“三張清單”推進(jìn)政府履職盡責(zé)

張麗新

（中共黑龍江省委黨校，哈爾濱150080）

“三張清單”推進(jìn)政府履職盡責(zé)

張麗新

（中共黑龍江省委黨校，哈爾濱150080）

十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并提出權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單的管理模式。轉(zhuǎn)變政府職能是理順政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵所在。加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，提高行政效能和服務(wù)水平。因此，政府應(yīng)帶頭自我革命，要全面推行“三張清單”管理制度，從制定清單、清單的動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)管等方面逐步完善清單制度，推進(jìn)政府履職盡責(zé)。

三張清單；政府；職責(zé)

十八屆三中全會、四中全會提出，推進(jìn)依法全面履行政府職能，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，提高行政效能和服務(wù)水平。正如李克強(qiáng)總理在出席2014天津達(dá)沃斯論壇開幕式時(shí)強(qiáng)調(diào)的，中國全面深化改革未有窮期，政府應(yīng)帶頭自我革命，要全面推行“三張清單”管理制度，規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行。

一、正確理解“三張清單”

“三張清單”的核心要義是規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、推動(dòng)政府履職盡責(zé)。其實(shí)就是激發(fā)市場活力、鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新、推動(dòng)社會發(fā)展。

“權(quán)力清單”規(guī)定政府應(yīng)該干什么，給權(quán)力劃出邊界，要求權(quán)力在法律法規(guī)的范圍內(nèi)行使，不能濫用。拿出“權(quán)力清單”，把政府能干什么清清楚楚、詳細(xì)列出來，凡是清單中有的，政府可以干，清單上沒有的，政府就不能干。一旦權(quán)力行使超出邊界，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，有了“責(zé)任清單”，政府就得有作為，要求政府依法積極履責(zé)。把政府的責(zé)任貫穿市場運(yùn)行全過程。比如，市場會形成壟斷，壟斷會抑制市場活力，政府就得反壟斷；再如，在市場環(huán)境下不可避免地會有假冒偽劣、坑蒙拐騙的現(xiàn)象，政府就要時(shí)時(shí)睜大眼睛，除雜草。這樣，政府這個(gè)“裁判員”才公正，這個(gè)“守護(hù)神”才管用。而“負(fù)面清單”強(qiáng)調(diào)市場、社會的權(quán)利范圍。通過設(shè)定“負(fù)面清單”，表面上看，好像是告訴企業(yè)，哪些“高壓線”不能碰，哪些事情不能做。其實(shí)更重要的信號是告訴企業(yè)，除了不能碰的這些以外，其它都可以做，政府不再干預(yù)更多不必要的事項(xiàng)。因此，有了“負(fù)面清單”，政府就不能亂作為，也不能任性，更不能隨便去干預(yù)市場。

通俗地理解，三張清單就是解決三個(gè)問題。一是管什么？明確政府的責(zé)任，就是要種好“責(zé)任田”，當(dāng)好“服務(wù)員”；二是怎么管？要不斷創(chuàng)新完善政府的管理方式；三是管不好了怎么辦？要有問責(zé)追究的制度，針對目前實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中產(chǎn)生和發(fā)現(xiàn)的一些問題和現(xiàn)象，起到糾偏的作用。

二、推進(jìn)“三張清單”進(jìn)程中存在的問題

（一）清單制定的角度

1.政府自身制定。政府自身制定清單這種自導(dǎo)自演的方式不利于真正把政府放在陽光之下，沒辦法完全使權(quán)力與責(zé)任掛鉤，實(shí)現(xiàn)清單的完整意義。如果制定的程序不合理，程序的結(jié)果也必然不合理。

2.各地制定清單標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中央提出推進(jìn)清單制度以來，各省都在按照自己的理解確定清單的原則、規(guī)格。但各地清單制度推進(jìn)情況并不一致，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)是以省為單位，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、梯次推進(jìn)；而有的地區(qū)是全省分級同時(shí)推動(dòng)，省、市、縣三級分別設(shè)定清單，如浙江、湖北；還有一些省份省內(nèi)一些市縣已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)了清單制度，而省級政府是2014年下半年才正式啟動(dòng)這項(xiàng)工作的，如黑龍江。

（二）權(quán)力下放不配套導(dǎo)致銜接不到位

權(quán)力下放不配套易使簡政放權(quán)出現(xiàn)真空地帶，不僅沒有激發(fā)出改革活力，反而造成管理“盲區(qū)”，導(dǎo)致工作混亂，進(jìn)而引起不滿。此外，在社會組織承接的問題上出現(xiàn)“紅頂中介”現(xiàn)象，即一些社會中介組織變成了“二政府”，依靠政府的這種官辦背景變相審批收費(fèi)，有人比喻這些“紅頂中介”是“戴市場的帽子、拿政府的鞭子、收企業(yè)的票子”。“紅頂中介”現(xiàn)象的存在其實(shí)就是政府簡政放權(quán)不夠徹底的表現(xiàn)，有些政府部門不愿意放權(quán)，既迫于壓力得放，但還想著通過另外一種形式管一管，根本原因在于有了政府部門的允許或者默認(rèn)。

