行政事業(yè)單位財務管理研究

鄭娟娟

摘要： 隨著《預算法》和《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的頒布，內部控制在行政事業(yè)單位財務管理中的作用日益顯現(xiàn)。行政事業(yè)單位財務管理內部控制能夠完善預決算和收支管理、保障國有資產安全、提高財政資金使用效率和財務信息的質量，從而在財務層面有效地防范舞弊和預防腐敗，因此加強財務管理的內部控制具有非常重要的現(xiàn)實意義。首先闡述了行政事業(yè)單位內部控制產生的背景，然后分析了行政事業(yè)單位財務管理的內部控制現(xiàn)狀，最后就如何完善內部控制，加強行政事業(yè)單位財務管理提出了見解。

關鍵詞：內部控制；行政事業(yè)單位；財務管理

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.14.051

1行政事業(yè)單位內部控制產生背景

近年來，我國一直在加快推進反腐敗國家立法，完善預防和懲治腐敗的體系，進而形成不敢腐、不能腐和不想腐的有效監(jiān)督機制，在制度建設方面從源頭上遏制和預防腐敗現(xiàn)象。而內部控制制度就是將權力關進籠子里的有效機制。2012年11月29日，國家財政部正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，并規(guī)定從2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位正式施行。該規(guī)范為行政事業(yè)單位內部控制建設的框架和內容提供了清晰、全面的指導。行政事業(yè)單位內部控制，是指行政事業(yè)單位為了實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對單位經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。行政事業(yè)單位內部控制的目標包括：合理保證行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動合法合規(guī)、國有資產安全完整、提高會計信息質量、從而有效地防范舞弊和預防腐敗、進而提高公共服務效率和效果。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動主要有財政預決算管理、財務日常收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和經(jīng)濟合同管理等。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動基本包涵了財務管理的內容，因此規(guī)范行政事業(yè)單位的內部控制，防范單位經(jīng)濟活動的風險，必須加強和完善行政事業(yè)單位財務管理的內部控制。

2行政事業(yè)單位財務管理內部控制現(xiàn)狀

從《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）以下簡稱為《單位內控規(guī)范》）在全國范圍內發(fā)布實施以來，行政事業(yè)單位都在積極推進內部控制建設，目前已經(jīng)取得了初步成效。然而也存在部分單位不夠重視、制度建設不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。行政事業(yè)單位內部控制是保障行政單位權力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，同時也是行政事業(yè)單位預防腐敗的長效保障機制。為調查《單位內控規(guī)范》在行政事業(yè)單位的實施情況，國家會計學院審計與風險管理研究所和用友軟件公司聯(lián)合發(fā)布了《2014中國行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范實施情況調研報告》。

就目前來看，我國行政事業(yè)單位財務管理的內部控制存在的主要問題有三種。

2.1財務管理的內部控制意識薄弱

雖然從2014年1月1日起就開始實施《單位內控規(guī)范》，但是仍然有部分行政事業(yè)單位財務管理的內部控制意識依然很薄弱，內部控制制度不夠健全。良好的內部控制意識是內控制度健全和實施的重要保證。部分單位領導對財務管理內部控制不夠重視，以至于上至領導，下至基層員工對內部控制都了解甚少，忽視了內部控制在財務管理中所起的作用。

2.2財務管理內部控制的制度不健全，內控規(guī)范執(zhí)行不力

一方面，部分行政事業(yè)單位本身可能存在財務管理制度不健全，缺少書面文件制度約束，管理不夠嚴格。另一方面，行政事業(yè)單位財務管理制度更新緩慢，特別是最近幾年行政事業(yè)單位財務管理一直處于改革期，從國庫單一賬戶到公務卡使用的規(guī)定，再到2015年10月23日財政部頒布的《政府會計準則——基本準則》等改革措施，部分行政事業(yè)單位可能會存在內部財務管理制度改革嚴重滯后，新舊財務制度銜接不暢，從而導致財務管理內部控制出現(xiàn)混亂的局面。特別是《單位內控規(guī)范》頒布以來，部分行政事業(yè)單位尚未將《單位內控規(guī)范》的要求落實到本單位的制度建設中，或者已經(jīng)落實在制度建設中，但僅僅重視內部控制制度的建立，但是忽視了內部控制的執(zhí)行和執(zhí)行效果的評價，從而導致內部控制僅停留在“紙上談兵”的情形。

2.3財務管理內部控制的信息化系統(tǒng)不夠完善

財務管理的內部控制有效實施和有力執(zhí)行，離不開信息化系統(tǒng)的支撐。信息化系統(tǒng)一方面可以固化流程，對于超預算報銷和不符合流程的報銷等，即使領導簽字了，信息化系統(tǒng)可以有效地阻止，這對于講究人情的行政事業(yè)單位是很好的防控機制，能有效地加強財務管理。另一方面信息化系統(tǒng)也能嚴格控制現(xiàn)金報銷比例，對于不符合財務制度的報銷設置預警機制，能提高財務管理水平。但是，目前行政事業(yè)單位財務管理內部控制信息化方面還非常落后，大部分單位只是做到了簡單的賬務處理，并沒有完善的信息化系統(tǒng)。

