優(yōu)化上海市經(jīng)營性用地全生命周期管理研究

【摘要】在上海對土地管理實行“五量”調(diào)控的背景下，經(jīng)營性用地全生命周期管理已成為常態(tài)化土地管理手段。通過把建設(shè)功能、形態(tài)、開竣工時間及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等約束性指標(biāo)和要求納入土地出讓合同，相關(guān)職能部門聯(lián)合對項目建設(shè)、運(yùn)行及退出進(jìn)行全過程監(jiān)管，以實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)營性用地；出讓；全生命周期管理

為充分發(fā)揮土地資源市場配置作用，提高土地利用質(zhì)量和效益，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，上海于2014年提出“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理戰(zhàn)略，并出臺了一系列土地全生命管理新政，包括《關(guān)于進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)[2014]14號）、《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦[2014]26號）、《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定（試行）》（滬府辦〔2015〕30號]）等文件，土地全生命周期管理在范圍上實現(xiàn)了從工業(yè)用地向經(jīng)營性用地的全覆蓋。

一、研究背景

截止2014年底，上海城市建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)到3124km2，占全市陸域面積45%，這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于倫敦、東京、巴黎等國際大都市。伴隨著建設(shè)用地大幅度的外延式擴(kuò)展，環(huán)境污染、公共安全、資源緊缺等一系列問題逐漸凸顯。經(jīng)過科學(xué)分析和決策，上海提出城市建設(shè)用地必須鎖定總量，到2020年建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)控制在3226 km?，也就意味著6年內(nèi)，年均建設(shè)用地要實現(xiàn)負(fù)增長。 必須嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，提高土地供應(yīng)的科學(xué)性和集約性，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，改善生態(tài)空間環(huán)境。2015年，在工業(yè)用地已全面實行全生命周期管理的基礎(chǔ)上，上海將全生命周期管理范圍擴(kuò)大到經(jīng)營性用地，將建設(shè)要求、功能實現(xiàn)、開發(fā)管理、生態(tài)環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各后續(xù)利用要素納入土地出讓合同，通過合同契約關(guān)系明確了開發(fā)商持有物業(yè)等措施，優(yōu)化了土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和功能，從源頭上減少了房地產(chǎn)泡沫和城市病的產(chǎn)生，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場和城市開發(fā)的健康穩(wěn)定發(fā)展。房地產(chǎn)商的角色從開發(fā)商變成了城市運(yùn)營服務(wù)商，市場主體從旁觀者變成了城市共同責(zé)任者，有效促進(jìn)了城市共建共治共享。

二、研究現(xiàn)狀

近年來，國內(nèi)已陸續(xù)有城市開展土地全生命周期管理。從2008年起，浙江省

義烏市把工業(yè)用地出讓分為兩個階段，第一階段為2-5年，第二階段為工業(yè)用地最高使用年限50年減去第一階段后的剩余年限。相應(yīng)的，出讓金也分別按各階段的實際使用年限繳付。在第一階段結(jié)束前，由投資、產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保等、監(jiān)察等多個部門對用地情況進(jìn)行聯(lián)合會審與驗收，對未達(dá)到合同規(guī)定的績效利用標(biāo)準(zhǔn)的，收回第二階段使用權(quán)。國內(nèi)也不斷有學(xué)者和公職人員提出土地全生命周期管理的觀點(diǎn)。宗臻林（2008）提出，土地交易管理應(yīng)注重用地合同管理，合同條款應(yīng)包含開竣工時間、土地開發(fā)建設(shè)條件等，土地管理部門應(yīng)會同其他職能部門跟蹤合同執(zhí)行情況，第一時間掌握土地開發(fā)情況，及時處置閑置土地 。尹厚俊（2014）認(rèn)為，在土地出讓后，要通過履約監(jiān)管手段，對土地開發(fā)情況進(jìn)行定期評估，對開發(fā)程度未達(dá)到合同約定條件的，或產(chǎn)生閑置土地的，及時予以處置 。莊少勤（2015）指出，在當(dāng)前的土地管理形勢下，只有實施全生命周期管理才能充分發(fā)揮土地利用的綜合功效。土地出讓合同應(yīng)包含建設(shè)功能、形態(tài)及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等約束性指標(biāo)和要求，對項目建設(shè)、達(dá)產(chǎn)、運(yùn)行及退出進(jìn)行全過程監(jiān)管 。