現(xiàn)在政府確實(shí)在向社會組織放權(quán)，但問題是社會組織能不能承接住政府轉(zhuǎn)移的職能。2015年兩會上安徽省政協(xié)副主席趙韓提到：安徽省有社會組織22356個(gè)，僅有不到28%通過定向委托、項(xiàng)目資助等方式承接了政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)事項(xiàng)。安徽的現(xiàn)象不是個(gè)例，在很多地方都發(fā)生過類似情況：政府發(fā)布轉(zhuǎn)移目錄之后，有的事項(xiàng)根本沒有社會組織來申請承接；有的社會組織承接相關(guān)事項(xiàng)之后，也完成得不好。社會組織本身的承接能力有待提升。

（三）法律法規(guī)不完善

在試點(diǎn)工作中，發(fā)現(xiàn)有些權(quán)力依據(jù)的法律法規(guī)已經(jīng)過時(shí)了；還有些權(quán)力在不同部門均有明確有效的法律依據(jù)，在確定行政權(quán)力責(zé)任主體時(shí)會產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致部門與部門之間職責(zé)不清。如衛(wèi)生局、市場監(jiān)管局關(guān)于化妝品、保健食品等領(lǐng)域的管理職權(quán)重疊、交叉，造成了多頭管理。

還有一些試點(diǎn)地區(qū)在對行政權(quán)力梳理發(fā)現(xiàn)：無法定依據(jù)或法定依據(jù)不足的；長期不使用的；不符合本地實(shí)際情況、無保留必要的。如果這些權(quán)力繼續(xù)保留著，一方面分散政府管理資源的配置，另一方面也不符合現(xiàn)階段體制改革的發(fā)展方向。而基層對行政權(quán)力的法律淵源無實(shí)際修改、調(diào)整權(quán)力，這就需要從國家層面對行政權(quán)力的法律淵源加強(qiáng)清理或相應(yīng)的調(diào)整。

三、推進(jìn)三張清單制度的思路建議

（一）健全法律法規(guī)

清單的制定、修改必須以法律為依據(jù)。全面審核行政權(quán)力的合法性，保證清單與法的同一性。這就要求，從權(quán)源上依法核定權(quán)力。制定清單前，對權(quán)力清理過程中，現(xiàn)有的行政權(quán)力存在交叉、重疊的問題。通過法律法規(guī)不合理事項(xiàng)修改或取消，進(jìn)一步明確權(quán)力來源和所負(fù)職責(zé)，對權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和確認(rèn)，保證權(quán)力來源合法。

除了權(quán)力來源合法之外，還要從范圍上依法界定權(quán)限。也就是給權(quán)力劃定一個(gè)區(qū)間，針對一些部門和崗位權(quán)力過大、容易滋生腐敗的自由裁量權(quán)依法制定標(biāo)準(zhǔn)，對各項(xiàng)自由裁量權(quán)的行使范圍、條件等進(jìn)行細(xì)化和量化。怎樣把自由裁量的處罰權(quán)運(yùn)用恰到好處，來縮小彈性空間，也是制定清單時(shí)需規(guī)范的問題。

（二）規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

各級政府和政府部門在制定清單之后，還應(yīng)明確權(quán)力運(yùn)行程序，把大量單行法律、法規(guī)，分散規(guī)定的權(quán)力程序歸納統(tǒng)一在一起，以方便政府和政府部門遵循，讓市場主體真正了解政府的權(quán)力運(yùn)行程序，依據(jù)這個(gè)運(yùn)行程序維護(hù)自身的合法權(quán)利，也方便行政相對人監(jiān)督。

針對不同地區(qū)的差異，在制定清單中必須做到內(nèi)容統(tǒng)一、明確。至少應(yīng)該列舉行政權(quán)力的基礎(chǔ)內(nèi)容，例如所屬類別、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)等，從便民高效的角度，也可以把辦事流程、監(jiān)督電話、救濟(jì)途徑等內(nèi)容再納入清單。而在實(shí)踐中，考慮制定清單工作的復(fù)雜性、艱巨性，可以先把基礎(chǔ)內(nèi)容納入到清單當(dāng)中，等條件成熟后，再把其他內(nèi)容納入清單。這樣，既考慮清單的內(nèi)容統(tǒng)一性，又能根據(jù)實(shí)際情況逐步推進(jìn)。