3完善內部控制，加強行政事業(yè)單位財務管理的對策

3.1增強內部控制意識，創(chuàng)造“人人學內控，處處講內控”的內部控制環(huán)境

內部控制建設能否取得實效，關鍵在于單位負責人。只有“一把手”重視內部控制建設，強勢推進內部控制，通過組織與內部控制相關的培訓學習，使單位全員樹立起對內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，落實到個人實施并監(jiān)督內部控制制度建設，使內部控制制度成為單位的一項基礎性制度。同時，在單位內部廣泛宣傳內部控制的知識，聘請專家對內控相關人員進行專題培訓、舉行內控知識競賽和充分利用微信公眾號開展內控專題學習等活動，普及內控知識，形成“人人學內控，處處講內控”的內部控制環(huán)境。

3.2建立健全單位財務管理的內部控制體系，梳理內部控制流程

行政事業(yè)單位的財務經(jīng)費管理是財務管理工作的重要組成部分，行政事業(yè)單位應該建立合理的財務管理內部控制制度，以完善單位的財務管理工作。行政事業(yè)單位應以《單位內控規(guī)范》為指引，在單位負責人的直接領導下，根據(jù)單位的實際情況，全面梳理財務管理的業(yè)務流程，主要控制單位預決算、收支業(yè)務、政府采購、資產管理、建設項目、合同管理等經(jīng)濟活動的內部控制關鍵環(huán)節(jié)，分析各個關鍵點的風險隱患。同時對財務管理活動中的財政預決算管理、財務日常收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理和經(jīng)濟合同管理等采用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財務保護控制、會計控制、單據(jù)控制以及信息內部公開等內部控制的基本方法，進而全面建立財務管理內部控制體系。對已經(jīng)建立并實施財務管理內部控制制度的行政事業(yè)單位，應提高執(zhí)行力，完善監(jiān)督措施，確保財務管理內部控制有效實施。

3.3建立單位的內部審計部門，完善內控的評價和監(jiān)督機制

良好的評價與監(jiān)督機制是行政事業(yè)單位內部控制得以有效實施的重要保障。行政事業(yè)單位建立好財務管理的內部控制體系后，還需通過開展內控實施的評價和監(jiān)督檢查，查找內控實施過程中存在的問題，管理的漏洞以及薄弱環(huán)節(jié)，提出改進的建議，并督促落實整改方案，從而更好地發(fā)揮內部控制在財務管理中的作用。而這一系列的工作可由內部審計部門完成。

雖然財政部門實施了國庫集中支付、政府采購、對預算外資金和“八項收入”采用了收支兩條線管理，也編制了部門預決算，但是仍不能忽視內部審計的作用。行政事業(yè)單位內部審計部門應在單位負責人的直接領導下，獨立行使內部審計的職能。內部審計部門應該按照《單位內控規(guī)范》的要求，對單位內部控制的執(zhí)行有效性進行評價和監(jiān)督，更有效地做好財務管理工作。

3.4充分利用外部審計、財政、稅務和紀檢等部門的監(jiān)督檢查，做好財務管理內部控制工作

在內部審計部門監(jiān)督的基礎上，行政事業(yè)單位還應該接受外部審計、財政、稅務和紀檢等部門的監(jiān)督檢查。行政事業(yè)單位要將財務管理的內部控制與外部審計、財政、稅務和紀檢等部門的監(jiān)督檢查有機結合起來，充分發(fā)揮外部各部門的重要作用，及時發(fā)現(xiàn)財務管理內部控制中存在的問題，從而更全面的對單位的財務活動進行管理。特別是中央“八項規(guī)定”的頒布后，經(jīng)濟責任審計的力度不斷加強，在擴大審計覆蓋面的同時，加強了重點部門、重點單位領導干部、重點資金和重點項目的審計，對“八項規(guī)定”的落實情況也作為審計的重要內容。除經(jīng)濟責任審計之外，審計部門也開展專項經(jīng)費審計、離任審計和績效審計等多審計方式監(jiān)督預算單位。財政部門也開展定期檢查和專項檢查，對財政預算資金和各種專項資金的使用情況進行跟蹤反饋，掌握預算資金和專項資金的流向，監(jiān)督好財政資金的使用。八項規(guī)定后紀檢部門在行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用日益顯現(xiàn)，上級紀委直接派駐紀檢部門在各單位開展紀律檢查工作，這也有效地監(jiān)督了內部控制的執(zhí)行。在審計、財政、稅務、紀檢等部門的共同監(jiān)督檢查下，全面推進內部控制的建設和有效執(zhí)行，做好財務管理內部控制工作。與此同時，還可以積極探索建立注冊會計師對行政事業(yè)單位財務管理內部控制進行審計的制度。

3.5完善財務管理內部控制的信息化系統(tǒng)，建立內部控制報告制度，促進內部控制信息公開

財務管理內部控制體系最終的落地實施依賴于信息化系統(tǒng)建設。行政事業(yè)單位在建立內部控制制度的基礎上，還應不斷完善內部控制的信息化系統(tǒng)，如財政部門建立的國庫單一賬戶財政平臺，包含賬務核算系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、決算系統(tǒng)、支付管理系統(tǒng)和專項資金系統(tǒng)等模塊；單位內部報銷可以建立資金管理系統(tǒng)，規(guī)范報銷程序，嚴格審批制度等。根據(jù)內部控制建立和實施的實際情況，可以在將單位部門財務報告和決算報告中增加內部控制評價情況進行報告。同時通過單位的門戶網(wǎng)站或者微信公眾號公開內部控制信息，規(guī)定主動公開的信息內容，加大信息公開的力度，逐步建立規(guī)范有序的內部控制公開機制，在內部控制的建設中發(fā)揮好信息公開的促進和監(jiān)督作用。

參考文獻

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