三、經(jīng)營性用地全生命周期管理特點(diǎn)

（一）全要素管理與部門協(xié)同管理。為改變對受讓人土地開發(fā)利用過程缺乏有效監(jiān)管的現(xiàn)狀，在經(jīng)營性用地上市交易前，規(guī)劃土地、建設(shè)、房管、環(huán)保、綠化、市容、交通、民防、衛(wèi)生防疫、水務(wù)等部門按照各自職責(zé)，提出經(jīng)營性用地各項建設(shè)要求、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保、監(jiān)管考核和違約處置等要求，作為出讓條件納入土地出讓合同。出讓合同生效后，各職能部門根據(jù)“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，對合同履約情況實施過程監(jiān)管，從注重經(jīng)濟(jì)效益向注重社會、生態(tài)綜合效益轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)綠色發(fā)展理念。

（二）全過程管理與信息化管理。以土地出讓合同為平臺，實現(xiàn)建設(shè)用地開竣工、運(yùn)營管理、公益性責(zé)任和建設(shè)用地使用權(quán)退出的全過程管理。充分利用大數(shù)據(jù)平臺，在統(tǒng)一的土地全生命周期管理信息平臺上，由土地管理部門根據(jù)各開發(fā)環(huán)節(jié)與過程，向各職能部門發(fā)送監(jiān)管清單，匯總監(jiān)管結(jié)果，通過各部門信息共享、協(xié)同管理，實現(xiàn)全程動態(tài)管理。

（三）出讓方式多樣與彈性年限。在統(tǒng)一的土地交易市場平臺，對地理位置特定，具有重要功能性的商業(yè)、辦公用地，采用附帶規(guī)劃設(shè)計條件、公建設(shè)施配置要求、功能建設(shè)和運(yùn)營要求的方式實施公開招拍掛出讓。對重點(diǎn)地塊，可通過開土地推介會、發(fā)布預(yù)申請公告等形式，提前對社會公布出讓信息。在出讓年限不高于法定最高出讓年限的前提下，參照工業(yè)用地出讓，根據(jù)各經(jīng)營性項目實際情況，實行彈性出讓年限，并根據(jù)實際出讓年限，科學(xué)評估，集體決策，形成出讓起始地價。

四、優(yōu)化經(jīng)營性用地全生命周期管理的相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)年度供應(yīng)計劃管理，優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)

嚴(yán)守常住人口規(guī)模底線、建設(shè)用地總量底線、生態(tài)環(huán)境底線、城市運(yùn)行安全底線要求，加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革力度，科學(xué)編制經(jīng)營性用地年度供應(yīng)計劃，重點(diǎn)促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增加有效供給，促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展。綜合評定和確定經(jīng)營性用地的功能業(yè)態(tài)、供應(yīng)時序，有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同區(qū)域經(jīng)營性用地供應(yīng)。優(yōu)化住宅用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加中小套型商品住房供應(yīng)，根據(jù)區(qū)域劃定不同的商品住宅用地和保障性住房用地中的中小套型住房供應(yīng)比例。鼓勵開發(fā)企業(yè)自持一定的比例商品住房和商辦物業(yè)分別用于社會租賃、自身持續(xù)運(yùn)營等。保持合理、穩(wěn)定的經(jīng)營性用地供應(yīng)規(guī)模，根據(jù)市場供需、區(qū)域狀況、業(yè)態(tài)趨勢等監(jiān)測情況，及時評估、動態(tài)調(diào)整土地年度供應(yīng)計劃，優(yōu)化住宅和商辦用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

