區(qū)小微企業(yè)金融監(jiān)管研究”，本文受武陵山片區(qū)金融經(jīng)濟(jì)研究所資助。