（三）做好權(quán)力銜接

1.解決政府內(nèi)部權(quán)力銜接問題。在上下級政府權(quán)力銜接問題上要注意“中梗阻”現(xiàn)象。比如省級政府，一方面要承接中央下放的職能，另一方面還要繼續(xù)向下放權(quán)，會不會出現(xiàn)有利益的權(quán)力被截留、沒利益的權(quán)力被放下的問題。因此，在編制清單時(shí)，必須體現(xiàn)不同層級政府之間的履職重點(diǎn)。具體說：（1）制定不同層級、不同地區(qū)政府清單模板。尤其對市、縣政府的行政權(quán)力實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化配置，使市、縣政府形成基本統(tǒng)一、權(quán)責(zé)一致的權(quán)力架構(gòu)。（2）在下放權(quán)力的同時(shí)，要充分考慮基層政府的實(shí)用性和承接能力，堅(jiān)持權(quán)力與能力同時(shí)下放，真正讓基層政府接得住、用得上。在下放權(quán)力時(shí)先是上下級政府及時(shí)溝通，對于應(yīng)該下放但一時(shí)承接有困難的權(quán)力事項(xiàng)，設(shè)置一個(gè)培育承接能力的過渡過程。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和提供技術(shù)服務(wù)等途徑，引導(dǎo)行政資源向市縣和基層傾斜，讓基層政府有能力接得住，這樣下放的權(quán)力才能逐步落實(shí)。（3）根據(jù)權(quán)力事項(xiàng)的轉(zhuǎn)移情況，相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制人員，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置。

2.提升社會組織的承接能力。要提升社會組織的承接能力必須破除“紅頂中介”現(xiàn)象，一方面，從政府的角度對社會組織進(jìn)行扶持，培育社會組織進(jìn)入公共領(lǐng)域的機(jī)制。在承接政府轉(zhuǎn)移職能過程中，清晰劃定政府和社會組織各自的權(quán)責(zé)、邊界，促進(jìn)社會組織去行政化、去等級化。另一方面，建立科學(xué)的承接效果評估體系和制度。把承接效果作為今后承接政府職能的依據(jù)。對于公共服務(wù)績效好的社會組織，可以通過延續(xù)購買的方式，簡化購買程序。

（四）注重清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整

政府與市場、社會的邊界劃分不是一勞永逸的，應(yīng)隨著市場發(fā)育狀況、社會發(fā)展程度、政府監(jiān)管能力等因素的變化及時(shí)調(diào)整政府與市場、社會的邊界，建立清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長效管理機(jī)制。同時(shí)，在政府與市場、社會的邊界劃分問題上不能“一刀切”，各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，因地制宜推行清單制度。如上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施負(fù)面清單后企業(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)一步放寬，但不是一成不變的。2014版“負(fù)面清單”和2013版相比就有了很大調(diào)整，特別管理措施由原來的190項(xiàng)調(diào)整為139項(xiàng)。2015年的《自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》在結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化，更加強(qiáng)調(diào)透明度與可操作性，進(jìn)一步壓縮了負(fù)面清單的內(nèi)容，把特別管理措施調(diào)整為122項(xiàng)，而且清單上還特別標(biāo)注了實(shí)施后，要適時(shí)調(diào)整。因此，根據(jù)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況對清單定期修改完善，確保清單科學(xué)有效、與時(shí)俱進(jìn)。

（五）做好監(jiān)管

列清單時(shí)，主要靠政府自查、自報(bào)，自我剔除部門審批事項(xiàng)與職能，包括人大、民眾在內(nèi)的其他主體缺乏話語權(quán)。審批制度改革要防止“邊減邊增、明減暗增”的現(xiàn)象，這種“暗增”其實(shí)質(zhì)是政府掌控改革話語權(quán)。因此，應(yīng)做好監(jiān)督。首先，責(zé)任明確到位，針對不同的崗位和職責(zé)、逐級分化、責(zé)任到家。其次，責(zé)罰制度明晰，從根本上加強(qiáng)公職人員的服務(wù)意識。最后，形成全方位、立體化的監(jiān)督、問責(zé)體系。此外，政府應(yīng)善于借助社會力量，真正發(fā)揮好民眾、社會組織的監(jiān)督作用，保證清單制度落實(shí)到位。在推進(jìn)清單制度過程中不斷拓寬公眾參與渠道，豐富政府提供服務(wù)的方式。比如通過開通熱線、建立官方網(wǎng)站、舉辦聽證會等渠道，為公眾搭建表達(dá)訴求的平臺。改變政府以往單一的自行“端菜”模式，實(shí)行按群眾所需“點(diǎn)菜”，然后政府照單“做菜”“端菜”的模式。

總之，通過推進(jìn)“三張清單”制度能夠真正讓行政權(quán)力回歸本位，讓我們的政府更加履職盡責(zé)，讓企業(yè)和群眾享受到改革的紅利。

［1］李慧艷.我國“權(quán)力清單”制度運(yùn)行路徑—以義烏市為例［J］.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（3）.

［2］何雨.責(zé)任清單：構(gòu)建基于社會治理背景下的權(quán)力清單制度核心［J］.上海城市管理，2014（7）.

［3］張麗新.權(quán)力清單制度：法治政府建設(shè)的新舉措［J］.黨政干部論壇，2015（1）.

［4］秦德君.“權(quán)力清單”上的誤區(qū)［J］.理論學(xué)習(xí)，2014（11）.

［責(zé)任編輯：金永紅］

D651

A

1005-913X（2016）10-0028-02

2016-08-20

黑龍江省專項(xiàng)課題（2016ZZD03）；2015年國家行政學(xué)院科研合作課題

張麗新（1978-），女，副教授，碩士，研究方向：公共管理與公共政策。