（二）轉(zhuǎn)變土地出讓方式，形成全方位管理模式

改變以往單純“價高者得”的掛牌出讓方式，向“復(fù)合型出讓”即“地價+方案”轉(zhuǎn)變。在出讓前、出讓中、出讓后三個階段，多方位加大土地管理力度。一是出讓前期充分準(zhǔn)備，在正式入市出讓前，可通過預(yù)申請的形式向社會公告、推介地塊，把招商環(huán)節(jié)前移。讓有意向的機(jī)構(gòu)有充足的時間進(jìn)行調(diào)研、開展設(shè)計定位以及實施可行性研究等。二是出讓中增加設(shè)計方案、運(yùn)營方案的比選。除了根據(jù)地塊建設(shè)和運(yùn)營要求合理確定出讓底價外，應(yīng)在出讓文件中增加設(shè)計方案、運(yùn)營方案的要求，有意向的單位需提交設(shè)計方案和運(yùn)營方案，投標(biāo)的評審從地塊開發(fā)的可行性、功能性、經(jīng)濟(jì)性出發(fā)，關(guān)注社會效益，確保項目品質(zhì)和功能達(dá)到預(yù)期效果。三是出讓后加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保方案落地。建立出讓后的監(jiān)管體系，相關(guān)部門應(yīng)研究監(jiān)管措施，尤其是對于運(yùn)營和銷售方案的實施要有專門的監(jiān)督部門，并定期進(jìn)行考核，對未達(dá)到出讓要求的應(yīng)根據(jù)合同予以處罰。

（三）依法嚴(yán)格處置閑置土地

根據(jù)土地全生命周期管理的要求，加強(qiáng)源頭管控，做好閑置土地預(yù)防工作，對土地出讓后的報建工作進(jìn)行全程督促監(jiān)控，確保地塊能夠按合同約定日期開工建設(shè)。閑置土地一經(jīng)產(chǎn)生，立即啟動處置程序，依法嚴(yán)肅查處，對社會公布認(rèn)定結(jié)果和處置辦法。要嚴(yán)格按照《閑置土地處置辦法》，對因企業(yè)自身原因，逾期未開工時間在1年以上2年以內(nèi)的，收取出讓價款20%的土地閑置費(fèi)；超過2年的，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。同時土地管理部門要對相關(guān)企業(yè)、法人代表等形成名冊，在閑置土地處置完成前，不得在土地交易市場參與土地競買。對閑置土地處置情況不理想的街鎮(zhèn)、開發(fā)園區(qū)，要暫停除民生項目以外的經(jīng)營性用地的出讓工作，并啟動相關(guān)問責(zé)程序。

（四）探索二級市場土地全生命周期管理

上海目前開展的經(jīng)營性用地全生命周期管理，范圍僅限于一級市場新增土地，而急于購地開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)往往通過在產(chǎn)權(quán)交易中心以股權(quán)購買等形式來獲取經(jīng)營性用地。二級市場土地利用一直是政府監(jiān)管的盲點(diǎn)和弱點(diǎn)，建議有關(guān)部門研究制定針對二級市場的土地全生命周期管理制度，統(tǒng)一各級土地市場利用監(jiān)管模式，以更好的引導(dǎo)和實現(xiàn)土地資源高效利用。

參考文獻(xiàn)：

[1]宗臻林.以土地為核心的房地產(chǎn)全生命周期管理研究[J].上海房地，2008，4：28-31.

[2]尹厚俊.我國建設(shè)用地市場化配置方式及其全過程管理研究—以上海市為例[D].中國社會科學(xué)院研究生院碩士專業(yè)學(xué)位論文，2014.

[3]莊少勤.“新常態(tài)”下的上海土地節(jié)約集約利用[J].上海國土資源，2015，36：1-8.

作者簡介：

朱慧（1983-），女，漢族，上海，上海市浦東新區(qū)規(guī)劃和土地管理局。