農村信息化財政支出項目社會經濟績效評價研究

●鄭慧娟 黃青發(fā)

“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文獲獎稿件

農村信息化財政支出項目社會經濟績效評價研究

●鄭慧娟 黃青發(fā)

社會經濟效益評價是財政支出項目績效評價的重點和難點。社會經濟效益指標屬于中觀層次，具有潛在性、間接性與差異性特點。根據社會經濟效益指標的行業(yè)性、地域性、時限性、差異性、明確性與可操作性的原則，本文將社會經濟效益指標劃分為成果類、社會效益類、經濟效益類指標，并依據細分項目類型有所側重，最終形成一個多層次、多維度的評價指標體系。

農村信息化 績效評價 社會經濟效益 指標體系

一、導論

2015年伊始,完成20年來首次大修的《中華人民共和國預算法》正式付諸實施。新預算法的一大亮點是首次提出預算績效的概念，并將績效的思維貫穿于預算編制、預算執(zhí)行、決算以及預算審查的各個環(huán)節(jié)之中。這就將績效評價提到了一個前所未有的高度，標志著績效評價從為績效管理而評價，開始進入財政管理全過程。

近年來我國政府十分重視農村信息化建設，從2004年至今的中央一號文件中，都把加強農村信息化建設放在重要地位。2015年中央一號文件再次強調：要積極推進農業(yè)信息化建設，充分利用和整合涉農信息資源，強化面向農村的廣播電視電信服務，重點抓好“金農”過程和農業(yè)綜合信息服務平臺建設工程。

農村信息化財政支出項目績效評價中，社會經濟效益評價是重點和難點。本文在分析我國農村信息化建設項目概況的基礎上，就農村信息化財政支出項目績效評價中社會經濟效益評價指標的特點和指標體系設計進行探討，以期推動相關理論與實踐的發(fā)展與完善。

二、文獻綜述

國內外財政支出績效評價方面的研究較為成熟。相對來講，農村信息化財政支出項目績效評價方面的研究較少，主要側重于評價指標體系與方法的研究。

（一）國外研究綜述

財政支出績效評價在國外發(fā)端于19世紀，以財政支出合法性和合規(guī)性審計為主要內容，沒有涉及到財政支出的合理性和效率性問題。1966年美國開始把政府工作的審計重心從經濟性審計轉向經濟性、效率性、效果性（3E)并重的審計，從單一指標擴展到多重指標，成為績效評價的雛形。20世紀80年代，隨著新公共管理運動的興起，政府財政支出績效評價進入了一個新的高潮，相關研究圍繞評價目的、評價方法、指標體系設計等展開。

Behn(2003)把績效評價的目的分為八類,即評價下級、控制下級、制定預算決策、激勵雇員、提升組織的重要性、獎勵完成情況、了解項目的效率、提高績效。Julnes和Holzer(2001)把績效評價分為三種類型：成本、收益、結果評價；項目影響、產出評價；組織的政策和過程評價。公共部門的管理者需要根據不同的評價內容選擇適當的評價方法。美國、澳大利亞等西方國家在進行財政支出績效評價時，對不同部門、不同行業(yè)的績效評價設定不同的主要指標，并進一步分解成若干個分目標及相應的評價指標，使指標體系具有清晰的層次性。

（二）國內研究綜述

國內學者側重于進行財政支出績效評價方法應用、評價指標體系設計等方面的實證研究。賈康等（2010）應用平衡計分卡（表）方法進行了財政支出績效評價的探討；喻楠（2012）以上海市張江專項資金績效評價為例，研究了項目評級工具在財政支出績效評價中的應用；鄭海寧 （2013）進行了成本——效益分析法在農業(yè)財政支出績效評價中的應用研究；王同律（2014）進行了市級城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補助專項資金績效評價三級指標體系的設計；喬久華等（2014）概括了當前主流的幾種財政支出績效評價方法，分析了各評價方式的優(yōu)缺點。

在農村信息化績效評價相關的研究方面，首先是國家信息產業(yè)部分別于2001年和2002年推出了《國家信息化指標構成方案》和《面向效益的信息化指標體系——企業(yè)信息化基本指標構成方案（試行）》。在此基礎上，劉世洪等（2008）按照農村信息資源的開發(fā)利用、農村信息網絡建設、農業(yè)信息技術應用、農業(yè)信息產業(yè)發(fā)展、農村信息人才、農村信息化外部環(huán)境等6個要素，建立了測評中國農村信息化發(fā)展水平的“綜合指數法”，計算了中國各地區(qū)農村信息化指數。徐少同（2013）根據當前中國信息化項目績效評價中存在的問題，提出了建立多維的戰(zhàn)略目標體系、構建權責合理分配的管理體制、構建項目全生命期的評價模式的建議，強調績效評價應堅持“長、中、短”期戰(zhàn)略規(guī)劃目標相結合，并且設定多維度的綜合效用目標體系。

上述研究在財政支出項目績效評價方面進行了較為全面、深入的研究，形成了較為豐富的研究成果。可以發(fā)現，不同部門或者行業(yè)的社會經濟效益評價方面的研究仍然有待于進一步拓展。根據績效評價對象和范圍的多層次性特點，將指標的靈活性和統(tǒng)一性相結合，對不同層次、不同區(qū)域和不同行業(yè)設置具有不同特點的評價指標，構建多層次、多維度的評價指標體系，是指導績效評價理論與實踐的基礎。

三、農村信息化項目概述

農村信息化是利用信息技術促進農村經濟和社會發(fā)展的過程。農村信息化包括兩個方面的內容，一是農村生產的信息化，二是農村生活的信息化。農村信息化建設的內容有新農村信息化人才培育、農村電子政務、農村電子商務和農村綜合信息服務等。從實踐上看，我國農村信息化建設起步于20世紀80年代，比歐美等發(fā)達國家晚了將近20年。由于客觀條件的限制和科學技術的落后，我國的農村信息化建設一直處于止步不前的狀態(tài)。隨著信息技術的快速發(fā)展和其在社會經濟領域的廣泛應用，農村信息化建設重新得到了政府的高度重視。從21世紀初至今依次經歷了以下幾個階段：

第一個階段：基礎設施建設階段。這一階段以信息化基礎設施、建設信息服務站點、開發(fā)信息資源以及開展信息服務和培訓為主要內容。寬帶、固話、有線電視、手機等多種信息終端進入農村家庭，農村特色網站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息服務站點初步建立，農村信息化體系初具規(guī)模。

第二個階段：農村電子商務和電子政務建設階段。主要內容有：電子政務網站與信息系統(tǒng)建設，以提高農村社會管理信息化水平；電子商務網站、培訓中心等應用平臺的建設和完善，提高農業(yè)生產經營信息化水平；農村綜合信息服務體系建設與完善，以市、縣、鎮(zhèn)、村農村社會管理、綜合信息服務網站與站點軟件開發(fā)、信息發(fā)布、系統(tǒng)維護為主要內容。

第三個階段：農村信息化建設規(guī)范化、細分化階段。以農產品質量安全追溯系統(tǒng)、農產品供應鏈全程信息化建設和省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級電子政務系統(tǒng)對接為主要內容。

四、農村信息化項目財政支出績效評價的重點和難點——社會經濟效益評價

農村信息化項目財政支出績效評價內容有四個方面：即前期工作、資金管理、事項管理和績效表現。其中前三個部分是以過程評價為主的，第四個部分則主要是結果評價，居于績效評價中比較重要的位置。在績效表現中，從指標設計和評價過程的角度來看，經濟性、效率性、公平性評價相對較為簡單，結果較為確定。反映社會經濟效益的效果性指標由于具有一定的特殊性，其指標設計、標準設置和評價方法則成為整個評價過程的重點。

（一）社會經濟效益指標特點

1、中觀層次。農村信息化項目所產生的社會經濟效果的范圍屬于中觀層次：從行業(yè)范圍來看，局限于以農村地區(qū)為主的信息產業(yè)的范疇；從地域范圍來看，限于項目所覆蓋的區(qū)域，一般為縣、鎮(zhèn)、村的層級。因此，指標設計、標準設置應該體現上述行業(yè)屬性和地域特點，具有可操作性。

2、潛在性與間接性。一般來講，農村信息化項目的直接經濟效益并不明顯，但是具有明顯的社會效益，對當地的經濟發(fā)展與社會進步具有的影響是潛在的、長期性的。直接經濟效益比較容易核算，但是間接經濟效益、長期的社會效益很難通過定量的、短期的指標完全體現，具有相當的理論難度。在指標設計時需要緊密結合項目特點，將效率性指標和效益性指標結合起來測度，采用適當的評價方法，盡可能全面體現項目所產生的直接效益。

3、差異性。由于農村信息化應用普及、農村特色產業(yè)信息化建設、農村綜合信息服務體系提升和網上辦事大廳對接等不同類型項目的社會經濟效益存在較大差別，需針對不同項目類型而分別進行社會經濟效益指標設計。

表1 農村信息化財政支出績效評價項目社會經濟效益指標表

（二）指標設計

根據社會經濟效益指標的行業(yè)性、地域性、時限性、差異性、明確性與可操作性的原則，將社會經濟效益指標劃分為成果類、社會效益類、經濟效益類指標，依據項目類型有所側重，最終形成一個多層次、多維度的評價指標體系。

表1以某省農村信息化財政支出績效評價項目為例，根據農村信息化應用普及、農村特色產業(yè)信息化建設、農村綜合信息服務體系提升和網上辦事大廳對接項目的不同特點設計了相應的社會經濟效益指標。

五、結論

建立科學、合理的農村信息化財政支出項目績效評價體系對于提高財政資金使用效益、推動行政管理體制的改革、提高農村信息化水平、促進農村經濟社會全面發(fā)展具有重要意義。

應該看到，農村信息化財政支出項目績效評價仍存在不足，需要在以下方面進行持續(xù)的改進：

一是規(guī)范前期立項。從源頭開始，規(guī)范項目合同書中有關績效指標和目標值的設定，以充分體現項目合同書對于資金管理與使用的指導意義，以及對于績效評價的參考價值。

二是持續(xù)完善評價指標和標準。評價指標和標準應該是動態(tài)的、變化的，不是固定的、一成不變的。隨著農村信息化項目績效評價的不斷實施和成熟，要逐漸修正和完善指標體系和評價標準，使評價結果更加客觀合理。

三是建立健全相關數據庫。目前我國的財政管理數據庫建設剛剛起步，與績效評價相關的評價指標數據還不夠充足。如農村信息化項目績效評價中需要使用的“平臺或網站服務量”、“信息資源開發(fā)量”等指標標準值無處可尋，影響了評價工作的實施。因此，健全統(tǒng)計資料，完善數據資料庫對推動績效評價工作開展起著關鍵性作用。

(作者單位：廣東財經大學財政稅務學院、廣東正誠評估事務所)

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（本欄目責任編輯：王光俊）